Forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen

1. Innledning

Regjeringen viser til brev fra Stortingets presidentskap datert 8. februar 2001, hvor Regjeringen inviteres til å gi uttalelse til forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen. Det vises videre til brev datert 9. mars, hvor Stortingets Presidentskap samtykker i at fristen forlenges fra 30. mars til 30. april.

Regjeringen slutter seg til at det utarbeides ny lov og nytt instruksverk for Riksrevisjonen. Dette vil kunne gi en nyttig oppdatering av gjeldende regelverk, og vil på en del områder kunne bidra til klargjøring av Riksrevisjonens oppgaver og arbeidsmåter.

2. Konstitusjonelle og prinsipielle utgangspunkter

En ny lov om Riksrevisjonen bør etter Regjeringens syn ikke endre gjeldende oppgave- og myndighetsfordeling mellom Stortinget og Regjeringen.

Både etter Grunnloven og dagens lovverk med tilhørende instrukser er Riksrevisjonen et kontrollorgan for Stortinget. Riksrevisjonens oppgave er å legge til rette for Stortingets kontroll med Regjeringen. Dette vil gjelde også etter utkastet. Regjeringens eget behov for interne kontrollrutiner må prinsipielt dekkes på annen måte enn gjennom Riksrevisjonens virksomhet. Riksrevisjonens virksomhet bør derfor holde seg innenfor de samme rammene som Stortinget selv setter for sin kontroll med Regjeringen og forvaltningen ellers. Dette bør etter Regjeringens syn ha konsekvenser for hva Riksrevisjonens kontroll bør gå ut på og hvordan Riksrevisjonen kan innhente opplysninger til bruk i sin kontroll- og revisjonsvirksomhet. I denne sammenheng bør det nevnes at Stortingets rett til innsyn i Regjeringens og departementenes interne saksdokumenter etter parlamentarisk praksis knyttet til Grunnloven § 75 bokstav f er begrenset.

Utgangspunktet ellers når det gjelder forholdet mellom Stortinget og Regjeringen, er at Stortinget forholder seg til statsministeren og statsrådene, og ikke til underordnede i deres embetsverk. Dette utgangspunktet har etter Regjeringens syn konsekvenser for flere spørsmål som det foreliggende utkastet til lovtekst reiser.

Regjeringens behov for å bevare fortrolighet om visse interne forhold i Regjeringen og departementene er en naturlig del av den oppgave- og myndighetsfordeling som i dag foreligger mellom Stortinget og Regjeringen. Etter Regjeringens syn er det viktig at denne balansen ikke forrykkes gjennom forslaget til ny lov om Riksrevisjonen. Regelverket må, på bakgrunn av Riksrevisjonens oppgaver, på en rimelig måte avveie behovet for en effektiv utføring av disse oppgavene på den ene siden og Regjeringens og departementenes særlige behov for fortrolige overveielser på den annen side.

Det primære siktemålet med Riksrevisjonens virksomhet er gjennom revisjon og kontroll å bidra til at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Dersom det er behov for å gå grundigere inn i en sak, er den vanlige fremgangsmåte at Stortinget gjennomfører høringer i en stortingskomité, eller at det ved lov oppretter en granskningskommisjon. I sistnevnte tilfelle tar Stortinget stilling til hvilke virkemidler kommisjonen skal ha i den konkrete saken.

Regjeringen vil understreke behovet for at regelverket bør utformes slik at det fremmer tillitsforholdet mellom Riksrevisjonen og forvaltningen.

3. Forvaltningsrevisjon

3.1 Innledning

Regjeringen er enig i at forvaltningsrevisjon nå er en av Riksrevisjonens hovedoppgaver, og at dette kommer til uttrykk i lov og forskriftsverk. Det er samtidig viktig at forvaltningsrevisjonen skjer innenfor klare rammer både når det gjelder spørsmålet om hvilke saksforhold som kan være gjenstand for slik kontroll, og hvordan kontrollen gjennomføres. Regjeringen vil i det følgende særlig fremheve tre hovedhensyn som må ivaretas:

3.2 Riksrevisjonens oppgaver må kunne forenes med et krav til klar ansvarsdeling mellom Stortinget og Regjeringen

I lovutkastet § 7 annet ledd heter det:

"Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)."

Regjeringen vil peke på at det i en del tilfeller kan være tvil om hva som er "Stortingets forutsetninger" når det ikke treffes særskilt vedtak. Det er alminnelig antatt at komitéuttalelser eller uttalelser i en stortingsdebatt ikke er rettslig bindende for Regjeringen. Det kan videre bl.a. reises spørsmål om utsagn i en stortingsmelding som vedlegges protokollen, utgjør en slik forutsetning fra Stortingets side. Etter Regjeringens oppfatning må det foreligge klare holdepunkter for å anta at et flertall i Stortinget går inn for en bestemt fortolkning før dette kan sies å være "forutsatt" av Stortinget.

Regjeringen anser det prinsipielt viktig at temaet for forvaltningsrevisjonen er begrenset til å etterprøve om Stortingets vedtak og forutsetninger er oppfylt, slik lovutkastet forutsetter. En finner her grunn tfl å peke på at instruksutkastet § 3-1 ikke synes å følge opp lovutkastets klare formuleringer tilstrekkelig konsekvent, og vil særlig vise til følgende punkter i paragrafen:

Bokstav b forutsetter at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere om "forvaltningens ressursbruk og virkemidler er i forhold til målene som er satt på området". Formuleringen "målene som er satt på området" kan etter ordlyden dekke både mål som er satt av Stortinget og mål som er satt av forvaltningen selv. I mange tilfelle setter forvaltningen mer detaljerte og strenge resultatkrav enn det som ligger i stortingsvedtakene og de uttalte forutsetninger for disse. Riksrevisjonens kontroll bør her begrense seg til å gjelde ressursbruk og virkemidler i forhold til de mål Stortinget har satt.

Bokstav c legger opp til at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere at "regelverket etterleves". Slik bestemmelsen er formulert, vil den også gjelde regelverk som forvaltningen selv har fastsatt i form av forskrifter eller administrative instrukser m.v., for eksempel økonomireglementet med tilhørende funksjonelle krav. Etter Regjeringens syn bør Riksrevisjonen kunne påpeke manglende etterlevelse av slikt regelverk dersom det samtidig kan påvises at dette har ført til manglende oppfølging av Stortingets vedtak og forutsetninger. Dersom en slik sammenheng ikke kan påvises, bør det ikke være Riksrevisjonens oppgave å kontrollere brudd på regelverket. I motsatt fall går Riksrevisjonen over til også å bli et revisjonsorgan for Regjeringen. Når det gjelder regnskapsrevisjon, ligger det imidlertid i sakens natur at Riksrevisjonen vil måtte basere sin revisjon blant annet på grunnlag av administrativt fastsatt regelverk, jf. instruksutkastet § 2-1, bokstav b.

Bokstav d forutsetter at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere at "forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige". Regjeringen vil peke på at forvaltningen på mange områder har stor frihet i forhold til Stortinget til selv å velge styringsverktøy og virkemidler. Dette er innbakt i Grunnloven § 3 om at den utøvende makt er hos Kongen. I slike tilfelle vil forvaltningens forpliktelser overfor Stortinget være oppfylt når styringsverktøyene og virkemidlene er tilstrekkelige til å følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger på en god måte. Regjeringen har ikke noe å bemerke til at Riksrevisjonen kontrollerer hvorvidt virkemidlene er "hensiktsmessige" i så måte. En vurdering av "hensiktsmessigheten" uten en forbindelseslinje tilbake til Stortingets vedtak og forutsetninger bør derimot falle utenfor Riksrevisjonens ansvarsområde.

Bokstav e forutsetter at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere at "beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen til Stortinget samsvarer med offentlige utredningskrav". Formuleringen "offentlige utredningskrav" kan også omfatte regelverk som er fastsatt av forvaltningen selv, til og med i form av instruks, som utredningsinstruksen. Etter Regjeringens syn bør det avgjørende i forhold til Stortinget være om beslutningsgrunnlaget reelt setter tilstrekkelig. At det eventuelt kan påvises brudd på for eksempel utredningsinstruksen, bør ikke ha noen betydning dersom beslutningsgrunnlaget er kvalitetssikret på annen måte. Det bør derfor ikke være en oppgave for Riksrevisjonen å kontrollere brudd på administrativt fastsatte utredningskrav i tilfeller der dette ikke reelt sett har svekket beslutningsgrunnlaget Det vises for øvrig til de synspunkter som er gjort gjeldende ovenfor om kontroll av at regelverk etterleves.

På denne bakgrunn mener Regjeringen at bestemmelsene i instruksutkastet 3 1 bør omformuleres. Det bør gå tydeligere fram at forvaltningsrevisjonens siktemål utelukkende skal være å klarlegge om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt opp. Det vises til forslag nedenfor i punkt 3.5.

3.3 Det må stilles strenge krav til Riksrevisjonens nøytralitet og objektivitet

Etter Regjeringens syn er det meget viktig at Riksrevisjonens virksomhet er politisk nøytral og også oppfattes slik. Dette gjelder for all virksomhet Riksrevisjonen driver, ikke bare i tilknytning til forvaltningsrevisjon. Men siden forvaltningsrevisjonen ikke sjelden gjelder saker med stor politisk interesse, er prinsippet særlig viktig her. Regjeringen vil derfor understreke at forvaltningsrevisjon må skje på klart revisjonsfaglig grunnlag og være helt nøytral, både når det gjelder hvilke saker som tas opp og hvordan de gjennomføres. En slutter seg derfor til at dette prinsippet uttrykkelig slås fast i ny lov om Riksrevisjonen, jf. lovutkastet §§ 2 og 8.

Riksrevisjonens virksomhet påvirker forvaltningens handlemønster. Så lenge det skjer som følge av Riksrevisjonens ordinære kontrollvirksomhet, er det en naturlig og riktig konsekvens av virksomheten. Derimot må det unngås at Riksrevisjonen aktivt griper inn i forvaltningens virksomhet på en slik måte at den blir en aktør ved siden av å være kontrollør. Dette vil i så fall skape uklare ansvarsforhold og vanskeliggjøre en etterfølgende revisjon. En vil i denne sammenheng spesielt vise til merknadene til lovutkastet s. 27, der det gis uttrykk for at Riksrevisjonen undertiden bør foreta løpende oppfølging av enkelte store statlige prosjekter. Regjeringen forutsetter at Riksrevisjonen i slike tilfeller vil legge stor vekt på at forvaltningsrevisjonen ikke aktivt påvirker forvaltningens styring av vedkommende prosjekt På den annen side må det kunne forventes at Riksrevisjonen løpende gjør oppmerksom på forhold som den finner uheldige ut fra en revisjonsmessig synsvinkel, og ikke venter med sin kritikk til prosjektet er gjennomført. Samme krav til aktsomhet vil for øvrig måtte gjelde når Riksrevisjonen gir forvaltningen veiledning i henhold til instruksutkastet § 2-1 annet ledd, eller deltar som observatør i generalforsamlinger m.v. i selskaper som helt efler delvis eies av staten, jf. instruksutkastet § 4-3.

3.4 Forvaltningsrevisjonen bør begrenses til saker av prinsipiell interesse eller stor økonomisk rekkevidde

Forvaltningsrevisjon er ressurskrevende både for Riksrevisjonen og forvaltningen. Riksrevisjonen bør derfor nøye overveie hvilke saker som gjøres til gjenstand for forvaltningsrevisjon. En viser i denne sammenheng til at Ingvaldsen-utvalget i Dok. nr. 7 (1972-73) forutsatte at Riksrevisjonens utvidede oppgaver (forvaltningsrevisjon) ble begrenset til forhold av prinsipiell betydning eller større økonomisk rekkevidde. Dette ble også understreket i en uttalelse av 14. mars 1975 til dokumentet fra Regjeringen til Stortingets presidentskap.

Det er videre et overordnet mål å sikre at minst mulig ressurser brukes til administrasjon og at mest mulig ressurser benyttes til produksjon av tjenester. Dette må også legges til grunn for avveininger omkring behovet for tilsyn, kontroll og rapportering.

Regjeringen vil i tråd med dette understreke at Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon bør begrenses til å gjelde forhold av prinsipiell betydning eller større økonomiske rekkevidde. En slik begrensning bør komme til uttrykk i instruksverket, f.eks. i siste ledd i § 3-1. Det vises til forslag nedenfor i punkt 3.5.

3.5 Forslag til endringer i utkast til instruks for Riksrevisjonen

På bakgrunn av det foregående foreslår Regjeringen at § 3-1 i utkastet til instruks for Riksrevisjonen gis følgende ordlyd:

"§ 3-1 Revisjonens innhold

Riksrevisjonen skal gjennom systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger av offentlige tiltak e.l. fremskaffe relevant informasjon til Stortinget om hvordan Stortingets vedtak og forutsetninger følges opp. I den sammenheng kan det bl.a. undersøkes om:

• a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med Stortingets vedtak og forutsetninger

• b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de målene som Stortinget har satt på området

• c) regelverk fastsatt av Stortinget etterleves

• d) forvaltningens styringsverktøy, virkemidler og regelverk er effektive og hensiktsmessige for å følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger

• e) beslutningsgrunnlaget fra Regjeringen til Stortinget er tilstrekkelig

• f) forvaltningen gjennomfører vedtatt miljøpolitikk slik at prinsippet om bærekraftig utvikling og god forvaltning av naturressurser etterleves.

Forvaltningsrevisjon bør begrenses til saker av prinsipiell eller stor økonomisk rekkevidde."

4. Selskapskontroll

En del av Regjeringens og departementenes virksomhet består i å ivareta statens eierinteresser i selskaper som helt eller delvis eies av staten. Etter Grunnloven § 19 skal Kongen våke over at statens eiendommer anvendes og bestyres på "den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade". Regjeringen er enig i at det fortsatt skal høre under Riksrevisjonen å føre kontroll med også denne del av Regjeringens og departementenes virksomhet. Regjeringen er videre enig i at kontroll og revisjon av selskapene ikke utføres av Riksrevisjonen, men av private revisorer i samsvar med det lovverk som gjelder for selskapet.

Regjeringen vil på denne bakgrunn bemerke om grunnlaget for Riksrevisjonens kontroll med Regjeringen og departementene når det gjelder selskaper som er helt eller delvis i statens eie:

Etter § 2 nr. 4 i gjeldende instruks 27. mai 1977 for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer mv. organisert ved egen lov, skal det etter utløpet av hvert år sendes en beretning fra vedkommende statsråd til Riksrevisjonen om departementets myndighetsutøvelse i saker som gjelder foretaket. Beretningen oversendes senere Stortinget med Riksrevisjonens mulige bemerkninger om resultatet av kontrollen, jf. instruksen § 4. (Tilsvarende bestemmelser er gitt i instrukser for Riksrevisjonens kontroll med statsforetak og Norges Bank, jf. instrukser 30. august 1991 og 10. april 1987). I utkastet til instruks for Riksrevisjonen § 4 4 bokstav d er denne bestemmelsen videreført og supplert med at Riksrevisjonen kan gi nærmere retningslinjer for hvilke forhold m.m. beretningen fra statsråden skal inneholde. I brev 29. mars 2000 til alle departementene har Riksrevisjonen utdypet hvilke krav som stilles til innholdet av beretningene.

Regjeringen vil understreke at også Riksrevisjonens selskapskontroll må holde seg innenfor rammen av det Stortinget har vedtatt og forutsatt for Regjeringens og departementenes styring av selskapenes virksomhet innenfor de regler som gjelder for selskapsformen. Hvilke krav Riksrevisjonen kan stille til innholdet av beretningene må avpasses til dette.

Regjeringen vil peke på en prinsipiell side ved gjeldende ordning som foreslås videreført og supplert med særskilt hjemmel for Riksrevisjonen til å gi retningslinjer for innholdet av beretningene: Etter Regjeringens oppfatning synes det mest korrekt at rapporteringen om selskapenes virksomhet skjer direkte til Stortinget og på grunnlag av eventuelle krav Stortinget selv setter til rapporteringen. Det vises til at det i betydelig grad rapporteres om selskapenes virksomhet til Stortinget i meldinger og proposisjoner. Parallell rapportering via Riksrevisjonen og på grunnlag av retningslinjer fastsatt av kontrollorganet kan gi uklare ansvarsforhold når det gjelder styringen av de statlige selskapene. Riksrevisjonens kontroll bør skje på grunnlag av Regjeringens rapporter til Stortinget og annen tilgjengelig informasjon. Regjeringen anbefaler på denne bakgrunn at det vurderes å sløyfe kravet om at det skal avgis egne selskapsberetninger til Riksrevisjonen.

5. Opplysningsplikt og innsynsrett - utgangspunkter

Etter Riksrevisjonens lovutkast til § 4 første ledd kan Riksrevisjonen uten hinder av taushetsplikt kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som den finner nødvendige for å gjennomføre oppgavene.

Etter Regjeringens syn er det viktig å legge til rette for at Riksrevisjonens kontroll- og revisjonsvirksomhet kan drives effektivt. Dette innebærer at Riksrevisjonen som utgangspunkt bør ha rett til å få alle opplysninger i en sak, så langt de er nødvendige for å gjennomføre Riksrevisjonens revisjons- og kontrolloppgaver.

Regjeringen vil samtidig peke på at det i forhold til Regjeringen og departementene gjør seg gjeldende særlige hensyn.

Etter merknadene til den foreslåtte bestemmelsen skal innsynsretten ikke omfatte regjeringsnotater. Andre interne dokumenter og noteter utarbeidet av eller for forvaltningen som ledd i saksforberedelsen vil Riksrevisjonen kunne kreve fremlagt Riksrevisjonen mener bestemmelsen er en videreføring og klargjøring av den tidligere bestemmelsen i revisjonsloven 1918 § 2.

Regjeringen er ikke enig i at den foreslåtte bestemmelsen i § 4 første ledd på alle punkter er en videreføring av gjeldende rettstilstand. Justisdepartementets lovavdeling har i en uttalelse 11. juli 1980 bl.a. uttalt:

"Forarbeidene til lovens [lov 8. februar 1918 om statens revisionsvæsen] § 2 annet ledd kan ... tyde på at det har vært meningen å gi Riksrevisjonen en viss adgang til dokumentinnsyn hos forvaltningen. Lovavdelingen antar at det som utgangspunkt vil være en naturlig avgrensning å la innsynsretten omfatte dokumenter i den utstrekning de kan sies å inneholde bevis i relasjon til de spørsmål Riksrevisjonen har til oppgave å kontrollere. Det er neppe grunnlag for rent generelt å unnta forvaltningens interne dokumenter fra denne innsynsretten. Riksrevisjonens innsynsrett må i en viss utstrekning antas å være mer omfattende enn den som følger av lov 19. juni 1970 nr 69 om offentlighet i forvaltningen. Det må f eks antas at Riksrevisjonen kunne kreve lagt fram notater som er utarbeidd på bakgrunn av telefonsamtaler, møter m v i anledning anbudsinnbydelser e l. [...] Etter Lovavdelingens mening er det temmelig klart at heller ikke Riksrevisjonen vil kunne kreve fremlagt regjeringsnotater."

Om adgangen til å gjennomgå internt materiale i forbindelse med forvaltningsrevisjon heter det i brevet:

"Det kan likevel være tvilsomt om Riksrevisjonen for dette formål har adgang til å kreve framlagt notater som inneholder forvaltningens interne overveielser og diskusjoner. Særlige betenkeligheter reiser seg dersom man lar framleggingsplikten i denne henseende også omfatte overveielser av politisk karakter, herunder notater utarbeidd av statsråden og statssekretæren. Langt på veg gjelder dette også når slike notater blir utarbeidd til departementets politiske ledelse. [...] I sin uttalelse om Ingvaldsen-utvalgets utredning synes Regjeringen å ha forutsatt at det framleis i en viss utstrekning skal være mulig å foreta fortrolige overveielser i forvaltningen, jf uttalelsen inntatt i Innst S nr 277 side 28-29. Uttalelsen ble ikke imøtegått under Stortingets behandling av saken. På den annen side synes Riksrevisjonen å forutsette at den har en meget omfattende adgang til forvaltningens dokumenter, arkiver m m."

Etter det Regjeringen kjenner til, gir ikke uttalelser fra Stortinget selv støtte til den rettsoppfatningen som Riksrevisjonen er talsmann for. Etter Regjeringens vurdering innebærer forslaget til ny § 4 en utvidelse av Riksrevisjonens innsynsrett sammenlignet med dagens rettstilstand.

Etter Regjeringens syn er det et klart behov for å gi nærmere bestemmelser om retten til dokumentinnsyn som beskytter overveielser av fortrolig karakter i Regjeringen og på høyt nivå i departementene i større utstrekning enn det Riksrevisjonens forslag legger opp til.

Behovet for fortrolighet gjør seg særlig sterkt gjeldende ved kommunikasjon mellom Regieringens medlemmer, samt ved kommunikasjon innen departementets/departementenes politiske ledelse (statsråd, statssekretær, politiske rådgivere). Videre kommuniserer det fast utnevnte embetsverket i betydelig utstrekning med statsråden og departementets politiske ledelse i saker hvor politiske overlegninger står sentralt.

Etter Regjeringens syn vil en rett for Riksrevisjonen til innsyn i slike interne overveielser som finner sted på et forberedende stadium av en sak ha uheldige konsekvenser for Regjeringens arbeidsformer.

Behovet for å bevare fortroligheten om Regjeringens og departementets interne politiske overveielser er anerkjent i parlamentarisk praksis. Et slikt behov har således vært avgjørende for at rekkevidden av statsrådenes alminnelige opplysningsplikt overfor Stortinget har vært ansett som begrenset når det gjelder interne forhold i Regjeringen og departementene. Videre er det lagt til grunn at det gjelder visse begrensninger i Stortingets rett til selv å kreve innsyn i Regjeringens og departementenes interne arbeidsdokumenter.

Behovet for å beskytte fortrolige drøftelser av politisk art er i praksis anerkjent ved at regjeringsnotater, dagsorden til regjeringskonferanser samt referater og protokoller fra slike konferanser ikke er tilgjengelige for den nye regjeringen og politiske ledelsen i departementene etter et regjeringsskifte. Det samme gjelder enkelte andre dokumenter og opplysninger i disse dokumentene som den avgående regjering ikke tar med seg når den går av. Den nye regjeringen får dermed ikke innsyn i den avgåtte regjeringens interne overveielser av politisk karakter. Ordningen er respektert i praksis av alle partier som har sittet i regjering.

6. Nærmere om retten til innsyn i bestemte dokumenter

6.1 R-notater og dokumenter som leder frem til r-notater

Regjeringen legger til grunn at lovforslagets unntak fra innsyn når det gjelder regjeringsnotater også er ment å omfatte dagsorden til og protokoller og referater fra regjeringskonferanser. Dette er dokumenter som etter praksis ikke uten samtykke fra statsministeren kan utleveres til personer utenfor departementene. Etter Regjeringens syn bør et unntak for slike dokumenter komme til uttrykk i lovteksten og ikke bare fremgå av merknadene til bestemmelsen, slik Riksrevisjonen foreslår. For at unntaket for regjeringsnotater skal ha noen realitet, er det også nødvendig at utkast til regjeringsnotater og departementenes merknader til disse utkastene omfattes av unntaket. Det samme gjelder statsrådens håndnotater til bruk i regjeringskonferansen. Alle disse dokumentene er del av en samlet og avgrenset politisk prosess.

Det vises til forslaget til lovtekst i pkt. 10.

6.2 Andre dokumenter som inneholder politiske overveielser

Også andre dokumenter enn de som er nevnt under 6.1, kan inneholde overveielser av politisk karakter. Det kan være departementsledelsens egne politiske overveielser, men det kan også være uttrykk for overveielser som er foretatt av departementets embetsverk i lys av politiske signaler som det har fått fra ledelsen eller på grunnlag av den politiske situasjon mer generelt. Slike overveielser kan være gjort i et internt dokument eller i et dokument utvekslet med et annet departement. Behovet før å beskytte rent politiske overveielser er i prinsippet det samme uten hensyn til om de går frem av f.eks. et regjeringsnotat eller et internt dokument i det enkelte departement. Regjeringen mener derfor at også andre dokumenter enn regjeringsnotater mv. som inneholder interne overveielser, bør unntas fra Riksrevisjonens innsynsrett.

Samtidig vil mange dokumenter som inneholder politiske overveielser, også inneholde ulike faktiske opplysninger, f.eks. om livs- og samfunnsforhold eller rettslige forhold.

Etter Regjeringens syn bør Riksrevisjonen kunne få innsyn i faktiske opplysninger som departementene og Regjeringen har bygd sine avgjørelser på. Dette bør skje ved at Riksrevisjonen får innsyn i deler av dokumentet, eller på annen måte dersom delvis dokumentinnsyn ikke er praktisk mulig.

For å legge til rette for at dokumenter ikke unntas innsyn uten at det er påkrevd, bør Regjeringen eller vedkommende departement vurdere merinnsyn, selv om Riksrevisjonen ikke har krav på innsyn i dokumentet. En bestemmelse av denne karakter vil gjøre at det blir forvaltningen som formelt får det avgjørende ord i spørsmålet om innsyn skal gis i deler av dokumentet som inneholder den politiske ledelsens overveielser av politisk art. Ved sin vurdering må vedkommende departement naturlig nok veie behovet før å bevare fortroligheten nå mot muligheten for at Stortinget, evt. en granskningskommisjon nedsatt av Stortinget, på et senere stadium uansett vil kreve innsyn i dokumentet. Ved vurderingen kan også andre momenter komme inn, for eksempel om standpunktene og overveielsene allerede er kjent, om det i det enkelte tilfelle er et særlig sterkt behov for å gi innsyn, og om det er tale om en avsluttet sak.

En vil for øvrig gjøre oppmerksom på at det vil kunne være problematisk å utøve merinnsyn i interne saksdokumenter fra en avgått regjering. Etter Regjeringens syn vil det ikke være aktuelt å utlevere saksdokumenter fra en avgått regjering uten forutgående kontakt.

Det vises til forslaget til lovtekst i pkt. 10.

6.3 Riksrevisjonens behandling av gradert materiale og Riksrevisjonens tilgang til opplysninger som er mottatt i fortrolighet fra fremmed stat eller organisasjon

Når det gjelder Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgradert materiale, følger det i dag av praksis at Riksrevisjonen selv kan klarere og autorisere personell for behandling av gradert opplysninger. I personellsikkerhetssaker får Riksrevisjonen tilgang til registrene til Politiets overvåkningstjeneste og kan også spørre Forsvarets overkommando/Sikkerhetsstaben om råd.

Etter Regjeringens syn er dette en hensiktsmessig ordning. Vi mener likevel at viktigheten av at graderte opplysninger blir forsvarlig sikret, tilsier at ordningen blir formalisert. Lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) med forskrifter skal etter planen tre i kraft 1. juli 2001. I sikkerhetsloven § 2 femte ledd gjøres det unntak fra sikkerhetsloven for Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgraderte dokumenter. Sikkerhetsloven med forskrifter vil følgelig ikke regulere Riksrevisjonens behandling av graderte dokumenter uten at det tas inn en uttrykkelig henvisning til sikkerhetsloven i lov om Riksrevisjonen.

Regjeringen forslår derfor at det i en egen bestemmelse tas inn en henvisning til Sikkerhetsloven. Det foreslås videre at Riksrevisjonen kan søke bistand fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Selv om opplysninger som mottas fra fremmed stat eller organisasjon ikke er sikkerhetsgradert, kan det følge av en avtale eller av avgiverens forutsetninger at opplysningene bare skal kunne anvendes til sitt opprinnelige formål og ikke gjøres tilgjengelig for uvedkommende uten tillatelse fra vedkommende stat eller organisasjon.

Regjeringen ser at Riksrevisjonen i enkelte tilfeller har behov for slike opplysninger, og forutsetter at Riksrevisjonen på tilsvarende måte som ved sikkerhetsgraderte eller taushetsbelagte opplysninger er særlig påpasselig med å hindre at slike opplysninger spres til uvedkommende.

Når Riksrevisjonen avgir rapport til Stortinget, kan det etter omstendighetene være aktuelt å meddele Stortinget sikkerhetsgraderte opplysninger og andre opplysninger underlagt taushetsplikt. Regjeringen går ut fra at utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon vil vurdere nærmere hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre at slike opplysninger ikke blir spredt videre til uvedkommende som følge av Stortingets behandling av saken.

7 Andre kilder til sakens opplysning

Riksrevisjonen vil ha en rekke andre kilder til opplysning av en sak enn eksisterende dokumenter som det kreves innsyn i. Mest aktuelt er skriftlige eller muntlige redegjørelser, eller at Riksrevisjonen får direkte tilgang til forvaltningens edb-systemer.

Begrensningene i Riksrevisjonens rett til å kreve dokumentinnsyn fyller et legitimt behov for å bevare fortrolighet om Regjeringens og statsrådenes overveielser av politisk karakter. De samme hensynene gjør seg gjeldende dersom det blir spørsmål om innhenting av informasjon på andre måter enn ved å kreve dokumentinnsyn. Regjeringen vil derfor understreke at de samme innholdsmessige begrensningene som gjelder for retten til dokumentinnsyn, bør gjelde også i forhold til andre kommunikasjonsformer for opplysningene. Dette bør også komme til uttrykk i lovteksten, jf. forslaget i pkt. 10 nedenfor.

Regjeringen vil understreke at statsrådene og andre som avgir forklaring til Riksrevisjonen, har plikt til å gi sanne og dekkende opplysninger, uansett i hvilken form opplysningene gis. En begrensning av plikten til å oppfylle opplysningsplikten i en bestemt form (dokumentinnsynsrett) vil derfor ikke være noen avgjørende hindring for effektiviteten i Riksrevisjonens arbeid.

Regjeringen vil videre fremheve at en viss begrensning i Riksrevisjonens rett til å kreve bestemte dokumenter ikke er til hinder for at Regjeringen eller statsråden oppfyller sin opplysningsplikt i det enkelte tilfellet nettopp ved å velge å utlevere aktuelle dokumenter.

8. Fremgangsmåten ved innhenting av opplysninger

8.1 Innledning

Etter Regjeringens syn er det viktig at Riksrevisjonen under utføring av sin revisjons- og kontrollvirksomhet holder seg til etablerte former for kommunikasjon mellom Stortinget og Regjeringen. Utgangspunktet ellers når det gjelder kommunikasjon mellom Stortinget og departementet er at Stortinget forholder seg til statsråden (evt. Regjeringen), og ikke underordnede i statsrådens embetsverk. Dette må etter Regjeringens syn innebære at også Riksrevisjonen i sin kommunikasjon med departementet må forholde seg til departementets ledelse, med mindre ledelsen selv har godkjent noe annet. Dette prinsipielle utgangspunktet må gjelde både når Riksrevisjonen ber om skriftlige og muntlige redegjørelser, hvor det er ønskelig med fysiske undersøkelser i departementene og hvor det blir spørsmål om tilgang til edb-systemer.

Også ved kontroll og revisjon av øvrige statlige virksomheter er det naturlige utgangspunktet at Riksrevisjonen forholder seg til virksomhetens ledelse.

8.2 Undersøkelser. Tilgang til edb-systemer

Dagens lov gir ikke Riksrevisjonen noen rett til fysiske undersøkelser i departementene. En slik rett ville ha forutsatt en uttrykkelig lovbestemmelse. I sin uttalelse 11. juli 1980 ga Justisdepartementets lovavdeling uttrykk for:

"Det kan ikke antas at Riksrevisjonen kan kreve selv å gjennomgå forvaltningens arkivmateriale og plukke saker av interesse. En slik myndighet, som kan kalles gransking eller eventuelt husundersøkelse (jf. forvaltningsloven § 15), må etter Lovavdelingens mening ha særlig heimel i lov eller stortingsvedtak."

Lovforslaget (utk. § 4 første ledd sammenholdt med utk. § 6) kan etter sin ordlyd forstås slik at Riksrevisjonen skal få en helt fri adgang til forvaltningens lokaler for å foreta fysiske undersøkelser, for eksempel med sikte på å finne frem dokumenter i arkivene. Regjeringen kan ikke se at det er behov for en generell og ubetinget adgang for Riksrevisjonen til å foreta fysiske undersøkelser i departementene, og at det skal kunne skje i akkurat til det tidspunktet og på den måten Riksrevisjonen anser mest hensiktsmessig. Når en aksepterer at det er visse opplysninger Riksrevisjonen ikke skal ha ubetinget rett til å få, vil det allerede av den grunn være mindre heldig at Riksrevisjonen skal ha fri adgang til å foreta undersøkelser i departementenes lokaler, arkiver mv. Også ut over dette innebærer en fri adgang til undersøkelser etter Regjeringens oppfatning et virkemiddel for Riksrevisjonen som ikke står i forhold til det som er formålet med Riksrevisjonens undersøkelser. Riksrevisjonens adgang til departementene må etter Regjeringens syn gjennomføres i samarbeid med vedkommende departement, hvor det legges vekt på å komme frem til praktiske ordninger, og hvor departementet selv må kunne utøve et visst skjønn når det gjelder gjennomføringen av undersøkelsene. Det samme prinsippet bør legges til grunn i samarbeidet mellom Riksrevisjonen og øvrige virksomheter som er gjenstand for kontroll etter revisjon. Regjeringen vil understreke at det er grunnleggende viktig far Riksrevisjonens arbeid at dette kan skje i et tillitsfullt samarbeid mellom Riksrevisjonen og Regjeringen.

Dersom den situasjonen skulle inntreffe at det oppstår spørsmål om departementet på urimelig vis har nektet å samarbeide med Riksrevisjonen, er dette etter Regjeringens syn primært en sak for Stortinget. Det vil i neste omgang være opp til Stortinget å avgjøre om det er grunnlag for å rette kritikk mot statsråden eller Regjeringen, med de følger det måtte få.

De samme synspunktene gjelder i tilfeller hvor Riksrevisjonen ønsker tilgang til forvaltningens edb-systemer.

På denne bakgrunn mener Regjeringen at utkastet til § 4 første ledd og § 6 er for detaljert og absolutt utformet.

Det vises til Regjeringens forslag til lovtekst, jf. pkt. 10.

8.3 Embets- og tjenestemenns forklaringsplikt

Utkastet § 4 annet ledd innebærer at Riksrevisjonen skal ha rett til selv å velge hvordan den vil forholde seg til ansatte embets- og tjenestemenn i departementet.

Etter Regjeringens syn innebærer utgangspunktet om kommunikasjon mellom Stortinget og departementet, jf pkt. 8.1, prinsipielt at det må være opp til statsråden å peke ut hvem som skal redegjøre for forhold i departementet, enten skriftlig eller muntlig.

Det må videre være anledning for departementets ledelse å være til stede dersom vedkommende underordnede embets- eller tjenestemann skal forklare seg muntlig til Riksrevisjonen. Som påpekt av Riksrevisjonen selv (Riksrevisjonens forslag s. 13 annen spalte) kan direkte kontakt med ansatte uten at henvendelsen er kjent for overordnet, åpne for uheldige situasjoner. Dette er spesielt viktig fordi det er statsråden som i siste omgang er ansvarlig overfor Stortinget for det som foregår i departementet. At ledelsen møter sammen med vedkommende embets- eller tjenestemann kan være nødvendig for å få et mer fullstendig bilde av et saksforhold, og vil ikke på samme måte kunne oppnås ved at det i ettertid skjer en skriftlig korrespondanse for å rette opp eventuelle feil eller skjevheter som er kommet frem under muntlige forklaringer.

Som nevnt ovenfor i punkt 8.1 vil det være et naturlig utgangspunkt at Riksrevisjonen forholder seg til virksomhetens ledelse også ved kontroll og revisjon av øvrige statlige virksomheter.

9 Lovteknisk gjennomgåelse

Utkastet til bestemmelser om habilitet, taushetsplikt og offentlighet (utk. §§ 10 til 12) reiser flere spørsmål om nærmere avgrensing og lovteknisk utforming. Idet det vises til Riksrevisjonens utredning pkt. 1.1 (s. 7 annen spalte), bistår Regjeringen gjerne lovteknisk og på annen måte ved ytterligere bearbeiding av lovutkastet på disse og andre punkter.

10 Forslag til lovtekst

§ 4 Riksrevisjonens informasjons- og innsynsrett

Riksrevisjonen kan uten hinder av taushetsplikt, kreve de opplysninger og redegjørelser som er nødvendige for å gjennomføre sine revisjons- og kontrolloppgaver. Tilsvarende kan Riksrevisjonen kreve innsyn i forvaltningens dokumenter.

Riksrevisjonen har ikke krav på å gjøre seg kjent med regjeringsnotater, referater fra regjeringskonferanser eller interne dokumenter som leder frem til regjeringsnotater.

Riksrevisjonen har heller ikke krav på å få gjøre seg kjent med dokumenter for Regjeringens eller departementets interne saksforberedelse som gir til kjenne overveielser av politisk karakter i en sak. Departementet skal vurdere om dokumentet likevel kan gjøres helt eller delvis kjent for Riksrevisjonen.

Kan et dokument unntas etter annet og tredje ledd, kan Riksrevisjonen heller ikke kreve opplysninger om overveielser av politisk karakter som dokumentet inneholder.

Retten til informasjon gjelder også overfor statens heleide virksomheter. Regnskapstall og annen aktuell informasjon kan også innhentes direkte fra de tjenesteyterne som staten benytter.

Riksrevisjonen kan kontrollere at tilskudd eller bidrag av statsmidler til offentlige eller private virksomheter nyttes etter forutsetningene.

Riksrevisjonen har samme rett til innsyn og informasjon som forvaltningen overfor andre som er tillagt stadige oppgaver, og kan kreve informasjon fra private som leverer varer eller tjenester til staten tilsvarende det forvaltningen kan avtale med leverandøren.

Riksrevisjonens krav om opplysninger og innsyn etter paragrafen her, skal rettes til ledelsen for vedkommende forvaltningsvirksomhet.

§ 6 Tilrettelegging av forholdene for revisjon og kontroll

Virksomheten plikter å legge til rette for at Riksrevisjonen vederlagsfritt får foreta de undersøkelsene som er nødvendige for utføringen av dens kontroll og revisjonsvirksomhet.

(ny) Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgraderte opplysninger

Bestemmelsene i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste med forskrifter gjelder så langt de passer for Riksrevisjonens behandling av sikkerhetsgraderte opplysninger. Ved utøvelse av forebyggende sikkerhetstjeneste kan Riksrevisjonen søke bistand fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet.