1. Sammendrag
- 1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen
- 1.2 Finansiering av matforvaltningen
- 1.3 Endringer i tilsynsmodell i dyrevernloven
Denne proposisjonen tar for seg forslag om endringer i tre lover. For det første fremmes det forslag om nye hjemler for gebyr og avgiftsfinansiering av matforvaltningen i bestemmelser i lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern (dyrevernloven), i lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell (dyrehelsepersonelloven) og i lov 4. desember 1992 nr. 130 om husdyravl (husdyravlloven). For det andre fremmes det forslag om endringer i dyrevernloven som går ut på å legge tilsynet med dyrevernlovgivningen til departementet for videre delegasjon til det nye Mattilsynet. For det tredje fremmes det forslag om tekniske lovtilpasninger i dyrevernloven og dyrehelsepersonelloven som følge av omorganiseringen av matforvaltningen.
Prinsippene for finansieringen av matforvaltningen slik de var nedfelt i høringsnotatet, ble lagt fram i St.prp. nr. 65 (2002-2003) og ble tatt til orientering av Stortinget i forbindelse med behandlingen av denne.
Landbruksdepartementet legger med dette frem forslag til analoge gebyr- og avgiftsbestemmelser i lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern (dyrevernloven), lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell (dyrehelsepersonelloven) og lov 4. desember 1992 nr. 130 om husdyravl (husdyravlloven). Forslaget er i tråd med prinsippene om finansieringen av matforvaltningen som ble lagt fram i høringsnotatet om forenklet modell for finansiering av matforvaltningen, som ble sendt på høring 25. mars 2003. Prinsippene er også nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 100 (2002-2003) om lom om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven).
Den nye finansieringsmodellen legger til grunn visse generelle prinsipper for de avgifts- og gebyrordninger som skal etableres. De oppgaver i matforvaltningen som ikke kan knyttes til brukere/brukergrupper, skal finansieres over statsbudsjettet uten bruk av gebyrer/avgifter. Oppgaver som kan knyttes direkte til klart definerte brukere eller brukergrupper skal kunne finansieres med gebyrer. For oppgaver hvor det ikke er en klar sammenheng mellom oppgave og bruker, men hvor oppgaven like fullt er brukerrettet, vil det være aktuelt å benytte øremerkede avgifter.
Basert på en vurdering av sammenheng mellom oppgaver og bruker anses følgene oppgaver å kunne brukerfinansieres; tilsyn, kartlegging og overvåking, utferdigelse av attester, godkjenninger mv. Følgende oppgaver antas delvis å kunne brukerfinansieres; beredskap, faglig rådgivning, kommunikasjon og samfunnskontakt, kompetanseutvikling og administrasjon.
Finansieringsmodellen skal utformes slik at forvaltningen innenfor de generelle prinsippene for budsjettering og styring, kan rette innsatsen mot de områder hvor behovene til enhver tid er størst - på kort og lang sikt. Detaljerte bestemmelser om de enkelte gebyr- og avgiftsordninger vil nedfelles i forskrift hjemlet i gebyr- og avgiftsbestemmelsene i de ulike lover og være gjenstand for egen høring.
Mattilsynet vil ha ansvaret for å føre tilsyn og kontroll med den nye matloven, samt også lov om dyrevern, lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell og lov om husdyravl. Forslaget til ny avgifts- og gebyrhjemmel i § 21 i den nye matloven er begrenset til innkreving og bruk av avgifter og gebyrer innenfor matlovens virkeområde og kan ikke hjemle virksomhet som matforvaltningen utfører i henhold til annet regelverk. Det er derfor nødvendig for finansiering av disse oppgavene at det ligger en hjemmel for innkreving av gebyrer og avgifter i de respektive lovene.
Forslaget innebærer at det blir mulig å kreve inn gebyrer for tilsyn, kontroll og særskilte ytelser etter de tre lovene.
For å finansiere aktiviteter som matforvaltningen utfører etter de tre lovene knyttet til dyr som brukes til produksjon av næringsmidler og som ikke dekkes av gebyrbestemmelsen i første ledd, foreslås det hjemmel for å kreve inn avgift på næringsmidler.
For å finansiere aktiviteter som matforvaltningen utfører etter de tre lovene knyttet til dyr som ikke brukes til produksjon av næringsmidler og som ikke dekkes av gebyr etter første ledd, foreslås det hjemmel for avgift på fôr til slike dyr. Avgiften kreves inn på produsent- eller importørleddet.
Bestemmelsene som foreslås i de tre lovene er i stor grad samsvarende med hensyn til ordlyd.
Lovens formål er å hindre at dyr kommer i fare for å lide unødig, og loven nedfeller en plikt for alle til å behandle dyr på en god måte og ta hensyn til dyrenes instinkt og naturlige behov. Forvaltningsansvaret for dyrevernloven ligger i dag hos Landbruksdepartementet. Forvaltningsansvaret for loven for så vidt gjelder akvatiske organismer blir overført til Fiskeridepartementet fra 1. januar 2004.
En rekke høringsinstanser hadde prinsipielle innvendinger mot modellen til avgiftsfinansiering av matforvaltningen og har uttrykt bekymring for økning i avgiftsfinansiering og derav økte kostnader for de enkelte næringene. Flere instanser påpeker at finansieringen av matforvaltningen bør være en offentlig oppgave som må dekkes gjennom midler over statsbudsjettet. Departementet viser til at prinsippene for finansieringen av matforvaltningen er nedfelt i forslag til avgifts- og gebyrhjemmel i den nye matloven. Den foreslåtte avgifts- og gebyrhjemmelen i lov om dyrevern bygger på denne foreslåtte hjemmelen i matloven.
Når det gjelder § 27 har departementet støttet de høringsinstanser som fraråder å oppheve bestemmelsen. Deler av § 27 regulerer utgifter i forbindelse med at tilsynsmyndighet må foreta seg konkrete tiltak overfor dyreeier som ikke gjennomfører pålegg. Dette kan sammenlignes med tilsvarende bestemmelse i den nye matlovens § 23 andre ledd. Kravet om at tilsynsmyndighet skal kunne gjennomføre nødvendige tiltak for ansvarliges regning er nedfelt i EØS-regelverket. Det vil ikke være i tråd med EØS-avtalen at tilsynsmyndigheten ikke lenger har en hjemmel til å kunne gjennomføre nødvendige tiltak for den ansvarliges regning. Departementet foreslår en videreføring av denne bestemmelsen i en justert form.
Lovens formål er å bidra til at dyrehelsepersonell utøver forsvarlig virksomhet og dermed bidrar til god dyrehelse, forsvarlig dyrevern, trygg mat og ivaretakelse av miljøhensyn. Staten har det overordnede ansvaret for å sikre en landsdekkende dyrehelsetjeneste. Loven gjelder for veterinærer og bl.a. for fiskehelsebiologer og dyrepleiere.
I høringsnotatet ble foreslått at i tillegg til at enhver omfattet av loven skal betale gebyr for utgifter til å dekke kostnader med tilsyn, kontroll og særskilte ytelser osv., innføres en avgift på næringsmidler for å dekke tilsyn og kontroll etter dyrehelsepersonelloven, herunder veterinær vaktordning og det veterinærmedisinske rettsråd, i den utstrekning aktiviteten retter seg mot dyr som brukes til produksjon av næringsmidler. Avgiften kan pålegges virksomheter omfattet av den nye matloven. For tilsyn og kontroll etter dyrehelsepersonelloven, herunder veterinær vaktordning og det veterinærmedisinske rettsråd, som er rettet mot dyr som ikke blir brukt i produksjon av næringsmidler, er det foreslått en avgift på fôr til slike dyr. Avgiften pålegges produsenter eller importører av fôret.
En del høringsinstanser har uttalt generell motstand mot det foreslåtte finansieringssystemet. NBL/FHL er videre ikke enig i at det veterinærmedisinske rettsråds arbeid og vaktordning for dyrehelsepersonell anses dekket av tilsyns- og kontrollbegrepet. Dette vil i så tilfelle kunne undergrave rettsrådets uavhengige posisjon.
Statens dyrehelsetilsyn mener at ved å legge vaktordning for dyrehelsepersonell og plikter som følge av loven inn under begrepet tilsyn og kontroll, foretar man en utvidende tolking av ordlyden. Dyrehelsepersonells virksomhetsutøvelse faller utenfor begrepet så lenge den ikke er knyttet til offentlig myndighetsutøvelse.
Kjøttindustriens fellesforening mener at oppgavene i loven har liten relevans i forhold til produksjon og fremstilling av næringsmidler og at veterinærvakten bør dekkes innenfor offentlige budsjetter. Veterinærmedisinsk rettsråds konklusjoner og råd er viktig for myndighetene ved utarbeidelse av lover og forskrifter og bør derfor betraktes som en del av regelverksutvikling som ikke skal brukerfinansieres. Uttalelser som ikke er knyttet til regelverksutvikling bør kunne gebyrfinansieres.
Når det gjelder finansieringssystemet viser departementet til hva som er sagt innledningsvis om gebyr- og avgiftsfinansiering av matforvaltningen samt det som er omtalt under de generelle vurderingene i forbindelse med de tilsvarende endringsforslag i dyrevernloven.
I St.prp. nr. 65 (2002-2003) er det sagt at beredskapsoppgaver for å opprettholde nødvendig kapasitet og kompetanse slik at Mattilsynet til enhver tid kan håndtere krisesituasjoner på en adekvat måte, anses dekket av tilsyns- og kontrollbegrepet. Veterinær vaktordning er etter departementets mening en slik beredskapsoppgave som dekkes av tilsyns- og kontrollbegrepet slik det er definert og kan derfor delvis brukerfinansieres i tråd med de prinsipper som finansieringen av matforvaltningen bygger på. Det veterinærmedisinske rettsråds arbeid er etter departementets mening dekket av tilsyns-og kontrollbegrepet i den grad det opptrer som rådgiver for veterinærmyndighetene, retten, påtalemyndigheten, offentlige forsvarere og oppnevnte sakkyndige i veterinærmedisinske spørsmål og dyrevern i forbindelse med sivile saker og straffesaker. Som en konsekvens av at rettsrådets oppgaver anses omfattet av den generelle avgifts- og gebyrbestemmelsen, foreslår departementet å oppheve den særskilte gebyrbestemmelsen i dyrehelsepersonellovens § 31 tredje ledd.
Lovens formål er å sikre forsvarlig husdyravl, herunder kunstig overføring av sæd, egg og embryo.
En del høringsinstanser uttrykte en generell bekymring for økning i avgifts-/gebyrnivået. NBL/FHL mener det er uakseptabelt at andre enn virksomheter som driver med organisert husdyravl, gjøres ansvarlig for tilsyn med husdyravl etter loven. Kjøttindustriens fellesforening viser til at de helsemessige sidene ved avlsarbeidet i liten grad er omfattet av husdyravlloven. Loven sikter primært til å få bedre produksjonsdyr for å få bedre økonomi i primærproduksjonen og er i liten grad knyttet til produksjon og fremstilling av næringsmidler. Tiltak mot primærproduksjon bør dekkes av offentlige budsjetter, eventuelt i kombinasjon med gebyrer knyttet til bestemte tjenester.
Det nye finansieringssystemet innebærer at matforvaltningens oppgaver knyttet til tilsyn og kontroll og øvrige oppgaver med lov om dyrevern, lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell samt lov om husdyravl i større grad vil kunne brukerfinansieres. Dette er i tråd med finansieringen av matforvaltningens øvrige oppgave. Det legges opp til å utarbeide et enhetlig system for finansiering av matforvaltningens samlede virksomhet, og en større mulighet for brukerfinansiering av oppgavene er viktig for å sikre dette.
Forslaget til endring av tilsynsmodell tar hensyn til Stortingets uttalelser i behandlingen av St.meld. nr. 12 (2002-2003) Om dyrehold og dyrevelferd, jf. Innst. S. nr. 226 (2002-2003).
Flere av høringsinstansene har gitt sin uttalelse i lys av resultatet av Stortingets behandling av stortingsmeldingen. Et par høringsinstanser, herunder Justisdepartementet, mener at høringsnotatet gir få opplysninger om tilsynsmodellen, og Justisdepartementet ga uttrykk for at det er vanskelig å ta stilling til modellen ut fra de opplysninger som forelå.
Mange av høringsinstansene er positive til at Mattilsynet overtar forvaltningsansvaret for dyrevernnemndene. Flere stiller seg også positive til at antallet nemnder reduseres, samtidig som det er flere av høringsinstansene som uttrykker bekymring for at en reduksjon vil føre til bortfall av lokal forankring og lokalkunnskap. Det nevnes bl.a. at med færre nemnder blir det viktig at nemndmedlemmene representerer hele lokalområdet, for at Mattilsynet skal ha lokalkunnskap om dyreholdet. De fleste høringsinstansene er videre positive til eller har unnlatt å kommentere forslaget om at Mattilsynet selv skal oppnevne nemndene. Noen høringsinstanser mener det vil være riktig å lovfeste opprettelsen av dyrevernnemnder, deres sammensetning og oppgaver.
Landbruksdepartementet mener at ansvaret for tilsyn med dyrevernloven bør delegeres fra departementet til Mattilsynet, som skal kunne oppnevne dyrevernnemnder. Etter Stortingets behandling av dyrevernmeldingen vil forslaget om at dyrevernnemndene bare skal være rådgivende, ikke bli videreført, og dyrevernnemndenes rolle i dyrevernarbeidet vil bli opprettholdt. Dette vil også gi en bedre forståelse for hvordan modellen vil se ut, jf. Justisdepartementets kommentarer.
Mattilsynet vil ha den nødvendige kompetanse til å vurdere om medlemmene i dyrevernnemndene har tilstrekkelig kunnskap, interesse for dyrehold, og kjennskap til prinsipper for utøving av inspeksjon og rolleforståelse. Departementet viderefører ellers lovfesting om opprettelse av dyrevernnemnder med krav om minst én nemnd i hver av Mattilsynets lokalområder. Mattilsynet bør få vurdere hvor mange nemnder som skal oppnevnes utover de lovpålagte. Nemndenes sammensetning, omfang og antall til enhver tid må vurderes i lys av bl.a. størrelsen på områdene. Det må tilstrebes at en får inn folk med lokalkjennskap og ellers bygger på de kriterier som ligger nedfelt i dagens bestemmelser. Hele kapittelet om dyrevernnemnder foreslås omarbeidet for å gjenspeile de forslag som fremmes. En del av dagens detaljbestemmelser i loven hører mer naturlig hjemme i forskrifter.
Mattilsynets ansvar for å oppnevne og instruere dyrevernnemnder, vil gi noe økning i tilsynets administrasjon i forhold til nemndene. En reduksjon i antall statlige dyrevernnemnder vil innebære lavere kostnader til kompetanseutvikling, men medføre økte reisekostnader på grunn av større tilsynsområder. Økonomiske konsekvenser vil for øvrig avhenge av hvordan nemndene benyttes i det løpende tilsynet. Generell vedtaks- og tiltaksmyndighet for Mattilsynet vil medføre økte utgifter for tilsynet.
Landbruksdepartementet vil som følge av omorganisering av matforvaltningen foreslå noen tekniske lovtilpasninger som for eksempel betegnelser på forvaltningsorganer i dyrevernloven og dyrehelsepersonelloven.