20. Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv.
- 20.1 Innledning - generelt om innføringen
- 20.2 Hvem kan søke om kompensasjon?
- 20.3 Fast eiendom
- 20.4 Tilbakeføring av kompensert merverdiavgift
- 20.5 Administrasjon - den praktiske innretningen av kompensasjonsordningen
- 20.6 Beløpsgrense
- 20.7 Finansieringen
- 20.8 Økonomiske og administrative konsekvenser
- 20.9 Øvrige bestemmelser i lovutkastet
Regjeringen går inn for at det innføres en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift. Regjeringen anser at en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet er egnet til å motvirke konkurransevridningene mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Ordningen vil også motvirke vridninger mellom ulike former for kommunalt samarbeid. Siden ordningen vil omfatte alle varer og tjenester, vil den være robust i forhold til en utvikling med økt konkurranse mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon. Regjeringen viser til at man også i Sverige og Danmark har valgt en generell kompensasjonsordning.
En generell kompensasjonsordning medfører ikke endringer i merverdiavgiftslovgivningen. Regjeringen anser at det er hensiktsmessig å innføre en ny lov om kompensasjon av merverdiavgift. Regjeringen går inn for at den nye loven avløser lov 17. februar 1995 nr. 9 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) vil gjelde for den nye loven, slik at klageadgang mv. vil følge forvaltningslovens bestemmelser. Kompensasjonsordningen etter den nye loven vil administreres av skatteetaten. Dette innebærer at ordningen i første instans vil håndteres av fylkesskattekontoret i hvert fylke.
Regjeringen foreslår at den nye loven trer i kraft 1. januar 2004. Av hensyn til tilrettelegging og den praktiske gjennomføring av kompensasjonsordningen, foreslås det imidlertid en overgangsordning som innebærer at første periode 2004 først kan søkes kompensert sammen med annen periode 2004. Det vil si at oppgaven for annen periode 2004 vil omfatte merverdiavgift på varer og tjenester som er anskaffet til bruk i enheten i perioden januar til og med april 2004. Søknadsfristen vil være 10. juni 2004 med utbetaling av kompensasjonsbeløpet innen tre uker etter utløpet av søknadsfristen.
Kompensasjonsutbetalingene innenfor ordningen er lagt på Finansdepartementets budsjett kap. 1632 post 61 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner og post 72 Tilskudd til private, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Finansdepartementet.
Komiteen viser til sine merknader nedenfor under det enkelte punkt.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er positive til at det foreslås innført en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift i kommunesektoren. Dette vil bidra til at merverdiavgiften ikke lenger fører til forskjellsbehandling ved tjenesteproduksjon, enten tjenestene kjøpes fra private, skjer i egen regi eller i samarbeid med andre kommuner. Disse medlemmer vil påpeke at dette vil kunne bidra til et bedre tjenestetilbud i kommunene ved at tilgjengelige ressurser utnyttes på en mer effektiv måte.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at Regjeringen foreslår at det innføres en generell ordning med kompensasjon for merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner, og for private virksomheter som utfører enkelte lovpålagte kommunale oppgaver. Disse medlemmer mener at Regjeringen har et for ensidig fokus på konkurranseutsetting og privatisering som virkemiddel for å effektivisere kommunesektoren. Disse medlemmer mener at ytterligere konkurranseutsetting innenfor helsevesen og eldreomsorg må stanses inntil konsekvensene er evaluert. Disse medlemmer ønsker derfor ikke å innføre en generell kompensasjonsording for merverdiavgift for kommunesektoren, men mener at dagens regelverk bør videreføres og videreutvikles. Disse medlemmer går imot forslaget til lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg subsidiært til Regjeringens forslag i henhold til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, jf. Budsjett-innst. S. I. (2003-2004) punkt 3.1.2.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet i mange år har arbeidet for en generell momskompensasjonsordning for kommunene, for å fjerne den konkurransevridningen merverdiavgiften har skapt mellom offentlig og privat produksjon. Disse medlemmer vil støtte Regjeringens opplegg som et viktig virkemiddel for å få fart på effektivisering og konkurranseutsetting i kommunesektoren.
Disse medlemmer mener det finnes et stort innsparingspotensial gjennom konkurranseutsetting innen offentlig sektor, og at en liknende ordning også må finnes for statlige virksomheter.
Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt 3.1.2.5 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil gå imot den nye momskompensasjonsordningen og viser til at forslaget slik det ligger, er et opplegg for mer privatisering og konkurranseutsetting. Det hersker stor usikkerhet i kommuner/fylkeskommuner om reformen, tallberegningene og konkrete fordelingsvirkninger. Disse medlemmer vil påpeke at KS under prosessen ikke er blitt orientert om den praktiske gjennomføringen av reformen.
Reformen medfører premiering av kommuner som konkurranseutsetter mye og de som har råd til å investere mye fordi det gir større refusjon enn uttrekk. Tilsvarende vil kommuner som velger kommunal drift eller ikke kan eller har behov for samme volum på investeringer de neste åra, tape penger. Dette vil kunne tvinge fram privatisering og konkurranseutsetting og kunne overstyre investeringsplaner kommunene har. Disse medlemmer viser til at dette bekreftes gjennom de vurderinger som ligger til grunn for lovforslaget, bl.a. at den nye ordningen også skal omfatte private eller ideell virksomhet som ikke, eller i liten grad, mottar offentlig støtte, og ikke er en del av offentlige planer.
Disse medlemmer viser til at utredningen som ligger til grunn for endringen er for snever, og ikke vurderer alle sider ved konkurransevridning. Disse medlemmer mener det bør utredes en utvidelse av dagens begrensede ordning, der det gis kompensasjon for sjablonmessige beregnede kompensasjonskostnader som reflekterer tjenestedelen av leveransen. Da treffer en det som utgjør konkurransevridningen mellom å utføre oppgaven med egne ansatte og kjøp fra private. Disse medlemmer vil komme tilbake til dette under behandlingen av budsjettet på kommunaldepartementets område. Disse medlemmer påpeker at det er nødvendig og avgjørende å sikre at frivillige organisasjoners samfunnsnyttige, nonprofitt virksomhet ikke blir nedlagt som følge av konkurranseutsetting og viser til merknader under kapittel 20.6.2.
Disse medlemmer vil derfor gå imot lovendringene.
Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt 3.1.2.6 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil påpeke at den foreslåtte ordningen vil ha stor betydning for den enkelte kommunes økonomiske situasjon, og vil stille omfattende krav til tilpasninger av regnskapssystemer og opplæring av regnskapsmedarbeidere. Fristene for å gjøre kompensasjonskrav gjeldende vil bli svært korte.
Disse medlemmer viser videre til at Kommunenes Sentralforbund i sitt høringsnotat uttalte:
"Det hersker stor forvirring og usikkerhet i kommuner/fylkeskommuner om reformen, tallberegninger og konkrete fordelingsvirkninger."
Disse medlemmer viser også til at det er høyst uklart hvilke konsekvenser reformen vil ha i forhold til økt kommunal administrasjon. Det er stor forskjell mellom det enkeltkommuner rapporterer inn og det Regjeringen mener er administrativt merarbeid, jf. Svar på spørsmål nr. 102, fra Senterpartiet til finansministeren:
"For kommunenes del vil forslaget om innføring av en generell kompensasjonsordning på noen områder medføre administrativt merarbeid. En generell ordning vil medføre at betydelig flere anskaffelser blir kompensasjonsberettiget. Videre er innrapporteringsperiodene foreslått forkortet i forhold til dagens ordning. Utvidelsen til en generell ordning vil imidlertid også medføre at den administrative arbeidsbyrden blir redusert på enkelte felt. Med en generell kompensasjonsordning vil man unngå ressursbruk knyttet til avgrensing av ordningen til enkelte tjenester. Videre vil den administrative ressursbruken knyttet til hver enkelt sak reduseres som følge av enklere krav til dokumentasjon ved innsendelse av kompensasjonskravene. Samlet sett anslås det administrative merarbeidet i kommunene å bli om lag uendret som følge av lovforslaget."
Disse medlemmer mener på dette grunnlag at det ikke bør innføres en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift til kommunene på det nåværende tidspunkt, og viser til forslag i Innst. S nr. 1 (2003-2004).
Disse medlemmer vil understreke at en ordning med momskompensasjon vil være en ytterligere stimulans for kommunene til å konkurranseutsette sine tjenester. Disse medlemmer viser til at det er flere uavklarte prinsipielle spørsmål knyttet til konkurranseutsetting, særlig innenfor helse- og omsorgssektoren, som må avklares før det foreslås tiltak som vil være en ytterligere stimulans til konkurranseutsetting i kommunesektoren. Disse medlemmer vil videre understreke at den foreslåtte ordningen innføres med svært kort varsel. Dette innebærer at kommuner og fylkeskommuner må ha implementert nye rutiner mv. allerede fra januar 2004. Dersom rutinene ikke er på plass innen 10. juni 2004, vil kompensasjonskrav for perioden januar-april 2004 gå tapt med endelig virkning.
Ordningen omfatter kommunal og fylkeskommunal sektor. Regjeringen er av den oppfatning at ordningen bør omfatte enheter som omhandlet i kommuneloven. Dette vil si kommuner og fylkeskommuner med kommunal og fylkeskommunal virksomhet der kommunestyret, fylkestinget eller annet styre eller råd i henhold til kommuneloven eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet. Ordningen bør også omfatte interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger organisert etter kommuneloven eller etter kommunal særlovgivning. Slik interkommunal virksomhet omfattes av dagens begrensede kompensasjonsordning. Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 og lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper bør etter Regjeringens oppfatning derfor også omfattes av den generelle kompensasjonsordningen. Kommunalt samarbeid som er skilt ut i egne selskaper etter aksjelovene eller selskapsloven, bør etter Regjeringens oppfatning ut fra hensynet til nøytralitet derimot behandles på lik linje med private virksomheter.
Kommunale virksomheter som driver ordinær avgiftspliktig omsetningsvirksomhet, forutsettes ikke å bli berørt av den generelle kompensasjonsordningen. For disse virksomhetene foreligger det fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle anskaffelser til bruk i den avgiftspliktige delen av virksomheten etter de alminnelige fradragsbestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Slike virksomheter skal ved innføring av en generell kompensasjonsordning fortsatt sende inn vanlige omsetningsoppgaver innenfor merverdiavgiftssystemet hvor inngående merverdiavgift kan føres til fradrag i avgiftsoppgjøret med staten. Kompensasjonsordningen vil likevel omfatte kommunale enheter som driver omsetningsvirksomhet, men hvor tjenesten er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten.
Merverdiavgiften påvirker i dag organiseringen av kommunalt samarbeid for tjenester som er merverdiavgiftspliktige og som ikke omfattes av dagens kompensasjonsordning. Hvis kommunene eksempelvis velger en løsning hvor en kommune etter avtale skal levere tjenester til andre kommuner (vertskommunemodellen), oppstår det merverdiavgiftsplikt når tjenestene omsettes til de andre kommunene. En generell kompensasjonsordning vil motvirke eventuelle konkurransevridninger som merverdiavgiftssystemet skaper mellom ulike kommunale samarbeidsformer. Dette skjer ved at de kjøpende kommuner får kompensert merverdiavgiften ved kjøp fra vertskommunen.
Ved en generell kompensasjonsordning vil kommunale virksomheter til dels få nøytralisert merverdiavgiften gjennom merverdiavgiftslovens alminnelige bestemmelser om fradrag for inngående merverdiavgift, og til dels refundert inngående merverdiavgift gjennom kompensasjonsordningen.
For kommunale enheter som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, dvs. virksomheter som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne behov, forutsetter Regjeringen at den generelle kompensasjonsordningen skal gjelde for den del av enhetens virksomhet som ikke gir rett til fradrag for inngående merverdiavgift etter merverdiavgiftslovens bestemmelser. Disse enhetene vil da på tilsvarende måte få nøytralisert merverdiavgiften, dels gjennom den vanlige retten til fradrag for inngående merverdiavgift og dels gjennom kompensasjonsordningen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov §§ 1 og 2 bokstav a og b.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sine merknader under punkt 20.1.2. hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at interkommunale selskaper vil profittere på Regjeringens forslag til endringer i momskompensasjon. Disse medlemmer vil, for å oppnå samme økonomiske stilling for disse selskapene, foreslå en direkte kompensasjonsordning til slike selskaper innenfor rammene av kommunesektorens rammer.
En generell kompensasjonsordning vil medføre nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter når private virksomheter yter tjenester innen områder som ikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette kan eksempelvis gjelde tjenesteproduksjon innenfor helse og undervisning. En konkurransevridning kan oppstå når kommunen skal velge om velferdstjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, skal produseres av kommunale eller private virksomheter. Kommunene vil få kompensert merverdiavgiften på sine innkjøp, i motsetning til de private tilbydere som ikke vil få fradrag eller kompensasjon for merverdiavgift på sine innkjøp. Kommunene vil dermed kunne se seg tjent med å produsere slike tjenester selv fremfor å kjøpe dem fra andre. En generell kompensasjonsordning kan også gi nye konkurransevridninger når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn kommunen. Kommunal tjenesteproduksjon vil bli kompensert for inngående merverdiavgift gjennom en generell kompensasjonsordning. En privat produsent av tilsvarende tjenester blir derimot belastet med inngående merverdiavgift. Private produsenter kan dermed komme til å måtte ta en høyere pris i markedet enn en kommunal produsent av tilsvarende tjenester.
En generell kompensasjonsordning som skal omfatte alle private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver, kan bli meget omfattende. Regjeringen ser det derfor nødvendig ut fra hensynet til finansiering og administrasjon av ordningen, samt usikkerhet knyttet til omfanget av de nye konkurransevridningene, å begrense ytterligere hvilke private virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver som skal være kompensasjonsberettiget.
Regjeringen foreslår at de nye konkurransevridningene motvirkes ved å la private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte helse-, undervisnings- eller sosialtjenester, omfattes av kompensasjonsordningen. Det er på disse områdene, foruten fast eiendom, at det må antas at kommunene i størst grad vil kunne komme i en konkurransesituasjon med ikke-avgiftspliktige private virksomheter. En begrensning til helsetjenester, undervisningstjenester og sosiale tjenester gjør at kultur, idrett og samferdsel på samme måte som etter dagens begrensede kompensasjonsordning, ikke vil omfattes av kompensasjonsordningen.
Med lovpålagte oppgaver menes ytelser som den enkelte har et rettskrav på å motta. Lovpålagte oppgaver vil dermed stå i motsetning til oppgaver som utføres på frivillig basis. Lovpålagte oppgaver vil også være forskjellig fra oppgaver som kun pålegger kommunen eller fylkeskommunen ansvaret for å "sørge for" at en ytelse eller tjeneste finnes i en viss utstrekning. I slike tilfeller er det gjerne ikke i særlig grad konkretisert hvilke ytelser det er tale om. Det vises her til at utenfor kjerneområdet for kommunal tjenesteyting, finnes det mange felt det kan tenkes kommunal aktivitet på. Dersom kompensasjonsordningen skulle omfatte alle disse, ville den bli svært omfattende. Det er også vanskelig å avgrense alle de områder hvor det kan tenkes kommunal aktivitet på. Dessuten er det usikkert hvilket omfang konkurransevridningsproblemet har på de utenforliggende områdene.
Siden det er avgiftsunntakene i merverdiavgiftsloven som nødvendiggjør grep for å motvirke de nye konkurransevridningene, må "helse-" "sosial-" og "undervisningstjenester" forstås med utgangspunkt i bruk av disse begrepene i merverdiavgiftsloven med tilhørende forskrifter.
Dagens kompensasjonsordning ble med virkning fra 1. januar 2000 utvidet til å omfatte private og ideelle virksomheter som utfører tilsvarende oppgaver og tjenester som kommunene eller fylkeskommunene, jf. kompensasjonsloven § 1 annet ledd og forskriften § 1 nr. 3. Det er satt som vilkår at den aktuelle virksomheten er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet og er finansiert fullt ut med offentlige midler, samt eventuelt brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter.
Regjeringen anser vilkårene om at "virksomheten skal være omtalt i offentlige planer" og være "finansiert fullt ut med offentlige midler" for å være lite hensiktsmessige. Regjeringen går derfor ikke inn for en videreføring av disse vilkårene. Regjeringen viser til at det i dag pågår en sanering av plankrav i særlov. Henvisning til fylkes- eller kommuneplanen og handlingsplanen eller økonomiplanen blir dermed lite formålstjenlig. Dette skyldes at de lover som ligger til grunn for nevnte planer, ikke stiller krav til planene med et slikt detaljeringsnivå som er nødvendig i forhold til å praktisere kriteriet. Etter Regjeringens vurdering kan det i dag, og særlig i fremtiden, variere betydelig fra tjeneste til tjeneste og fra kommune til kommune hva som er tatt inn i planene som spesifikasjoner av private tilbud drevet i avtale med kommunen eller fylkeskommunen. Regjeringen viser videre til at for å oppnå en størst mulig grad av konkurransenøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør en generell kompensasjonsordning i større omfang enn med dagens subjektavgrensning omfatte private og ideelle virksomheter. Kompensasjonsordningen bør etter Regjeringens oppfatning derfor også omfatte private eller ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte.
På helsesektoren vil kompensasjonsordningen omfatte primærhelsetjenesten etter kommunehelsetjenesteloven § 1-3 og de lovpålagte tannhelsetjenester jf. lov om tannhelsetjenester § 1-3. Når det gjelder fastlegeordningen, er dette en del av allmennlegetjenestene. Fastlegene er mange, og det ville medføre at kompensasjonsordningen ville bli svært omfattende dersom disse ble omfattet. På grunn av dette og problemer med å anslå omfanget av konkurransevridingsproblemet når det gjelder denne gruppen, går Regjeringen inn for at leger som arbeider som selvstendig næringsdrivende og som har fastlegeavtale med kommunen, ikke omfattes av kompensasjonsordningen. Problemet med å anslå omfanget av konkurransevridningsproblemet gjør seg også gjeldende for fysioterapeuter med kommunal driftsavtale som arbeider som selvstendig næringsdrivende. Regjeringen går derfor inn for at også disse holdes utenfor ordningen.
Når det gjelder undervisningssektoren, vil kompensasjonsordningen omfatte grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven §§ 13-1 og 13-2. Den vil også omfatte videregående opplæring for ungdom og voksne, jf. § 13-3, samt voksenopplæring, jf. § 4 A-4.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 2 bokstav c.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Kompensasjonsordningen vil på sosialsektoren blant annet omfatte sosiale ytelser etter sosialtjenesteloven § 4-2. Barnehager er en sosialtjeneste i merverdiavgiftslovens forstand og således unntatt merverdiavgiftsplikt, men det foreligger ikke rettskrav på barnehageplass. Ettersom en generell kompensasjonsordning kan medføre konkurransevridninger i disfavør av private barnehager, går Regjeringen inn for at ordinære barnehager etter barnehageloven § 13 omfattes av kompensasjonsordningen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 2 bokstav d.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Selv om det faller utenfor de tre tjenesteområdene som er nevnt, går Regjeringen inn for at kirkelig fellesråd som i dag er omfattet av kompensasjonsordningen, også omfattes av den generelle kompensasjonsordningen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 2 bokstav e.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Fordi omsetning og utleie av fast eiendom ikke er merverdiavgiftspliktig, kan en generell kompensasjonsordning gi kommunene en oppfordring til å føre opp bygg selv fremfor å kjøpe eller leie disse av andre. Hvis kommunen selv fører opp bygget, vil merverdiavgiften på byggekostnadene være kompensasjonsberettiget. En privat byggherre som leier ut et bygg til en kommune, vil derimot ikke være kompensasjonsberettiget. For å motvirke disse konkurransevridningene anbefaler Regjeringen at dagens frivillige registreringsordning etter forskrift 6. juni 2001 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven (forskrift nr. 117) utvides til å omfatte også utleie til kommunale virksomheter. Dette gjelder selv om lokalene ikke brukes til avgiftspliktig virksomhet. Private utleiere får dermed fradragsrett for inngående merverdiavgift og unngår konkurranseulempen ved å legge merverdiavgiftskostnaden på leievederlaget. Departementet vil utvide forskrift nr. 117 med virkning fra 1. januar 2004.
Kommunene vil også kunne få en betydelig konkurransefordel i forhold til private ved salg og utleie av fast eiendom til private ikke-avgiftspliktige virksomheter. Regjeringen foreslår derfor at kompensasjonsordningen ikke skal omfatte tilfeller hvor kommunen eller private virksomheter leier ut eller selger fast eiendom. Når det gjelder utleie av fast eiendom til helseformål og sosiale formål, eksempelvis omsorgsboliger og tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser, foreslår Regjeringen at dette likevel omfattes av kompensasjonsordningen. Det samme gjelder fellesanlegg i tilknytning til boligen.
Regjeringen viser til forslaget til ny lov § 4 annet ledd nr. 2 og § 4 tredje ledd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Merverdiavgiftsloven § 21 tredje ledd innebærer at det kan kreves tilbakeføring av fradragsført inngående merverdiavgift vedrørende bygg og anlegg etter bruksendring. Tilbakeføring kan kreves dersom bygget eller anlegget før fullføringen eller innen tre år etter at det er fullført, selges, leies ut eller på annen måte disponeres til formål som faller utenfor merverdiavgiftsloven.
Adgangen til tilbakeføring gjelder for fullt beløp for deler av bygg eller anlegg som ikke brukes i den registrerte virksomhet. Dette i motsetning til den ordning man har i Danmark og Sverige, hvor en har lengre frist, men hvor tilbakeføringen skjer etter avtrappende satser.
Hensynet til konkurransevridning overfor private utbyggere og utleiere tilsier etter Regjeringens syn at det bør innføres en ordning med tilbakeføring av kompensert merverdiavgift når kommunen etter noe tid leier ut eller selger bygget eller anlegget. Regjeringen foreslår derfor at det skal justeres for kompensert merverdiavgift når det skjer endringer i bruken av fast eiendom etter anskaffelsen eller fremstillingen. Regjeringen foreslår at det ikke skal være noen forpliktelse til å foreta justeringer mer enn 10 år regnet fra utløpet av det år anskaffelsen fremstillingen eller utførelsen ble foretatt. De nærmere regler om justeringen vil bli fastsatt ved forskrift.
Regjeringen viser til lovforslaget § 16.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Regjeringen anser at innberetning av krav og utbetaling av kompensasjon bør skje raskere enn det gjøres etter dagens ordning. Regjeringen foreslår derfor at kompensasjonsoppgave skal sendes inn annenhver måned, dvs. som for de ordinære merverdiavgiftsoppgavene. Det foreslås videre at utbetaling skal skje innen tre uker fra utløpet av fristen for innsendelse av krav. Utbetaling skal skje direkte til den kompensasjonsberettigede som har fremsatt kravet. Fordi innsendelse av oppgave annenhver måned kan virke ressurskrevende, foreslår Regjeringen at de kompensasjonsberettigede som ser seg tjent med det, skal ha adgang til å sende inn oppgave bare én gang i året.
Regjeringen går inn for at dokumentasjonskravene forenkles. Departementet foreslår at krav om kompensasjon skal vedlegges revisorerklæring. Ettersom egendeklarasjon og etterfølgende kontroll er det som gjelder i merverdiavgiftssystemet for øvrig, kan det reises spørsmål om hvorfor det anses nødvendig med revisorbekreftelse. Departementet vil her vise til at det i merverdiavgiftssystemet for øvrig er et krav til næringsdrift, det vil si at registrerte næringsdrivende skal levere betalingsoppgaver. Næringsdrivende med liten omsetning under registreringsgrensen og med negative oppgaver, blir fulgt opp spesielt med tanke på at disse ikke lenger måtte fylle vilkårene for å være registrert i merverdiavgiftsmanntallet. Den foreslåtte kompensasjonsordningen har en helt annen karakter. Dette blir en ren utbetalingsordning som kan sammenlignes med andre utbetalingsordninger, slik som trygdeutbetalinger, sosialhjelp eller næringsstøtte. Kontrollbehovet blir derfor større enn ved vanlige omsetningsoppgaver for merverdiavgift.
Hensikten vil være at beslutningstakerne i kommunene ser bort fra merverdiavgiften i vurderingen av om en skal produsere tjenester selv eller kjøpe dem av andre. Behovet for å endre de kommunale regnskapsrutinene for å bedre incentivvirkningen i ordningen, er derfor vurdert. Dagens ordning innebærer at kompensasjonen i kommunene håndteres som en fri inntekt tilsvarende skatt og rammetilskudd. Det er derfor svært usikkert om den virksomheten som har stått for anskaffelsen, faktisk får tilført kompensasjonen på sitt budsjett. To alternative løsninger på dette er vurdert. En nettoordning hvor anskaffelsene regnskapsføres eksklusive merverdiavgift, og et alternativ med en bruttoordning hvor anskaffelser regnskapsføres inklusiv merverdiavgift, men hvor virksomheten samtidig fører hele kompensasjonen som gjelder virksomheten til inntekt på sitt driftsbudsjett/driftsregnskap. Flere høringsinstanser har pekt på at en ordning med nettoregnskapsføring vil ha som konsekvens at kommunesektorens driftbalanse svekkes. Dette skyldes at finansieringen av ordningen gjennom reduksjon i de frie inntektene slår fullt ut i driftsbalansen. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn en løsning hvor anskaffelser regnskapsføres brutto, men hvor virksomhetene fører kompensasjonen for merverdiavgift til inntekt på sitt budsjett og regnskap. En slik løsning gir i stor grad de samme incentivvirkninger som en nettoordning. Løsningen sikrer at kompensasjonsbeløpene kommer til inntekt på budsjett og regnskap til de virksomheter som har foretatt anskaffelsene. Regnskapsrutinene er nærmere beskrevet i rundskriv fra Kommunal- og regionaldepartementet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Regjeringen legger til grunn at med den avgrensing av kompensasjonsordningen som foreslås, vil mange private og ideelle virksomheter kunne bli omfattet. Ordningen vil dermed bli meget omfattende, hvilket medfører store administrative kostnader. Hensikten med kompensasjonsordningen er å motvirke konkurransevridninger mellom offentlig og privat virksomhet, men omfanget av konkurransevridningsproblemet er usikkert på enkelte områder. På denne bakgrunn foreslås den begrensning at det ikke vil kunne fremsettes krav om kompensasjon for merverdiavgift før merverdiavgiftskostnadene i løpet av et kalenderår utgjør minst 20 000 kroner. For virksomheter som har mindre merverdiavgiftskostnader enn 20 000 kroner årlig, må konkurransevridningene antas å være av lite omfang. De som ellers er kompensasjonsberettiget, men ikke har så høye merverdiavgiftskostnader i løpet av kalenderåret, er avskåret fra å fremsette krav.
Regjeringen viser til lovforslaget § 6 annet ledd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknad under punkt 20.1.2.
Disse medlemmer vil vise til Dokument nr. 8:11 (2003-2004) - forslag fra stortingsrepresentantene Kristin Halvorsen, Karin Andersen, Olav Gunnar Ballo og Sigbjørn Molvik om å gi kommuner lov til å inngå kontrakter med frivillige organisasjoner, som Røde Kors og Frelsesarmeen, om helse- og sosialtjenester uten anbudsutsettelse. Hensikten med dette forslaget er å unnta helse- og sosialtjenester fra reglene om anbudsutsetting i lov om offentlige anskaffelser, slik at eventuell anbudsutsetting av disse tjenestene blir noe de folkevalgte i kommunene selv kan avgjøre. Forslaget tar særlig sikte på å verne de frivillige organisasjonene som yter helse- og sosialtjenester til det offentlige. Disse medlemmer vil påpeke at dette er et nødvendig og avgjørende virkemiddel for å sikre at slike organisasjoners samfunnsnyttige nonprofitt virksomhet ikke blir nedlagt, som følge av konkurranseutsetting.
Siden den generelle kompensasjonsordningen betyr at kommunesektoren får kompensert merverdiavgiften på alle anskaffelser, vil det redusere kommunesektorens utgifter betydelig. Regjeringen legger opp til at ordningen finansieres av kommunesektoren selv gjennom engangsreduksjon av kommunenes frie inntekter. Reduksjonen i kommunenes frie inntekter bør fastsettes slik at ordningen i minst mulig grad påvirker de totale økonomiske rammer i kommunesektoren. Finansdepartementet har i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet beregnet betalt merverdiavgift for ikke-avgiftspliktig kommunal virksomhet til om lag 9 mrd. kroner i 2004. Dagens begrensede ordning utgjør drøyt 1,6 mrd. kroner. Netto blir kommunenes frie inntekter trukket med knapt 7,4 mrd. kroner. Det samlede omfang av ordningen er usikkert, og Regjeringen vil vurdere omfanget av trekket på nytt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005, når det foreligger en oversikt over samlede kompensasjonsutbetalinger for 2004.
Det er et mål at ordningen i minst mulig grad skaper omfordelinger mellom kommunene. Imidlertid er det en forutsetning for at ordningen skal fungere etter hensikten at den enkelte kommunes bidrag til finansieringen er uavhengig av hva kommunen mottar i kompensasjon. Det legges opp til å bruke regnskapstall fra den enkelte kommune som utgangspunkt for et engangsuttrekk av frie inntekter. Samlede frie inntekter justeres da ned tilsvarende summen av påløpt merverdiavgift når ordningen innføres.
Når enkelte private og ideelle virksomheter i tillegg inkluderes i ordningen, antas omfanget ved innføringen å utgjøre om lag 9,3 mrd. kroner samlet på årsbasis. Når det gjelder private barnehager, grunnskoler og videregående skoler, foreligger ikke mulighet for reduserte kostnader for kommunene hvor offentlige bidrag hovedsakelig er statstilskudd. Det er derfor lagt opp til at merverdiavgiftskompensasjonen knyttet til private grunn- og videregående skoler finansieres av virksomhetene selv gjennom reduserte tilskudd fra staten. Merverdiavgiftskompensasjon for investeringer i kommunale og private barnehager finansieres gjennom reduserte investeringstilskudd. Merverdiavgiftskompensasjon for driftsutgifter i private barnehager, finansieres gjennom reduksjon i skjønnsmidlene til barnehagene. Eventuell økt kompensasjon i fremtiden som følge av økt kjøp av merverdiavgiftspliktige varer og tjenester i kommunesektoren, finansieres gjennom økte merverdiavgiftsinntekter. Det vises til omtale i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.
Regjeringen viser til lovforslaget § 5.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det kan bli stort sprik mellom det en kommune blir trukket i rammetilskudd og det som refunderes. Disse medlemmer viser til merknad under punkt 20.1.2 der vi påpeker at dette følger av at reformen medfører premiering av kommuner som konkurranseutsetter mye og de som har råd til å investere mye, fordi det gir større refusjon enn uttrekk. Tilsvarende vil kommuner som velger kommunal drift eller ikke kan, eller har behov for samme volum på investeringer de neste åra, tape penger. Dette vil kunne tvinge fram privatisering og konkurranseutsetting og kunne overstyre investeringsplaner kommunene har. Disse medlemmer viser til at dette bekreftes gjennom de vurderinger som ligger til grunn for lovforslaget, bl.a. at den nye ordningen også skal omfatte privat eller ideell virksomhet som ikke, eller i liten grad, mottar offentlig støtte, og ikke er en del av offentlige planer.
Med en generell kompensasjonsordning vil en unngå avgrensning av ordningen til enkelte tjenester, samtidig som det gis kompensasjon for merverdiavgift på hele leveransen. Man unngår også å operere med sjablongmessig fastsatte kompensasjonssatser. Dette gir en enklere ordning med færre avgrensingsproblemer og lavere administrative kostnader enn dagens begrensede kompensasjonsordning.
Med den generelle kompensasjonsordning Regjeringen foreslår i denne proposisjonen, legger en til grunn at det vil være om lag 7 000 kompensasjonsberettigede. En generell kompensasjonsordning vil føre til at antallet fakturaer som gir grunnlag for kompensasjon, vil øke sammenlignet med dagens ordning. Dette vil isolert sett gi økte administrative kostnader for de kompensasjonsberettigede virksomhetene. Samtidig vil de administrative kostnadene ved håndteringen av den enkelte faktura reduseres, bl.a. som følge av en enklere ordning og reduserte avgrensingsproblemer. Revisorattestasjonen kommer med dagens priser imidlertid til å koste anslagsvis 2 000-3 000 kroner pr. oppgave.
Overgangen til en generell kompensasjonsordning gjør at det vil måtte utvikles ny datafunksjonalitet knyttet til oppgavebehandlingen. De samlede engangskostnadene knyttet til utvikling av dette og til informasjon er anslått til 3,1 mill. kroner. Innføringen av ny ordning vil også medføre at de årlige driftskostnadene for kompensasjonsordningen vil måtte justeres fra 2004. Kostnadene ved internettlevering, optisk lesning av papirutgaver samt personalkostnader er anslått til 3,2 mill. kroner.
Regjeringen foreslår at de private og ideelle virksomhetene skal sende krav direkte til skatteetaten. Dette vil føre til økte administrative kostnader for skatteetaten. Regjeringen foreslår også kortere innrapporterings- og utbetalingsterminer enn i dagens ordning. Overgang til kortere terminer vil føre til flere oppgaver og mer administrative kostnader både for kommunene og skatteetaten. Det legges imidlertid opp til automatiserte løsninger. Dette krever investeringer i oppstartsfasen, men vil på sikt redusere kostnadene.
Ordningen vil gjøre at kommunene vil unngå en del avgrensingsspørsmål blant annet i forhold til ulike kompensasjonskategorier som finnes i dagens begrensede ordning. Isolert sett gir dette reduserte administrative kostnader for kommunene. Samtidig vil en generell ordning medføre at betydelig flere anskaffelser vil bli kompensasjonsberettigede, noe som isolert sett kan øke de administrative kostnadene. Dette kan også kortere innrapporteringsperioder medvirke til. Kortere innrapporteringsperioder vil for den enkelte kommunale virksomhet medføre at likviditetstapet som dagens ordning medfører, blir vesentlig redusert. Enklere krav til dokumentasjon ved innsendelse bidrar til å redusere de administrative kostnadene for kommunen knyttet til hver søknad. En utvidelse av dagens begrensede ordning til en generell kompensasjonsordning, vil isolert sett gi reduserte administrative kostnader for kommunene. Forslaget til endringene i den praktiske innretningen av ordningen, kan imidlertid gi en viss økning i administrative kostnader for kommunen. Samlet sett antas derfor de administrative kostnadene for kommunene å bli om lag uendret som følge av Regjeringens forslag.
En generell kompensasjonsordning vil ikke gi administrative kostnader for de næringsdrivende som omsetter til kommunen. Endringene i den praktiske innretningen vil få tilsvarende konsekvenser for private og ideelle virksomheter som omfattes av ordningen som for kommunale virksomheter. I og med at den foreslåtte ordningen ikke blir generell for de private, vil det fortsatt bli snakk om avgrensingsproblemer. Samtidig vil en generell ordning omfatte betydelig flere anskaffelser, noe som isolert sett kan øke de administrative kostnadene noe. Kortere perioder vil isolert sett medføre flere oppgaver pr. år, noe som også kan bidra til å øke de administrative kostnadene. Revisorattestasjonen kommer i tillegg til å representere et utlegg. De administrative kostnadene for de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen, antas derfor å øke noe som følge av forslaget. Det vesentlige for de næringsdrivende blir at de vil få krav på å få utbetalt kompensasjon direkte fra fylkesskattekontoret, og ikke være avhengig av den enkelte kommunes praktisering av ordningen.
En generell kompensasjonsordning som erstatter dagens begrensede ordning vil bli enklere å administrere for skatteetaten. Det må utarbeides nye skjemaer for kompensasjon, men dette vil medføre begrensede engangskostnader. Kortere perioder vil medføre flere oppgaver per år. Enklere krav til dokumentasjon bidrar til å redusere de administrative kostnadene for skatteetaten knyttet til behandlingen av hver oppgave. Regjeringen foreslår at private skal sende inn sine oppgaver direkte til skatteetaten. Dette vil isolert sett øke de administrative kostnadene for skatteetaten. Det samme vil Regjeringens forslag til endringer i den praktiske innretningen av ordningen. En utvidelse av dagens begrensede ordning til en generell kompensasjonsordning vil isolert sett gi reduserte administrative kostnader for skatteetaten. Samlet sett antas de administrative kostnadene for skatteetaten i liten grad å bli endret som følge av Regjeringens forslag. Det legges opp til en mindre økning i bevilgningene til skatteetaten som følge av innføringen av ordningen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.
For en nærmere redegjørelse om øvrige bestemmelser i lovutkastet vises det til proposisjonens punkt 20.10.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til lovutkastets øvrige bestemmelser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 20.1.2, hvor det går fram at disse medlemmer går imot lovforslaget.