17. Forslag til endringer i nemndsstrukturen i ligningsforvaltningen
- 17.1 Nemndsstrukturen
- 17.2 Valg av nemndsmedlemmer
- 17.3 Takstutvalgene
- 17.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Etter omorganisering av ligningsforvaltningen er antallet ligningskontorer og - distrikter redusert fra 435 til 99. Ni av disse ligningsdistriktene dekker kun én kommune, mens de øvrige dekker fra to til åtte kommuner. De fleste ligningskontorene vil derfor ligne skattytere i flere kommuner. Det er fremdeles en ligningsnemnd og en overligningsnemnd i hver kommune, og dette innebærer at de fleste ligningskontorene har flere sett med ligningsnemnder og overligningsnemnder å forholde seg til, i noen tilfeller opptil åtte sett, altså opptil 16 nemnder for det enkelte ligningskontor.
Etter omorganiseringen av ligningsforvaltningen medfører dagens nemndsstruktur store administrative utfordringer for ligningskontorene. De fleste ligningsdistriktene omfatter flere kommuner, og det enkelte ligningskontor må derfor planlegge og avvikle nemndsmøter for flere nemnder enn tidligere. Dette innebærer økt tidsforbruk i forbindelse med beramming av møter, innkalling av nødvendige varamenn, fordeling og utsending av saker til medlemmene i de respektive nemnder og administrering av møte- og reisegodtgjørelser. I tillegg medgår mye tid til reise og deltakelse i nemndsmøtene.
En annen konsekvens av dagens nemndsstruktur er at mange nemnder har et fåtall saker til behandling og dermed sjelden nemndsmøter. Dette forholdet skyldes ikke omorganiseringen av ligningskontorene, men det forhold at mange kommuner har et lavt innbyggertall og få ligningsklager. Basert på erfaringer og tallmateriale innhentet fra et representativt utvalg ligningskontorer, har Skattedirektoratet i en rapport konkludert med at det er et markert skille med hensyn til antall nemndsmøter og antall saker for nemndene i kommuner med henholdsvis flere eller færre enn 10 000 innbyggere. Direktoratet viser også til at det tar lengre tid å få behandlet en klage i en liten kommune enn i en stor kommune. Direktoratet påpeker dessuten at det kan være vanskelig for nemndsmedlemmer i små kommuner å opparbeide den nødvendige kunnskap og erfaring, og at det er store ulikheter i nemndenes behandling av likeartede saker.
For å avhjelpe de uheldige konsekvenser av dagens nemndsstruktur har Skattedirektoratet foreslått å redusere antallet nemnder slik at det blir en ligningsnemnd og en overligningsnemnd i hvert distrikt. Direktoratet peker på at en slik endring vil innebære at ligningskontorene vil bruke mindre tid og ressurser til å administrere nemndene og at de fleste nemnder vil få et større antall saker til behandling.
Regjeringen ser det som viktig at ligningsnemndene organiseres slik at hensynet til korrekte ligningsavgjørelser og ensartet ligningspraksis ivaretas. Regjeringen mener derfor at Skattedirektoratets forslag til endringer i nemndsstrukturen har gode grunner for seg. Ved å få flere saker til behandling vil nemndsmedlemmene få et bredere erfaringsgrunnlag og dermed økt kompetanse. Kombinert med muligheten for et bedre og mer målrettet opplæringstilbud til nemndsmedlemmene vil dette sikre god kvalitet på nemndenes arbeid. Færre nemnder vil dessuten bedre ivareta hensynet til en ensartet behandling av skattytere som sogner til samme ligningskontor.
En endring i nemndsstrukturen i tråd med direktoratets forslag vil også ivareta hensynet til en god utnyttelse av ligningsforvaltningens ressurser. Ligningskontorene vil få langt færre nemnder å administrere, og planlegging og gjennomføring av nemndsmøter vil derfor kreve mindre ressurser. Med flere saker per nemnd vil nemndene kunne sammenkalles oftere, og det vil bli enklere å oppfylle kravene til saksbehandlingstid i Skatteetatens Serviceerklæring.
En reduksjon i antall ligningsnemnder vil innebære en betydelig større saksmengde for enkelte nemnder. Nemndene skal i utgangspunktet treffe avgjørelser i møte hvor minst halvparten av medlemmene er til stede, men da nemndene i store kommuner vanskelig kan overkomme å behandle alle saker i samlet nemnd, åpner loven for at lignings- og overligningsnemnda med fylkesmannens godkjenning kan dele seg i avdelinger ved behandling av enkeltsaker, jf. ligningsloven § 3-10 nr. 2 og 3. Regjeringen antar at behovet for avdelingsvis behandling vil øke dersom nemndene skal behandle saker for et større distrikt og foreslår derfor at denne muligheten videreføres.
Regjeringen fremmer forslag til endring i ligningsloven § 2-1 nr. 1 slik at det fremgår at det skal være en ligningsnemnd og overligningsnemnd for hvert ligningskontor.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Etter ligningsloven § 2-1 nr. 2 skal ligningsnemnda bestå av en leder og fire andre medlemmer som alle velges av kommunestyret. Også overligningsnemndas fire medlemmer velges av kommunestyret, mens overligningsnemndas leder velges av fylkestinget, jf. § 2-1 nr. 3.
Skattedirektoratet har skissert tre mulige modeller for oppnevning av medlemmer til lignings- og overligningsnemnder som dekker flere kommuner. En mulig modell er at fylkestinget oppnevner medlemmene blant de kandidater som foreslås av de aktuelle kommunestyrer. En slik løsning er valgt for oppnevning av skjønnsmenn, jf. lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven) § 14 første ledd. En annen mulighet er at kommunene i ligningsdistriktet i fellesskap blir enige om hvem som skal oppnevnes. En tredje mulighet er at oppnevning av nemndsmedlemmene legges til et forvaltningsorgan som departementet eller fylkesmannen, slik som ved oppnevning av fylkesnemnda for sosiale saker, jf. lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester § 9-2.
Skattedirektoratet anbefaler at medlemmer til lokale nemnder som omfatter flere enn én kommune velges av fylkestinget, men slik at tinget må velge blant de kandidater som foreslås av de berørte kommunestyrer. Nemnder som omfatter kun én kommune foreslås oppnevnt av kommunestyret. I sin vurdering har Skattedirektoratet blant annet lagt vekt på at valg av de lokale nemndene bør gjennomføres på en effektiv måte etter klare retningslinjer og som et ledd i de folkevalgte organers myndighetsutøvelse.
Regjeringen er av den oppfatning at nemndenes rolle og organisering, herunder hensiktsmessigheten ved dagens system med klagenemnder på fire nivåer, bør undergis en omfattende vurdering. Regjeringen vil senere komme tilbake til Stortinget med en slik bredere gjennomgang.
Etter Regjeringens syn er det naturligst å vurdere innslaget av folkevalgt representasjon i nemndene som ledd i denne mer omfattende gjennomgang. Regjeringen vil derfor ikke vurdere spørsmålet om nemndsmedlemmenes politiske tilknytning nå, men legger til grunn at medlemmer til ligningsnemndene fremdeles skal oppnevnes av folkevalgte organer. Disse organene har allerede i dag adgang til å legge vekt på faglige kvalifikasjoner ved valg av nemndsmedlemmer.
Etter Regjeringens forslag til endringer i nemndsstrukturen vil de fleste ligningsnemnder og overligningsnemnder behandle klager og endringssaker vedrørende skattytere i flere kommuner. Det vil da ikke være naturlig at nemndsmedlemmene velges av kommunestyrene. Regjeringen støtter direktoratets forslag og foreslår at kompetansen til å velge medlemmer til ligningsnemndene og overligningsnemndene for ligningsdistriktene i fylket tillegges fylkestinget. Der ligningsdistriktet kun omfatter en kommune, finner Regjeringen det hensiktsmessig at nemndsmedlemmene velges av kommunestyret slik som etter gjeldende rett.
Regjeringen mener at fylkestinget ikke bør stå fritt ved valg av nemndsmedlemmer, men må velge mellom kandidater foreslått av kommunestyrene i det enkelte ligningsdistrikt. Kommunestyret antas å ha bedre forutsetninger enn fylkestinget til å plukke ut kvalifiserte personer, og kommunene vil på den måten få en viss innflytelse med hensyn til nemndenes sammensetning. Av hensyn til kravet om representasjon av begge kjønn i offentlige utvalg mv. foreslår Regjeringen at hvert kommunestyre skal foreslå minst to medlemmer til hver nemnd, ett av hvert kjønn. Der ligningsdistriktene kun omfatter to kommuner, må hvert kommunestyre foreslå minst tre medlemmer slik at det totale antall på fem medlemmer i hver nemnd kan oppnås. Regjeringen viser til forslag til lovtekst i § 2-1 nr. 2 og nr. 3.
Bortsett fra bestemmelsene i ligningsloven § 2-5 om utelukkingsgrunner og § 2-6 om tjenesteplikt og fritaksgrunner, oppstiller loven ingen formelle kvalifikasjonskrav til medlemmer i ligningsnemnder og overligningsnemnder. Det følger imidlertid av forarbeidene til loven at nemndene bør settes sammen av kvalifiserte personer med innsikt i de fremtredende næringer i kommunen.
Etter Regjeringens mening er det viktig at nemndsstrukturen sikrer tilfredsstillende rettssikkerhet for skattyterne og at den gir et best mulig grunnlag for ensartede og riktige ligningsavgjørelser. Regelverket på skatteområdet er til dels svært komplisert, og Regjeringen ser det derfor som viktig at noen av medlemmene i hver nemnd innehar juridisk og økonomisk kompetanse. Faglige kvalifikasjoner kombinert med et større antall saker til behandling vil gi nemndene et bedre grunnlag for å vurdere ligningskontorenes innstillinger til vedtak og ta selvstendig stilling til sakene. Etter Regjeringens syn vil dette i seg selv medføre at den folkevalgte kontroll med forvaltningen blir mer reell.
I tillegg til juridisk og økonomisk kompetanse er det etter Regjeringens syn også behov for nemndsmedlemmer med lokalkunnskap. Med lokalkunnskap menes først og fremst generell innsikt og kunnskap om arbeids- og næringsliv, befolkning og boligmasse, geografi og kommunikasjonsnett i distriktet. Lokalkunnskap i form av detaljkunnskap om enkeltskattytere vil kunne føre til forskjellsbehandling og vil derfor ha mindre betydning.
Regjeringen finner ikke grunn til å stille formelle krav til nemndsmedlemmenes kvalifikasjoner, men peker på viktigheten av at fylkestinget sørger for en balansert representasjon i nemndene slik at hensynene til faglige kvalifikasjoner og lokalkunnskap ivaretas og kravene til kjønnsfordeling oppfylles.
Opplysninger fra Skattedirektoratet viser at 31 av totalt 99 ligningsdistrikter omfatter flere enn fem kommuner. Etter gjeldende rett består både ligningsnemnda og overligningsnemnda av fem medlemmer, hvorav en leder. Ved en reduksjon i antallet nemnder slik at hver nemnd omfatter et ligningsdistrikt, vil det der ligningsdistriktet dekker flere kommuner enn fem, ikke være mulig at alle kommunene er representert i nemnda. Etter Regjeringens syn er det ikke nødvendig at antall nemndsmedlemmer er like stort som antallet kommuner som nemnda skal betjene. Regjeringen antar at fem medlemmer i hver nemnd normalt vil sikre den nødvendige kunnskap og kompetanse i nemndene. Dessuten vil Regjeringen peke på at ligningsloven § 2-1 nr. 4 åpner for at kommunestyret med fylkesmannens godkjenning kan bestemme at ligningsnemnda skal ha et annet ulike antall medlemmer og at overligningsnemnda skal ha et annet like antall medlemmer enn etter hovedregelen. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er at et høyere antall nemndsmedlemmer vil kunne være nødvendig for å gjennomføre avdelingsvis behandling i de største kommunene, jf. § 3-10 nr. 2 og 3. Regjeringen foreslår at bestemmelsen endres, slik at fylkestinget etter fylkesmannens godkjenning kan bestemme at enkelte nemnder skal ha et annet ulike antall nemndsmedlemmer enn fem dersom særlige behov gjør det nødvendig. I tillegg foreslås at § 2-1 nr. 4 første punktum oppheves, da ingen av de nye ligningsdistriktene bortsett fra Svalbard vil ha færre enn tre tusen innbyggere.
Etter ligningsloven § 2-1 nr. 3 kan lederen for overligningsnemnda samtidig være medlem av et ligningsorgan i en annen kommune. Bestemmelsen åpner for felles leder i flere overligningsnemnder, og begrunnelsen er at man da kan få en erfaren og kyndig nemndsleder også i små kommuner med et lite antall saker til behandling. Etter forslaget til ny nemndsstruktur vil de fleste overligningsnemnder få et større antall saker til behandling, og de fleste lederne vil oppnå den nødvendige erfaring og kompetanse. Behovet for felles leder i flere overligningsnemnder synes derfor å bli mindre. Regjeringen foreslår likevel å videreføre bestemmelsen slik at det kan velges felles leder dersom dette anses mest hensiktsmessig.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Det er i dag et takstutvalg i hver kommune. Hvert takstutvalg består av en leder og to medlemmer som alle velges av kommunestyret. Takstutvalgets oppgave er å gi forslag om verdsetting etter anmodning fra ligningskontoret ligningsnemnda eller overligningsnemnda, jf. ligningsloven § 7-3. Det er i forarbeidene forutsatt at anmodningene først og fremst vil gjelde fast eiendom, men departementet åpner også for at ligningsmyndighetene kan be takstutvalget verdsette andre betydelige formuesobjekter som ikke er fast eiendom, f.eks. varebeholdninger og større lystbåtfartøyer, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-1979) side 96.
Opplysninger som Skattedirektoratet har innhentet, viser at de lokale takstutvalgene benyttes svært sjelden. Direktoratet antar at behovet for bistand i verdsettelsesspørsmål avhjelpes på andre måter, f.eks. ved engasjement av ekstern sakkyndig bistand eller ved at nemndene avgjør verdsettelsesspørsmål på egen hånd. Dette fører til at utvalgene får et lite erfaringsgrunnlag, og direktoratet viser til at det dermed vil være tryggere og mer rettferdig overfor skattyter å engasjere eksterne sakkyndige i kompliserte saker. På denne bakgrunn foreslår Skattedirektoratet at ordningen med lokale takstutvalg avvikles.
Regjeringen er enig i Skattedirektoratets vurderinger og støtter forslaget om å avvikle takstutvalgene i hver kommune. Etter Regjeringens syn er det lite hensiktsmessig å belaste kommunestyrene med å velge medlemmer til et utvalg som ikke er i bruk. Regjeringen vil dessuten peke på at ligningsmyndighetene kan engasjere sakkyndig bistand til saksforberedelsen på alle trinn, jf. ligningsloven § 2-9 nr. 2. Det antas derfor at hensynet til korrekt verdsetting ivaretas på en tilfredsstillende måte.
I tillegg til et takstutvalg i hver kommune er det også et takstutvalg i hvert fylke, jf. ligningsloven § 2-2 nr. 1. Formålet med fylkestakstutvalgene er å samordne takstprinsipper og takstnivå for hele fylket. Fylkestakstutvalgets takster skal derfor være veiledende for takstutvalgene i kommunen, ligningsnemndene og fylkesskattekontoret. Utvalgene skal gi forslag til verdsetting etter anmodning fra fylkesskattekontoret eller fylkesskattenemnda, jf. § 7-4. Det antas i forarbeidene til bestemmelsen at slike takstanmodninger som regel vil være et resultat av og et ledd i fylkesskattekontorets alminnelige tilsyns- og veiledningsvirksomhet eventuelt i forbindelse med en foreliggende endringssak for fylkesskattenemnda, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-1979) side 97.
Skattedirektoratet foreslår at også denne ordningen avvikles, da slike takstutvalg, ifølge opplysninger fra fylkesskattekontorene, har vært brukt svært sjeldent. Ettersom ordningen ifølge det opplyste ikke har vært i bruk på lang tid, har Regjeringen ikke funnet det nødvendig å sende dette spørsmålet på en egen høring. Regjeringen støtter direktoratets vurderinger og foreslår ordningen med fylkestakstutvalg avviklet.
Regjeringen fremmer på denne bakgrunn forslag om endringer i ligningsloven § 2-1 nr. 1, § 2-2 nr. 1, § 2-5 første punktum, § 2-6 nr. 1, § 2-8 nr. 1 og § 2-9 nr. 2 slik at henvisningene til takstutvalg tas ut av disse bestemmelsene. Videre foreslås at § 2-1 nr. 5 og § 2-2 nr. 3 og nr. 4 om oppnevning av takstutvalgene i henholdsvis kommunen og fylket oppheves. I tillegg foreslås §§ 7-3 og 7-4 om takstutvalgenes oppgaver opphevet. Gjeldende § 7-5 blir dermed ny § 7-3.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Regjeringens forslag til endringer i nemndsstrukturen innebærer at antallet nemnder reduseres, slik at hvert ligningskontor får en ligningsnemnd og en overligningsnemnd å forholde seg til. For de ligningskontorene som i dag har flere nemnder å administrere, vil forslaget medføre besparelser i forbindelse med planlegging og avvikling av nemndsmøter. I tillegg vil forslaget føre til reduksjon i kostnadene til utsending av dokumenter og til utbetaling av møtegodtgjørelser, dekning av tapt arbeidsfortjeneste og reise- og diettgodtgjørelser. Regjeringen ser behov for at innsparinger som følge av forslaget kan bli brukt til å bedre opplæringstilbudet og oppfølgingen av medlemmene.
Komiteen tar dette til orientering.