16. Endringer i ligningsloven og skatteloven som følge av opprettelse av et aksjonærregister
- 16.1 Aksjonærregisteret
- 16.2 Endringer i reglene om opplysningsplikt
- 16.2.1 Aksje- og allmennaksjeselskapers opplysningsplikt om aksjonærer mv.
- 16.2.2 Verdipapirregistres rapporteringsplikt om investorer mv.
- 16.2.3 Skattyters opplysningsplikt om egne forhold
- 16.2.4 Innhenting av historiske opplysninger til aksjonærregisteret
- 16.2.5 Tidspunkt for innlevering av oppgaver
- 16.2.6 For sent eller ikke leverte ligningsoppgaver fra verdipapirregistre og selskaper
- 16.2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Regjeringen går inn for at det etableres et aksjonærregister for ligningsformål i skatteetatens regi.
Aksjonærregisteret vil være en sentral database under skatteetatens kontroll som inneholder informasjon om sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. Andre enn skattyteren vil ikke få innsyn i opplysningene i databasen i større utstrekning enn det som følger av ligningslovens regler om taushetsplikt.
Etter Regjeringens oppfatning vil opprettelsen av et aksjonærregister medføre fordeler både for skattyterne og ligningsmyndighetene.
Aksjonærregisteret vil først og fremst yte viktig service for aksjonærene ved realisasjon. Gevinst- og tapsberegninger er nødvendigvis kompliserte og arbeidskrevende. Selv om registeret vil påføre selskaper, VPS og aksjonærene enkelte nye byrder i form av økt opplysningsplikt til myndighetene, representerer den beregningshjelpen registeret legger til rette for, totalt sett, et viktig forenklingstiltak.
Opplysninger fra registeret vil også gi et bedre informasjonsgrunnlag om skattemessige forhold for skattyteren når han vurderer å selge aksjer, noe som igjen kan bidra til et mer velfungerende aksjemarked.
Når aksjegevinstbeskatningsreglene nødvendigvis er relativt kompliserte, er det påregnelig at det oppstår feil og mangler i en del av realisasjonsoppgavene. Regjeringen antar at et aksjonærregister vil bidra til mer korrekt skattlegging og til at aksjonærenes rettssikkerhet og likebehandling ivaretas på en bedre måte enn i dag.
Aksjonærregisteret vil også lette ligningsmyndighetenes arbeid. Ligningsmyndighetene bruker i dag betydelige ressurser på å gjennomgå og rette opp realisasjonsoppgaver. Som en følge av den beregningshjelpen som aksjonærene tilbys gjennom aksjonærregisteret, må det antas at kvaliteten på realisasjonsoppgavene som ligningsmyndighetene mottar, forbedres. Dette vil legge til rette for en mer effektiv utnyttelse av ligningsmyndighetenes ressurser.
En samlet database med grunnlagsopplysninger knyttet til aksjeerverv vil videre kunne bli en viktig informasjonskilde i ligningsmyndighetenes kontrollarbeid. Det må antas at bedre kontrollmuligheter vil føre til større likebehandling av aksjonærer ved at det blir vanskeligere å unndra aksjegevinster fra beskatning. Det må også antas at feil både i skattyternes favør og disfavør lettere kan oppdages og bli rettet opp som følge av de kontrollmuligheter aksjonærregisteret legger til rette for.
Aksjonærregisteret vil endelig være et viktig skritt mot automatisering av ligningen også i forhold til aksjegevinstbeskatningen. På lengre sikt er det naturlig å se for seg at opplysninger fra registeret vil kunne tas direkte inn i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Dette vil i så fall innebære en ytterligere forenkling for aksjonærene.
Gode grunner kan tale for å la grunnfondsbevis omfattes av aksjonærregisteret. Selv om grunnfondsbevis ikke vil kunne omfattes fra og med oppstart, tar Regjeringen sikte på å arbeide videre med problemstillingen.
Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at aksjonærregisteret skulle settes i drift fra 1. januar 2004. Regjeringen slutter seg ikke til forslaget fra flere høringsinstanser om å utsette etableringen av aksjonærregisteret til etter at Stortinget har behandlet forslagene fra Skauge-utvalget. Uavhengig av hvilken beskatningsmodell som velges for fremtiden, vil det være behov for å etablere ordninger som i ulik grad holder rede på sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. De forslagene som Skauge-utvalget tar opp, baserer seg på kostpris som grunnlag for aksjegevinstbeskatningen. Dette forsterker - ikke svekker - behovet for et aksjonærregister. Men behovet er også klart til stede i dagens skattesystem. Regjeringen foreslår derfor at aksjonærregisteret settes i drift fra 1. januar 2004.
Ytterligere innhenting av ligningsopplysninger i forbindelse med opprettelsen av aksjonærregisteret vil medføre at ligningsmyndighetene vil behandle flere personopplysninger enn tidligere. Opprettelsen av aksjonærregisteret vil også medføre at opplysninger om aksjonærer vil systematiseres på en annen måte enn tidligere ved at opplysningene samles og behandles i den registerløsningen som er valgt. Opplysningene i aksjonærregisteret vil som andre ligningsopplysninger være taushetsbelagt etter ligningsloven § 3-13.
Behandlingen av opplysningene omfattes av personopplysningslovens virkeområde, jf. personopplysningsloven § 3 bokstav a, jf. § 2 nr. 1-3.
Forholdet til personopplysningsloven ble ikke tatt opp særskilt i høringsnotatet. Datatilsynet hadde enkelte merknader knyttet til de personvernrettslige spørsmålene som opprettelsen av aksjonærregisteret reiser.
Etter Regjeringens oppfatning vil behandlingen av opplysningene som inngår i aksjonærregisteret være ordinær ligningsbehandling. Ved å legge opplysningene inn i et register vil opplysningene kunne behandles maskinelt. Plikten til å gi opplysningene hjemles i ligningsloven.
Det følger av personopplysningsloven § 8 at personopplysninger bare kan behandles dersom ett av de nærmere angitte behandlingsgrunnlag foreligger. Et av behandlingsgrunnlagene er at det er fastsatt i lov at det er adgang til den aktuelle behandlingen av opplysningene. Innsamlingen av opplysningene til aksjonærregisteret har hjemmel i ligningsloven og således behandlingsgrunnlag i personopplysningsloven § 8.
Behandlingen av opplysningene anses å være en del av skatteetatens behandlinger som allerede er innmeldt til Datatilsynet.
Departementet har vært i kontakt med Datatilsynet etter at de sendte sin høringsuttalelse. Etter enkelte avklaringer har Datatilsynet ikke merknader til at innsamlingen av opplysningene til aksjonærregisteret har sitt behandlingsgrunnlag i ligningsloven.
Regjeringen finner ikke å kunne legge opp til spesifikke kontroller av de opplysningene som inntas i aksjonærregisteret. Selv om det blir etablert en del automatiske kontrollrutiner vil registeret kunne inneholde data med feilkilder. Dette er en viktig begrensning i løsningen idet et register i skatteetaten helst bør være pålitelig fra starten av uten behov for senere kvalitetssikring. Teoretisk sett kunne man tenke seg ordninger der ligningsmyndighetene foretok en foreløpig ligningsbehandling av dataene før de ble registrert. Regjeringen vil ikke foreslå en slik løsning. En ordning med foreløpig kontroll av data når de registreres vil nødvendigvis være ressurskrevende og vil bryte med dagens system for beskatning av aksjegevinster og tap. Det er først ved realisasjon av aksjene det er grunnlag for å ta stilling til hvilke forhold som eventuelt bør undersøkes nærmere. På denne bakgrunn bør også aksjonærens plikt til å oppbevare dokumentasjon om aksjeerverv videreføres selv om det opprettes et aksjonærregister.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til høringsuttalelsene fra NHO, Bedriftsforbundet, HSH, NARF og Den norske revisorforening vedrørende tidspunktet for oppstart av registeret.
Disse medlemmer slutter seg til disse høringsinstansers innvendinger, og mener således at oppstart av registeret bør utsettes til Stortinget har behandlet Regjeringens melding om skattepolitikken basert på Skauge-utvalgets innstilling.
Regjeringen er kommet til at opplegget i høringsnotatet - hvor VPS skulle pålegges å rapportere opplysninger om selskaper og aksjonærer som selskapene i dag ikke har plikt til å rapportere til VPS - ikke er hensiktsmessig. Regjeringen går i stedet inn for at plikten til å rapportere slike opplysninger til bruk i aksjonærregisteret, pålegges selskapene direkte. VPS vil likevel få plikt til å rapportere til aksjonærregisteret de opplysningene som selskapene er pålagt å rapportere til VPS.
Nye opplysninger som selskapene skal rapportere til aksjonærregisteret, kan være aktuelle på følgende områder:
Stiftelse, fusjoner og fisjoner, nyemisjoner og spleis og splitt av aksjer. Her må selskapene i noe større grad enn i dag gi opplysninger om hvilken type transaksjon eller hendelse som har foregått.
Årets endringer i aksjekapital og overkurs rapportert med tidspunkt og endringer. Hittil har selskapene rapportert om kapitalforholdene ved årsskiftet. Aktuelle hendelser er økning av pålydende (ved fondsemisjon og nyemisjon), nedsettelse av pålydende (ved dekning av tap, utbetaling til aksjonærene eller ved fisjon) samt utbetaling fra overkursfond (ved tilbakebetaling til aksjonærene).
Endringer i aksjonærsammensetningen og den enkelte aksjonærs beholdning i løpet av året, herunder opplysninger knyttet til den enkelte aksjonær i forbindelse med hendelser som nevnt ovenfor. Hittil har selskapene rapportert om forholdene ved årsskiftet.
Regjeringen har fått opplyst at VPS vil kunne tilby en ordning der de nye opplysningene de VPS-registrerte selskapene skal rapportere, kan formidles fra VPS til aksjonærregisteret på vegne av selskapene. For selskaper som velger å benytte seg av et slikt tilbud, vil merbelastningen knyttet til rapporteringen bli begrenset og ikke større enn det som ble antydet i høringsnotatet.
Regjeringen legger til grunn at de nye opplysningene som vil kreves i forbindelse med opprettelsen av aksjonærregisteret, er opplysninger som gjelder forhold som bare oppstår høyst noen få ganger i løpet av "levetiden" til et selskap som ikke er registrert i VPS. Den utvidede opplysningsplikten som foreslås vil derfor - i praksis - få relativt liten betydning for slike selskaper.
Regjeringen er kommet til at det i ligningsloven § 6-11 bør presiseres hvilke nye opplysninger som skal rapporteres fra selskapene for bruk i aksjonærregisteret. Det vises til Regjeringens lovutkast.
Etter skatteloven § 10-34 tredje ledd skal et selskap sende melding om omfordeling til ligningsmyndighetene. Etter skatteloven § 10-34 fjerde ledd skal selskapet sende melding til aksjonærene om de årlige endringene av aksjens inngangsverdi, samt om omfordeling og retting av tidligere års reguleringsbeløp. Er selskapet registrert i VPS, kan melding sendes av VPS.
På bakgrunn av de opplysninger som selskapene (eventuelt via VPS) etter forslaget skal rapportere til ligningsmyndighetene som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret, vil det ikke lenger være behov for særskilt melding om de forhold som omfattes av skatteloven § 10-34 tredje og fjerde ledd til ligningsmyndighetene eller aksjonærene. Dette vil bli ivaretatt gjennom rapporteringen til aksjonærregisteret og gjennom de oppgaver ligningsmyndighetene sender ut til aksjonærene.
Regjeringen foreslår derfor at det gjøres unntak fra rapporteringsplikten etter skatteloven § 10-34 tredje og fjerde ledd for selskaper som omfattes av forslaget til ligningsloven § 6-11 nr. 1-3. Det vises til Regjeringens lovutkast.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Regjeringen går inn for at verdipapirregistres rapporteringsplikt etter ligningsloven § 6-5 utvides noe. Utvidelsen er begrenset til å omfatte selskapets kapitalforhold og endringer i dette, herunder årsak til endringen. De nye opplysningene som skal rapporteres, er opplysninger som selskapene allerede er pålagt å gi til VPS.
Regjeringen er kommet til at det i ligningsloven § 6-5 bør presiseres hvilke opplysninger som skal rapporteres. Det vises til Regjeringens lovutkast.
Regjeringen legger til grunn at meglerforetakene også i fremtiden vil rapportere opplysninger om kostpris frivillig til VPS. Regjeringen foreslår derfor at det ikke gis noen særskilt pliktregel om dette nå. Spørsmålet om å pålegge meglerforetakene slik plikt, kan eventuelt vurderes når man har vunnet erfaring med aksjonærregisteret.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.
Regjeringen legger ikke opp til at aksjonæren skal ha noen plikt til å gi opplysninger til aksjonærregisteret før han realiserer aksjer. Aksjeeiere vil likevel ha en klar egeninteresse i at opplysningene i aksjonærregisteret er oppdaterte slik at gevinstberegningen blir enklere når aksjer realiseres.
Aksjonærens plikt til å gi alle nødvendige opplysninger i forbindelse med beregning av gevinst eller tap ved realisasjon, vil fortsatt bestå.
Som følge av at skattyter ikke får noen plikt til å gi opplysninger til aksjonærregisteret før aksjene realiseres, ser Regjeringen etter en fornyet vurdering ikke behov for en særskilt regel om oppfordring til å gi opplysninger til aksjonærregisteret. Ligningsmyndighetene kan uansett oppfordre aksjonæren til å komme med opplysninger. Dersom aksjonæren ikke gir opplysninger til ligningsmyndighetene før realisasjon, vil det ikke være grunnlag for sanksjoner.
Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.
For aksjer som erverves i løpet av 2003 vil registeret inneholde opplysninger om aksjenes skattemessige inngangsverdi. Innhentingen av opplysningene vil skje gjennom den ordinære rapporteringen av opplysningene fra selskapene VPS og aksjonærene for inntektsåret 2003.
Selskapene vil bli bedt om å gi opplysninger om ervervstidspunkt for de aksjonærene som eide aksjer pr. 1. januar 2003. Hvis den enkelte aksjonær har ervervet aksjer i selskapet i flere omganger, vil selskapet bli bedt om å opplyse ervervstidspunkt og antall aksjer for hvert erverv. For innhenting av ervervstidspunkt gjelder en viktig begrensning. Hvor det har funnet sted en selskapsomdannelse, f. eks. fusjon eller fisjon, vil det ikke innhentes opplysninger lenger tilbake enn den siste selskapsomdannelsen.
Jo lenger tilbake i tid selskapet gir opplysninger, desto bedre informasjon vil aksjonærregisteret kunne gi den enkelte aksjonær. Dersom det gis opplysninger tilbake til 1. januar 1989, vil det være mulig å foreta en maskinell behandling av oppregulerte inngangsverdier fra skattereformen i 1992. Dersom selskapene ikke gir opplysninger om ervervsdato, vil det ikke kunne foretas en korrekt RISK-beregning på den enkelte aksjonærs hånd.
For VPS-registrerte selskaper har VPS lagt til rette for at rapporteringen kan skje gjennom VPS. Selskaper som ikke er registrert i VPS må rapportere opplysningene på egen hånd. Regjeringen ser at dette kan fremstå som en utfordring for mange selskaper. Dette gjelder særlig de som ikke er registrert i VPS. Det foreslås derfor at den sistnevnte gruppen gis en noe utvidet rapporteringsfrist.
Ved Skattedirektoratets årlige utsendelse av RISK-opplysninger til selskapene i januar 2003 ble selskapene anmodet om å kontrollere opplysningene i RISK-registeret. Selskapene ble særlig anmodet om å kontrollere opplysningene om justeringsfaktor. Noen ytterligere oppfølging fra selskapene for så vidt gjelder RISK-opplysninger, vil det ikke bli anmodet om.
Regjeringens opplegg innebærer at aksjonæren selv som utgangspunkt skal rapportere kostpris til aksjonærregisteret, selv om VPS for selskaper som er registrert der har disse opplysningene. Rapportering av kostpris er frivillig. Aksjonæren vil likevel ha en egeninteresse i å rapportere slike opplysninger slik at aksjonærregisteret kan yte best mulig beregningshjelp.
Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.
Ved fastsettelse av fristen for innlevering av oppgaver til aksjonærregisteret må det blant annet tas hensyn til at opplysningene - etter at de er rapportert til registeret - skal registreres og bearbeides før de forelegges skattyteren i en beholdningsoppgave som skal vedlegges selvangivelsen. Den tidligste frist for innlevering av selvangivelse er som kjent 28. februar. Dersom forslaget om ny årssyklus for næringsdrivende vedtas, vil denne fristen kunne forskyves.
I og med at aksjonæren må gi sin eventuelle tilbakemelding på de tilsendte opplysningene sammen med selvangivelsen, må aksjonærregisteroppgaven sendes til aksjonæren i god til før selvangivelsesfristen. Etter en fornyet vurdering er Regjeringen kommet til at det er praktisk mulig å forskyve oppgavefristen til 31. januar dersom forslaget til ny årssyklus for næringsdrivende vedtas. Dersom forslaget til ny årrsyklus ikke vedtas, vil fristen bli 20. januar. Disse fristene samsvarer for øvrig med fristen for en rekke andre ligningsoppgaver som skal inn i skatteetatens databaser.
Når det gjelder rapportering av historiske opplysninger, legges det opp til at VPS-registrerte selskaper skal gi de aktuelle opplysningene innen de samme frister som gjelder for innlevering av øvrige oppgaver til aksjonærregisteret. For selskaper som ikke er registrert i VPS, foreslår Regjeringen at rapporteringsfristen settes til 31. mai 2004. Dette innebærer at registeret i første driftsår ikke vil inneholde fullstendige opplysninger om aksjer i selskaper som ikke er registrert i VPS.
Tidspunktet for innlevering av oppgaver vil bli nærmere regulert i forskrift.
Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.
Det følger av ligningsloven § 10-8, jf. § 6-16 bokstav c at for sen innlevering av kontrolloppgaver etter ligningsloven §§ 6-5 og 6-11 kan sanksjoneres med gebyr. Utfyllende regler er gitt i forskrift 22. januar 1991 nr. 57 om gebyr ved for sent eller ikke leverte ligningsoppgaver.
Regjeringen legger til grunn at de regler som allerede finnes på området, er tilstrekkelige, og foreslår derfor ingen endringer i sanksjonsreglene.
Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.
Den noe utvidede opplysningsplikten omfatter blant annet innberetning av opplysninger om endringer i aksjonærstrukturen, kapitalutvidelser og nedsettelser, innløsning av enkeltaksjer, fusjon og fisjon og opplysninger om skattemessig og regnskapsmessig innbetalt aksjekapital og overkurs.
For VPS-registrerte selskaper vil merbelastningen ikke bli særlig stor i og med at opplysningene kan rapporteres via VPS.
For selskaper som ikke er registrert i VPS vil utvidelsen også få mindre praktisk betydning. De nye opplysningene som skal rapporteres, gjelder i det vesentligste forhold som relativt sjelden oppstår i slike selskap.
I dag gir aksjeselskaper opplysninger om alle aksjonærer ved siste årsskifte, herunder om samlet utbytte utdelt i løpet av året. På selskapsnivå gis det opplysninger om samlet aksjekapital, antall aksjer, pålydende og samlet utdelt utbytte.
Den belastningen som aksjonærene får ved å gjennomgå beholdningsoppgaven fra aksjonærregisteret det enkelte år, vil erstatte den belastningen aksjonærene uansett ville hatt ved realisasjon av aksjene.
Regjeringen er kjent med at en viktig årsak til skattyternes kontakt med ligningskontoret før innlevering av selvangivelse, er utfordringer knyttet til utfylling av realisasjonsoppgave for aksjer. Under ligningsbehandlingen oppdages det ofte feil ved aksjonærenes angivelse av RISK-beløp. Aksjonærenes innberetning av gevinst eller tap ved realisasjon vil bli forenklet ved at aksjonærene får hjelp til beregning av inngangsverdiene på aksjer i form av et utkast til realisasjonsoppgave. Dersom aksjonæren kontrollerer de tallene som legges inn i registeret underveis, vil det være mulig å legge det tilsendte utkastet til realisasjonsoppgave med tilleggsopplysninger om salgsvederlag ved selvangivelsen.
For at aksjonærregisteret skal kunne gi bistand ved beregning av inngangsverdi for aksjer som er ervervet før oppstart av registeret, er det nødvendig med en del historiske data. Dette vil medføre noe ekstrabelastning for selskapene og aksjonærene i forbindelse med oppstart av registeret.
Etter Regjeringens oppfatning er det vanskelig å komme med noen tallmessig analyse av selskapenes og aksjonærenes kostnader og besparelser som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret.
Det er anslått at kostnader til drift av et aksjonærregister vil bli om lag 13,5 mill. kroner årlig. Kostnadene vil i hovedsak påløpe til drift av løsningen i en sentral enhet og porto til utsending av materiale til selskap, VPS og aksjonærer. Det er antatt at nytteverdien for ligningsmyndighetene vil utligne belastning ved innlegging av tilleggsopplysninger og endringer fra aksjonærene. Det er forutsatt at skatteetaten må dekke kostnadene til drift av løsningen innenfor egen ramme.
Arbeidet med utvikling av aksjonærregisteret startet opp i november 2001. Frem til oppstart i 2004 vil skatteetaten arbeide med å klargjøre til drift ved å registrere data, opplæring og å utarbeide rutinebeskrivelser. Pr. 15. november 2002 har det påløpt om lag 29 mill. kroner til prosjektet, og totale prosjektkostnader er anslått til om lag 50 mill. kroner.
Komiteen tar dette til orientering.