4.1 Sammendrag

Noen av endringene som foreslås i proposisjonen har direkte sammenheng med å åpne for konkurranseutsetting, andre har ikke direkte sammenheng med det, men er tatt inn for mer generelt å styrke egenkontrollen i kommunene. Kommunestyrets og kontrollutvalgets tilsynsansvar fremheves i loven gjennom en egen lovbestemmelse. Kontrollutvalget foreslås videreført som obligatorisk organ, og dets funksjon fremheves og styrkes. Kontakten med kommunestyret skal sikres ved lovkrav om at minst ett medlem skal velges blant kommunestyrets medlemmer, og at utvalgets leder gis møte- og talerett i kommunestyret ved behandling av kontrollutvalgets saker, dersom han/hun ikke er representert i kommunestyret.

Det foreslås også at kommunestyret skal kunne velge kontrollutvalget på nytt dersom det ikke fungerer tilfredsstillende. Departementet har her lagt avgjørende vekt på at KU er kommunestyrets organ, og utøver tilsyn på vegne av kommunestyret. Departementets oppfatning er at kommunestyret derfor må ha anledning til å velge det på nytt - som andre utvalg - dersom kommunestyret finner at KU ikke fungerer godt nok.

Bestillerfunksjonen ved konkurranseutsetting av revisjonen legges til kontrollutvalget. Det foreslås også en bestemmelse som pålegger kommunestyret et ansvar for å sørge for at kontrollutvalget sikres tilfredsstillende sekretærbistand. KU har en tilsynsfunksjon og et oppfølgingsansvar overfor revisjonen, og har ansvar for å påse at kommunen har en betryggende revisjon. I forhold til denne funksjonen kan det derfor være problematisk at revisor er sekretær. Departementet har lagt avgjørende vekt på dette, og foreslår at revisor ikke skal kunne være sekretær for kontrollutvalget.

Videre drøftes administrasjonssjefens ansvar for å utøve tilsyn og kontroll. Det foreslås å fremheve dette ansvaret gjennom en egen lovbestemmelse. Høringsinstansene har gitt bred støtte til at administrasjonssjefens tilsynsansvar fremheves i loven. Det er også tatt inn en tilsvarende bestemmelse for kommunerådet, i kommuner med parlamentarisk styringsform.

Videre drøftes innholdet av forvaltningsrevisjon, regnskapsrevisjon og revisjon av internkontrollen kort. Det legges opp til å definere nærmere innholdet i de revisjonstjenester kommunen skal bestille i forskrifter. Dette vil etter departementets mening være hensiktsmessig for å unngå at konkurranse om kommunal revisjon skal dreie seg om en konkurranse om pris på bekostning av kvalitet og omfang. Lovforslaget inneholder derfor hjemler til å gi forskrifter både om kontrollutvalgets virksomhet og om revisor og revisjon.

I høringsutkastet ble det varslet at innholdet i både forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon vil ta utgangspunkt i Riksrevisjonens standarder. For den delen av kontroll og tilsyn som går utover de rene revisjonsoppgaver, vil det bli overlatt til kommunen selv å definere innhold og omfang. I proposisjonen er koblingen til Riksrevisjonens standarder tonet noe ned, på bakgrunn av en viss skepsis i høringsrunden. Departementet foreslår at det på samme måte som i dag gis nærmere bestemmelser om dette i forskrift.

Når det gjelder spørsmålet om kvalifikasjonskrav, eventuell sertifiseringsordning og statlig tilsyn med revisjon, er departementets forslag mindre restriktivt enn i høringsutkastet - på bakgrunn av relativt klare signaler i høringsrunden. Det tas sikte på å stille nærmere kvalifikasjonskrav for den som skal kunne revidere kommuner i forskrift. Det foreslås ikke å etablere en egen autorisasjons-/sertifiseringsordning nå, men gis uttrykk for at det kan være aktuelt å komme tilbake til dette senere om det skulle vise seg å være behov for det. Det foreslås imidlertid å vurdere etablering av statlig tilsyn for kommunal revisjon i forbindelse med utredning av tilsynsordninger overfor kommunesektoren generelt.

Det foreslås å gi hjemmel til å fastsette forskrifter om revisor, revisjon og kontrollutvalg - på samme måte som i dag. I slike forskrifter kan det bl.a. gis regler om revisjonens innhold, kvalifikasjonskrav og vandelskrav til revisor, bestemmelser om skifte av revisor, bestemmelser om rapportering til kommunen mv.

4.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, støtter at kontrollutvalget videreføres som obligatorisk organ. Flertallet støtter imidlertid ikke forslag til endringer i regelverket for kommunenes egenkontroll som kommer som en konsekvens av at det åpnes for konkurranseutsetting av revisjonsordningen.

Flertallet går imot forslag om at hver kommune skal etablere et eget sekretariat uansett om de ønsker å konkurranseutsette revisjonen eller ikke. Flertallet vil påpeke at dette ikke gir kommunene frihet til selv å velge. Det er en inngripen i kommunenes handlefrihet som flertallet går imot.

Flertallet viser til at det av Regjeringens forslag går fram at kommunestyret skal være ansvarlig for at kontrollutvalget får et forsvarlig sekretariat. Sekretariatet kan ifølge forslaget ikke ivaretas av kommunens administrasjon eller av kommunens revisor. Begrunnelsen for at kommunens revisor ikke kan være sekretær legger til grunn at kontrollutvalget skal innstille på valg av revisor og at kontrollutvalget skal føre tilsyn med revisor.

Flertallet vil bemerke at når det gjelder kontrollutvalgets tilsynsansvar overfor revisjonen, pekes det i proposisjonen på det kompetansebehovet som enten kontrollutvalg eller sekretariat må ha for at en slik funksjon skal bli god. Det sies også at manglende kompetanse vil være en begrensende faktor for ut­øvelse av tilsynsfunksjonen.

Flertallet vil påpeke at kontrollutvalgets hovedfunksjon er å føre tilsyn med kommunens administrasjon, og er, med unntak av kommunestyret, det eneste organet som fører tilsyn med helheten i den kommunale aktiviteten. For at kontrollutvalget, som lekmannsorgan, skal kunne utøve et slikt tilsyn, må det få informasjon om hva som skjer i kommunen. Kommunens revisor vil, som en konsekvens av sin vurdering av vesentlighet og risiko i kommunen, sitte med betydelig og relevant informasjon. Ved å skille sekretariatsfunksjonen fra revisjonen må hver kommune bygge opp et eget sekretariat eller eventuelt kjøpe tjenester i markedet. Sekretariatet må, ifølge forslaget, dekke revisjonsfaglig kompetanse, juridisk kompetanse og i tillegg skaffe seg en tilstrekkelig oversikt over kommunen til å kunne bestille oppdrag. Flertallet vil påpeke at revisor vil ha denne innsikten som følge av sitt arbeid, men at revisor ikke får anledning til å benytte den, hvis forslaget vedtas.

Flertallet vil bemerke at revisor, etter forslaget, vil ha møterett i kontrollutvalget. En sannsynlig konsekvens av forslaget om organiseringen av sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalg vil dermed være at både revisor og kontrollutvalgets sekretariat må gjøre en del av de samme forberedelsene og delta på de samme møtene. På den måten blir det en dublering av tidsbruken. Omfanget av dubleringen vil være avhengig av kontrollutvalgets aktivitet. I tillegg til dette kommer også kostnader knyttet til bestilling av oppdrag/kontraktsinngåelse og oppfølging av kontraktsforhold. Flertallet mener dette vil føre til et mer kostbart system som vil bli mindre effektivt enn ordningen som nå praktiseres.

Flertallet viser til at det i proposisjonen er pekt på at sekretariatet for kontrollutvalget må ha bred kompetanse. Det vises i den forbindelse til behovet for juridisk kompetanse. Kontrollutvalget vil også ha behov for et sekretariat som kan bistå i valg av områder som skal gjøres til gjenstand for forvaltningsrevisjon. Dersom kontrollutvalget i tillegg skal ha en tilsynsfunksjon med revisjonen, må det også ha et sekretariat som har tilstrekkelig revisjonsfaglig kompetanse til å vurdere den faglige siden av revisjonsarbeidet.

Flertallet vil bemerke at et eget sekretariat, dvs. ikke bruk av kommunens revisor, medfører at kommunen må sørge for at kontrollutvalget har et sek­retariat som dublerer bruk av tid. Dessuten vil det til dels dublere behovet for høy kompetanse på et område der det ofte fra før har vist seg vanskelig å skaffe tilstrekkelig kompetanse. Flertallet har også merket seg at kommunene ikke gis valgfrihet på dette området.

Flertallet vil påpeke at dersom kommunene skal klare å få bred kompetanse i sekretariatet og samtidig ikke får anledning til å benytte den kompetansen som finnes hos kommunens revisor, vil det i praksis tvinge kommuner til også å konkurranseutsette og privatisere sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget. Flertallet mener dette er uakseptabelt og vil derfor gå imot forslaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er enig i at kontrollutvalget videreføres som et obligatorisk organ og at dets rolle og funksjon styrkes.

Disse medlemmer er også enig i at kontroll­utvalgets rolle som tilsyns- og kontrollorgan på vegne av kommunestyret bør bli mer fremtredende enn i dag, dets viktige oppgaver og funksjon tatt i betraktning.

Disse medlemmer viser til at sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget er et meget sentralt tema i proposisjonen.

Disse medlemmer har registrert at det fra flere hold er ytret ønske om å beholde dagens ordning der revisor er kontrollutvalgets sekretær.

Disse medlemmer vil understreke at en kompetent sekretariatsfunksjon er en viktig forutsetning for at kontrollutvalget skal fungere godt og ut­øve sine oppgaver på en tilfredsstillende måte.

Disse medlemmer viser til at det i dag er kommunerevisjonen som ivaretar sekretærfunksjonen til kontrollutvalget, men at departementet nå foreslår at denne ordningen må opphøre. Departementet begrunner dette syn med at kontrollutvalget skal påse at revisjonen er betryggende. Dette tilsier uavhengighet og avstand mellom revisor og kontroll­utvalget. Etter departementets vurdering blir ikke kontrollutvalgets tilsyns- og kontrollrolle overfor revisor tilstrekkelig uavhengig når revisor samtidig er utvalgets sekretær.

Disse medlemmer deler departementets betenkeligheter vedrørende at det i dag er adgang for kommunens revisor til også å utøve kontrollutvalgets sekretariatsfunksjon.

Disse medlemmer vil imidlertid sterkt understreke viktigheten av at kontrollutvalget sikres den nødvendige sekretariatsfunksjon. Det er samtidig viktig at sekretariatsfunksjonen besitter den relevante faglige kompetanse som kreves.

Disse medlemmer er enig i at koblingene mellom sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget og kommunens revisor kan være uheldig sett i lys av at kontrollutvalget skal utøve en uavhengig tilsynsrolle overfor revisjonen.

Disse medlemmer støtter derfor departementets vurderinger om at valgt revisor ikke kan være sekretær for kontrollutvalget slik det er i dag.

Disse medlemmer innser at noen kommuner kan komme til å oppleve praktiske utfordringer av midlertidig karakter med å etablere eget sekreta­riat for kontrollutvalget, og anmoder derfor Regjeringen om i særskilte tilfeller å vurdere en kortere overgangsperiode for tilpassing til nytt lovverk for slike kommuner.

Disse medlemmer støtter videre at bestillerfunksjonen for en eventuell konkurranseutsetting av revisjonen legges til kontrollutvalget.

Disse medlemmer vil også åpne for at det skal være mulig å velge nytt kontrollutvalg dersom dette ikke fungere tilfredsstillende, men at det skal svært gode grunner til før nyvalg eventuelt foretas.

Disse medlemmer vil her få tilføye at det ikke nødvendigvis fremmer kontrollutvalgets uavhengighet dersom det gjøres for enkelt å foreta utskiftning av samtlige medlemmer av kontrollutvalget ved en hvilken som helst anledning.