11. Merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget
- 11.1 Generelt om forslaget til endringer i kommuneloven
- 11.2 Til forslag til endring i § 20 nr. 2
- 11.3 Til forslag til endring i § 23 nr. 2
- 11.4 Til forslag til § 29 ny nr. 2
- 11.5 Til forslag til ny § 76
- 11.6 Til forslag til ny § 77 Kontrollutvalget
- 11.7 Til forslag til ny § 78 Revisjon
- 11.8 Til forslag til ny § 79 Revisors uavhengighet
- 11.9 Til forslag til ny § 80 Selskapskontroll
- 11.10 Til forslag til overgangsregel for distriktsrevisjoner ny § 81
- 11.11 Til forslag til endring i lov om Svalbard av 17. juli 1925 nr. 11 §§ 43 og 44
- 11.12 Til forslag til endring i lov om vergemål for umyndige av 22. april 1927 nr. 3 § 85 første ledd
- 11.13 Til forslag til endring i lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt § 56
- 11.14 Til forslag til endring i lov om valg til fylkesting og kommunestyrer (valgloven) av 28. juni 2002 nr. 57
Det foreslås å flytte bestemmelsene om internt tilsyn og kontroll i kommuneloven § 60 til et nytt kapittel 12, "Internt tilsyn og kontroll. Revisjon.", slik at disse bestemmelsene kommer etter kapittel 11 om kommunale foretak.
Gjeldende § 60 blir opphevet i sin nåværende form. Nåværende § 59a gjøres til ny § 60, slik at det i kapittelet om statlig kontroll og tilsyn blir to paragrafer; §§ 59 og 60.
Det foreslås et nytt annet punktum i nr. 2 som lovfester kommunerådets og fylkesrådets tilsynsansvar overfor administrasjonen. Siktemålet er å tydeliggjøre at kommunerådet/fylkesrådet har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten.
I nytt annet punktum i nr. 2 foreslås en ny annen setning som lovfester administrasjonssjefens tilsynsansvar overfor administrasjonen. Forslaget antas ikke å innebære noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett.
Administrasjonssjefens ansvar for å føre tilsyn omfatter også kommunale foretak, jf. kapittel 11. Administrasjonssjefen har ikke resultatansvar for de deler av kommunen som er organisert som foretak. Dette ansvaret ligger til foretakets styre. Administrasjonssjefen har imidlertid et tilsynsansvar, og kan kreve at en sak skal forelegges kommunestyret før vedtak iverksettes, jf. § 72 nr. 1 i.f.
I gjeldende § 29 nr. 1 er ikke kontrollutvalget regnet opp blant de organer som kapittel 6 får anvendelse for. Det foreslås derfor å gjøre kapittel 6 obligatorisk også for kontrollutvalget, slik at de samme saksbehandlingsregler gjelder for dette organet som for eksempel faste utvalg etter § 10 - med mindre § 77 har avvikende regler.
Bestemmelsen omhandler kommunestyrets tilsynsansvar. Bestemmelsen er identisk med gjeldende § 60 nr. 1. Siste setning fastslår at det i kommunestyrets tilsynsansvar også ligger en plikt til å sørge for at kommunen eller fylkeskommunen har en forsvarlig revisjon.
Nr. 1 første setning er identisk med gjeldende § 60 nr. 2 første setning. I annen setning er tatt inn en ny bestemmelse om at utvalget skal ha minst tre medlemmer. Den samme bestemmelsen følger i dag av kontrollutvalgsforskriften § 2.
Bestemmelsen i tredje setning følger i dag av kontrollutvalgsforskriften.
I fjerde setning er det tatt inn en ny bestemmelse om at minst ett av utvalgets medlemmer skal velges blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer. I femte setning er utvalgets leder gitt møte- og talerett i kommunestyret og fylkestinget når utvalgets saker behandles.
Nr. 2 er identisk med gjeldende lov § 60 nr. 2 annen setning.
Nr. 3 gir kommunestyret/fylkestinget hjemmel til å skifte ut kontrollutvalgsmedlemmene i løpet av valgperioden.
Nr. 4 omhandler kontrollutvalgets ansvar og oppgaver. Bestemmelsen er ikke uttømmende, men presiserer kontrollutvalgets ansvar for å påse at kommunen har en forsvarlig revisjonsordning.
Nr. 5 pålegger kontrollutvalget å påse at det føres tilsyn med forvaltningen av kommunens eierinteresser i selskaper. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 80 som gir kontrollutvalget og kommunens revisor adgang til å kreve informasjon og foreta undersøkelser i slike selskaper. Nærmere regler om innholdet av selskapskontrollen kan gis i forskrift etter nr. 11.
Nr. 6 første setning fastslår at kontrollutvalget skal rapportere resultatene av sitt kontroll- og tilsynsarbeid til kommunestyret eller fylkestinget.
I annen setning er tatt inn en ny bestemmelse om at enhver sak som kontrollutvalget rapporterer til kommunestyret eller fylkestinget skal forelegges administrasjonssjefen til uttalelse.
Nr. 7 regulerer kontrollutvalgets adgang til informasjon om kommunens virksomhet.
Nr. 8 fastslår at utvalgets møter som hovedregel holdes for lukkede dører.
Nr. 9 fastslår at kommunens revisor har møte- og talerett i utvalgets møter.
Av nr. 10 fremgår at kommunestyret har plikt til å sørge for tilfredsstillende sekretærbistand til utvalget.
Bestemmelsen i nr. 11 gir hjemmel til å gi nærmere forskrifter om bl.a. utvalgets oppgaver og saksbehandling - på samme måte som etter dagens ordning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til forslag om opprettelse av en egen tilsynsordning med kommunal revisjon. Flertallet mener derfor det er nødvendig å endre § 77 nr. 4 og 5 for å frita kontrollutvalget fra denne oppgaven.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Kommuneloven § 77 nr. 4 og § 77 nr. 5 skal lyde:
4. Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).
5. Kontrollutvalget skal føre tilsyn med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i interkommunale selskaper etter lov 29. januar 1999 nr. 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens lovforslag og fremmer følgende forslag:
"Kommuneloven § 77 nr. 4 og 5 skal lyde:
4. Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).
5. Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at flertallet er imot at kontrollutvalget skal ha eget sekretariat, slik at kommunens revisor ikke kan utføre sekretariatsfunksjoner. Flertallet går derfor imot proposisjonens forslag til § 77 nr. 10, med den følge at § 77 nr. 11 blir § 77 nr. 10.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens lovforslag og fremmer følgende forslag:
"Kommuneloven § 77 nr. 10 og 11 skal lyde:
10. Kommunestyret og fylkestinget skal sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget.
11. Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver og saksbehandling mv."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
"Kommuneloven § 77 ny nr. 6 skal lyde:
Kontrollutvalget skal påse at det gjennomføres forvaltningsrevisjon i selskaper som er omtalt i § 80 første ledd, med mindre selskapet driver næringsvirksomhet.
§ 77 nr. 6 - 10 blir § 77 nr. 7 - 11."
Nr. 1 fastslår at kommunens og fylkeskommunens virksomhet skal revideres i henhold til god kommunal revisjonsskikk. Det nærmere innhold i dette begrepet vil fremgå av forskrifter etter nr. 8.
Av nr. 2 fremgår hvilke former for revisjon som etter kommuneloven er obligatoriske for kommuner og fylkeskommuner.
Nr. 3 legger myndigheten til å avgjøre hvilken revisjonsordning kommunen/fylkeskommunen skal ha til kommunestyret/fylkestinget.
Av nr. 3 annen setning følger det imidlertid at kontrollutvalget skal gi innstilling om kommunens valg av revisjonsordning.
Nr. 4 første setning fastslår at det er kommunestyret/fylkestinget som skal velge revisor.
Annen setning fastslår at det er kontrollutvalget som skal utarbeide saksframlegget om valg av revisor.
Nr. 5 fastslår at revisor skal rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til kontrollutvalget.
Nr. 6 gir kommunens revisor - enten det dreier seg om en ansatt kommunerevisor eller annen revisor - rett til de opplysninger og dokumenter som er nødvendige for å gjennomføre revisjonsarbeidet.
Nr. 7 fastslår revisors taushetsplikt.
Nr. 8 gir hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om revisjon av kommuner og fylkeskommuner, og om revisorer som skal kunne ta oppdrag for kommuner og fylkeskommuner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at flertallet går mot å konkurranseutsette kommunal revisjon.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Kommuneloven § 78 nr. 3 - 5 skal lyde:
3. Revisjon skal skje ved egen kommunal eller fylkeskommunal revisjon, eller ved felles revisjon for flere kommuner eller fylkeskommuner innen et revisjonsdistrikt.
4. Revisjonsdistrikt for flere kommuner eller fylkeskommuner kan opprettes ved avtale mellom de aktuelle kommuner og fylkeskommuner, eller ved vedtak av departementet. Det skal velges et eget styre for revisjonsdistriktet med medlemmer fra alle deltakende kommuner og fylkeskommuner. Den som er utelukket fra valg til kontrollutvalg kan heller ikke velges til distriktsrevisjonsstyret.
5. Kommunestyret og fylkestinget ansetter selv revisor. Kontrollutvalget ansetter det øvrige personale. Distriktsrevisor og det øvrige personale i distriktsrevisjonen ansettes av distriktsrevisjonsstyret. Revisor skal ha regnskaps- og revisjonsfaglig kompetanse som bestemt i forskrift etter denne paragrafs nr. 9.
Proposisjonenes forslag § 78 nr. 5 - 8 blir § 78 nr. 6 - 9."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens lovforslag og fremmer følgende forslag:
"Kommuneloven § 78 nr. 3 og 4 skal lyde:
3. Kommunestyret eller fylkestinget avgjør selv om kommunen eller fylkeskommunen skal ansette egne revisorer, delta i interkommunalt samarbeid om revisjon, eller inngå avtale med annen revisor. Vedtaket treffes på grunnlag av innstilling fra kontrollutvalget.
4. Kommunestyret eller fylkestinget velger selv revisor. Vedtaket treffes på grunnlag av innstilling fra kontrollutvalget."
§ 78 nr. 6 - 9 blir § 78 nr. 5 - 8.
Første ledd i bestemmelsen inneholder generelle krav til uavhengighet for den som skal kunne ta revisjonsoppdrag for en kommune.
Siste setning i første ledd slår fast at bestemmelsen ikke er til hinder for at revisorer kan være ansatt i kommunen, fylkeskommunen eller en interkommunal revisjonsenhet.
Annet ledd lister opp hvem som er å regne som nærstående i forhold til det generelle uavhengighetskravet i første ledd.
Tredje ledd gir hjemmel til å gi forskrifter med nærmere krav til revisors uavhengighet.
Første ledd gir kommunens/fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor samme rett til opplysninger og til å foreta undersøkelser i heleide selskaper som Riksrevisjonen har etter aksjeloven § 20-6.
Bestemmelsen i annet ledd gir kommunestyret og fylkestinget hjemmel til å fastsette nærmere regler om kontrollen med selskaper.
Etter kommuneloven § 27 nr. 4, jf. lov om interkommunale selskaper § 40, må alle interkommunale virksomheter som er egne rettssubjekter omorganiseres til interkommunalt selskap (IKS) eller aksjeselskap, eller annen lovlig organisasjonsform innen 1. januar 2004. Bestemmelsen i overgangsregelen utvider denne fristen med ett år for interkommunale sammenslutninger om revisjon (distriktsrevisjoner). På den annen side innebærer den at samtlige distriktsrevisjoner må omorganiseres innen denne fristen - ikke bare distriktsrevisjoner som er egne rettssubjekter.
Komiteen viser til at forholdet mellom forslaget til ny § 81 i kommuneloven og forslaget vedrørende § 40 i lov om interkommunale selskaper i Innst. O. nr. 10 (2003-2004), jf. Ot.prp. nr. 105 (2002-2003), er tatt opp med Kommunal- og regionaldepartementet. Brev til komiteen av 18. november 2003 fra kommunal- og regionalminister Erna Solberg er vedlagt innstillingen.
Endringen i § 43 er en rent teknisk endring som følge av endret paragrafnummerering i kommuneloven.
På samme måte som for kommunal revisjon etter kommuneloven kapittel 12, står lokalstyret, etter endringen i § 44, fritt til selv å vurdere hvem som skal utføre revisjonen av lokalstyrets virksomhet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til merknader under kapittel 8.2 foran.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens lovforslag og fremmer følgende forslag:
"I lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard gjøres følgende endring:
§ 44 annet ledd annet punktum skal lyde:
Lokalstyret avgjør selv om revisjonen skal utføres av egne ansatte revisorer, gjennom samarbeid med kommuner om revisjon, eller ved å inngå avtale med annen revisor."
Når det foreslås at revisjon av overformynderiets regnskaper også kan revideres av andre enn kommunens egen revisjon, må dette ses i sammenheng med forslaget til ny bestemmelse i kommuneloven § 78 nr. 3. Departementet kan ikke se at det foreligger noen grunner som er til hinder for at revisjon av overformynderiets virksomhet - på samme måte som for kommunens revisjonsoppgaver etter kommuneloven - også kan utføres av andre enn kommunens egen revisor.
Bestemmelsen i § 56 tredje setning bygger på en forutsetning om at dagens kommunale revisjonsenheter skal utføre kontroll og revisjon av kommunenes skatteoppkrevingsfunksjon. På bakgrunn av at kontroll og revisjon av skatteoppkrevingsfunksjonen foreslås gjort til en statlig oppgave, er denne bestemmelsen foreslått opphevet.
Det følger av valgloven § 3-3 tredje ledd siste strekpunkt at revisjonspersonell er utelukket fra valg til henholdsvis kommunestyre og fylkesting. Ved vedtakelsen av ny valglov i 2002 ble ordlyden endret fra "den som foretar revisjon for kommunen/fylkeskommunen" til "den som i vedkommende kommune eller fylkeskommune er ansvarlig for revisjonen". Bestemmelsen er endret for å bringe den i samsvar med kommunelovens § 14 nr. 1 bokstav b.
Valgbarhetsbegrensningene vil omfatte både den eller de personer som i praksis utfører revisjonsoppgaver, og den som er ansvarlig for revisjon.