1. Bakgrunnen for departementets lovforslag
I St.prp. nr. 64 (2001-2002) (kommuneproposisjonen) varslet Kommunal- og regionaldepartementet at det ville komme tilbake med et lovforslag om kontroll og tilsynssystemet i kommunene og fylkeskommunene basert på at det åpnes for konkurranseutsetting av den kommunale og fylkeskommunale revisjonen.
Kjerneinnholdet i lovforslaget dreier seg om å legge til rette for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Det fremmes også forslag om enkelte andre lovendringer som ikke har noen nødvendig sammenheng med at det åpnes for konkurranseutsetting. Siktemålet med disse endringene er å styrke den kommunale egenkontrollen.
I lovforslaget er det tatt inn hjemler for å gi forskrifter om kontrollutvalgets virksomhet og om revisjon av kommuner.
Det er ikke foretatt gjennomgripende endringer i det system for kommunal egenkontroll som ble innført i kommuneloven av 1992. Bortsett fra at det foreslås å åpne for at kommunene kan beslutte å konkurranseutsette revisjonstjenestene, ligger hovedtrekkene i regelverket fast.
Der annet ikke fremgår uttrykkelig, vil i det følgende begrepet "kommune" bli brukt som fellesbetegnelse på kommuner og fylkeskommuner, og uttrykket kommune-/kommunal revisjon som en samlebetegnelse på både kommunerevisjoner, fylkesrevisjoner og distriktsrevisjoner.
Høringsnotatet med lovforslag fra Kommunal- og regionaldepartementet ble sendt på ekstern høring 13. desember 2002, med frist for å avgi uttalelse 14. februar 2003. Det har kommet inn totalt ca. 190 høringsuttalelser innen fristen.
Mange gir eksplisitt støtte til forslaget om å åpne for konkurranseutsetting. En god del "tar det til etterretning" og fokuserer uttalelsen på enkeltheter i lovforslaget. De interkommunale revisjonsenhetene er gjennomgående mer negative til forslaget enn andre høringsinstanser. En del revisjonsenheter er svært kritiske, og mener at spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting burde vært gjenstand for en bred utredning i form av en NOU. En del kommuner har sluttet seg til dette.
I proposisjonen gis en nærmere beskrivelse og vurdering av kontroll og tilsyn med og i kommuner og fylkeskommuner. Både den såkalte kommunale egenkontroll og statlig kontroll og tilsyn med kommunene er omtalt. Også sammenhengen mellom intern og ekstern kontroll og tilsyn drøftes.
Med utgangspunkt i et system med lokalt selvstyre, kan det stilles spørsmål om tilsyn er nødvendig for å sikre at kommunene og fylkeskommunene etterlever lov- og regelverk. Staten har likevel valgt å sikre den enkeltes rettssikkerhet, faglige hensyn og andre nasjonale hensyn og mål gjennom kontroll og tilsyn av kommunesektorens virksomhet.
Kontroll og tilsyn av kommuner og fylkeskommuner kan være intern (utføres av kommunen selv) eller ekstern (utføres av staten). Sammenhengen mellom kommunal og fylkeskommunal egenkontroll og statlig tilsyn inngår i spenningsfeltet mellom lokal handlefrihet og dermed lokalt ansvar, og statlig styring. Detaljert statlig tilsyn markerer statlig nasjonalt ansvar og toner ned - eller utydeliggjør - det lokale ansvar. Ved å legge mer vekt på kommunal og fylkeskommunal egenkontroll markeres og tydeliggjøres lokalt ansvar.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark, Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Leif Christian Johansen og Anita Apelthun Sæle, og fra Senterpartiet lederen Magnhild Meltveit Kleppa, viser til at Regjeringen fremmer lovforslag om kontroll- og tilsynssystemet i kommuner og fylkeskommuner basert på at det åpnes for konkurranseutsetting av hele eller deler av den kommunale og fylkeskommunale revisjon.
Komiteen viser til at kommunesektoren forvalter betydelige økonomiske midler på vegne av fellesskapet. Det er derfor av stor samfunnsmessig interesse med et godt fungerende kontroll- og tilsynssystem som påser at fellesmidlene utnyttes på en effektiv og samfunnsgagnlig måte.
Komiteen mener i denne sammenheng at det er viktig at det tilrettelegges for et godt fungerende kontroll- og tilsynssystem i kommunesektoren. Et godt kontroll- og tilsynssystem skal bidra til å sikre kommunene en best mulig ressursforvaltning til fordel for både fellesskapet og enkeltmennesket.
Komiteen er av den oppfatning at kontroll og tilsyn med kommunal virksomhet først og fremst må baseres på kontroll og tilsyn med kommuneregnskapet, økonomistyring, ressursbruk, resultatvurdering av måloppnåelse, kostnadseffektiv drift og etterlevelse av lovpålagte oppgaver. For å vurdere den kommunale virksomhet og forvaltning må det foretas en kvalitativ forsvarlig revisjon som tar for seg alle disse nevnte områder. Samtidig er det viktig å ivareta og videreutvikle en nødvendig og hensiktsmessig grad av lokal handlefrihet.
Komiteen ser det som en viktig utfordring å bidra til å utforme et effektivt lov- og regelverk for kommunal kontroll- og tilsynsvirksomhet som på en best rimelig og helhetlig måte gjør det mulig å ivareta tilsyns- og kontrolloppgavene innenfor de respektive områder.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil visa til at Regjeringa gjennom sitt framlegg om å konkurranseutsetja kommunal revisjon opnar for marknadsliberalisering på eit område der konkurranse og marknadstenking passar dårleg.
Den offentlege revisjonen i Noreg har heilt sidan folkestyret vart grunnlagt for snart 200 år sidan hatt ein sentral posisjon i forvaltninga. Ved innføringa av formannskapslova i 1837 vart den kommunale revisjonen lovfesta som eit viktig ledd i internkontrollen i kommunar og fylkeskommunar. Då revisjonsinstituttet vart rekonstruert etter den andre verdskrigen, vart det frå Stortinget si side uttala at kommunerevisjonen skulle vera kommunestyret sitt kontrollorgan på same måte som Riksrevisjonen kontrollerer Stortinget.
Fleirtalet vil peika på dei sterke åtvaringane som er komne mot denne lova frå kommunane, fagrørsla og kommunale revisjonsmiljø. Det kan synast som om lovendringa er prega meir av eit hastverksarbeid enn av ei gjennomarbeidd lovendring. Vanleg praksis har vore at omfattande lovsaker har vore utgreidde gjennom ein NOU eller tilsvarande. Slik er det ikkje i denne saka, noko også mange av høyringsinstansane stiller seg undrande til. Mange av dei fagleg svake sidene ved saka kunne vore løyste ved ei offentleg utgreiing.
Fleirtalet meiner det er uheldig at Regjeringa fremmar saka parallelt med tre utgreiingar som no blir gjort, og som har relevans for saka: Bruk av offentleglova overfor private aktørar, organisering av skatteinnfordringa og statleg tilsyn med kommunesektoren.
Fleirtalet finn det påfallande at ikkje Regjeringa avventar tilrådingane frå desse utvala før ein vurderer nærare kva organisering kommunal og fylkeskommunal revisjon skal ha i framtida.
Fleirtalet går difor imot lovendringa.
Fleirtalet fremjar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa vurdera endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. i lys av tilrådingane frå dei utvala som no er i arbeid på tilstøytande område."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at lovforslaget fra departementet ikke medfører et pålegg til kommunene om å konkurranseutsette revisjonen, kun at det åpnes for en slik ny mulighet i kommuneloven.