1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Departementet legger med dette frem forslag til ny lov om regulering av svine- og fjørfeproduksjonen. Loven erstatter lov 13. juni 1975 nr. 46 om regulering av ervervsmessig husdyrhold. Forslaget har blant annet sin bakgrunn i St.meld. nr. 19 (1999-2000) om norsk landbruk og matproduksjon, der det foreslås å oppheve reguleringen av anleggskapasitet. Dette er i tråd med behovet for å tilpasse regelverket til den utvikling som har funnet sted i husdyrproduksjonen. I samsvar med Regjeringens arbeid for et enk­lere regelverk er det samtidig et siktemål at regelverket blir mer oversiktlig. Det foreslås derfor å lovfeste hvilke forhold som skal danne grunnlag for innvilgelse av konsesjon. De nye reglene vil redusere behovet for utøvelse av skjønn, og bidra til å fremme likebehandling og redusere forvaltningens ressursbruk.

For å legge til rette for at forvaltningen skal kunne avdekke samarbeid og eierinteresser i strid med loven, fremmes det forslag om at produsentene selv må godtgjøre at det ikke foreligger forhold i strid med disse reglene. Hvis dette ikke kan godtgjøres, inntrer konsesjonsplikt. Videre foreslås det at en konsesjonsrettighet bortfaller dersom det ikke har vært ervervsmessig hold av svin eller fjørfe på eiendommen de ti siste årene. For å sikre overholdelse av regelverket fremmes det også forslag om at de som produserer ut over konsesjonsgrensen eller tildelt konsesjon, må betale en standardisert erstatning for å bøte på skadene. For øvrig gjøres det noen mindre endringer og presiseringer i lovteksten.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold ble vedtatt i 1975. Bakgrunnen var at utviklingen gikk i retning av mer industripreget husdyrproduksjon innen de mest kraftfôrkrevende produksjonene. Dette ble ansett lite ønskelig både ut fra et landbrukspolitisk synspunkt og ut fra en miljømessig vurdering. I 1995 fastsatte departementet retningslinjer hvor det ble åpnet for å innvilge konsesjon til å utvide produksjonsomfanget, etter nærmere vilkår, innenfor eksisterende bygningsmasse. Bakgrunnen var at man ønsket mulighet for en viss strukturrasjonalisering innen de kraftfôrkrevende produksjonene.

Konsesjonsgrensen ble sist hevet i 1995 og antall konsesjonshavere ble redusert fra ca. 1 280 til ca. 330. Som følge av de nye retningslinjene som ble innført samme år, har antall konsesjonshavere økt til ca. 500. Antall brukere med svin eller fjørfe registrert som søkere om produksjonstilskudd pr. 1. januar 2003, var ca. 8 125. Av disse er det ca. 7 625 som produserer under grensen for konsesjonsfri drift (ca. 94 pst.).

Formålet med husdyrkonsesjonsbestemmelsene er å opprettholde en differensiert bruksstruktur gjennom å fordele de kraftfôrbaserte husdyrproduksjonene med basis i familiejordbruket. Regjeringen anser det fortsatt ønskelig å sikre at produksjonene har tilknytning til vanlig jordbruksdrift for å styrke inntektsgrunnlaget i jordbruket.

1.3 Lovens formål

Husdyrkonsesjonsloven ble i sin tid vedtatt for å etablere et lovmessig grunnlag for en strukturmessig regulering av svine- og fjørfeproduksjonen.

Lovens formål kommer delvis til uttrykk i gjeldende lov § 3. Der heter det at ved avgjørelser av søknad om konsesjon,

"skal det særlig tas hensyn til:

• 1. at produksjonen har tilknytning til jordbruk,

• 2. at det er et rimelig forhold mellom antall dyreenheter og spredeareal for gjødsel vurdert ut fra lagringskapasitet for oppbevaring av avfallsstoffer fra det samlede husdyrhold på bruket,

• 3. at lokalisering er forenlig med den geografiske spredning av produksjonen som kan gi god utnytting av ressursene og som måtte være ønskelig ut fra næringsmessige og forsyningsmessige vurderinger,

• 4. vern mot forurensninger."

Ifølge Innst. O. nr. 68 (1974-1975) fra landbrukskomiteen om lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold gir nr. 1 uttrykk "for det prinsipielle syn at husdyrproduksjonen skal være forbeholdt jordbruket og være forankret i vanlig driftsopplegg". Nr. 2 innebærer at kravene til lagringskapasitet og spredeareal for husdyrgjødsel i de til enhver tid gjeldende forskrifter om husdyrgjødsel må oppfylles. Tanken bak nr. 3 var at aktiv jordbruksdrift og et godt produsentmiljø hadde avgjørende betydning for utnytting av ressurser i utkantregionene og var selve grunnlaget for bosettingen og næringsvirksomheten. Videre mente man at lokalisering av konsesjonspliktige anlegg i områder med markedsmessig underdekning av de aktuelle produkter, ville ha både forsyningsmessig og beredskapsmessig effekt.

Vern mot forurensning fra husdyrproduksjon, ivaretas i dag gjennom annet regelverk. De viktigste bestemmelsene er nedfelt i forskrift av 11. februar 2002 nr. 337 om husdyrgjødsel. Bestemmelsene i husdyrkonsesjonsloven som berører dette er således overflødige og ble i høringsnotatet, som ble sendt ut 18. november 2002, foreslått opphevet (§ 3 første ledd nr. 2 og 4). Departementet la til grunn at en opphevelse av disse bestemmelsene ikke vil få noen miljømessige konsekvenser.

Bestemmelsen i eksisterende lov om geografisk spredning av produksjonen er ikke blitt vektlagt ved vurderingen av om søknader bør innvilges. I høringsnotatet pekte departementet på at loven ikke kan sies å ha noen distriktsprofil, ut over at en strukturlov i seg selv bidrar til geografisk spredning ved å fordele produksjonen på flere enheter. I høringsnotatets forslag til ny lov ble det lagt opp til at det som hovedregel ikke skal innvilges nye konsesjoner, hvilket innebærer at en regel om at det skal tas hensyn til geografisk spredning av produksjonen, ikke vil ha noe reelt innhold. Departementet foreslo følgelig å oppheve bestemmelsen.

Ifølge gjeldende § 3 skal også næringsmessige og forsyningsmessige hensyn vektlegges ved vurderingen av om en søknad om konsesjon bør innvilges. Også dette er hensyn som i praksis ikke har vært tillagt vekt. Forsyningsmessige og beredskapsmessige hensyn er ikke relevante hensyn i en lov som skal regulere strukturen i de kraftfôrkrevende produksjonene, og en foreslo i høringsnotatet at også dette punktet oppheves.

Bestemmelsen om at det særlig skal tas hensyn til at produksjonen har tilknytning til jordbruk, har blitt tolket som et krav om at det må være samme person som eier både produksjonsanlegget og arealet rundt. Bakgrunnen har vært å sikre at husdyrproduksjonen forbeholdes jordbruket. Dette har gjort det vanskelig å etablere konsesjonsregulert produksjon i selskaps form.

Departementet ønsker å legge til rette for at produsentene kan organisere driften sin slik de selv ønsker det. Videre ble det vist til at den foreslåtte endring ikke ville skape noen faktiske endringer i forhold til lokalisering av produksjonen, da man ifølge forslaget til nytt regelverk hovedsakelig kun vil få konsesjon til å overta eller leie anlegg der det allerede er konsesjonsregulert produksjon.

Flere høringsinstanser mener det har negativ signaleffekt å fjerne "geografisk spredning av produksjonen" fra lovens formålsangivelse. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og fylkesmannen i Sør-Trøndelag anfører at forslaget vil åpne for en kanalisering av de kraftfôrkrevende produksjonene til sentrale strøk.

Fylkesmannen i Østfold mener loven må ta forbehold om spredeareal for husdyrgjødsel, mens Norges Bondelag støtter forslaget om å avgrense lovens formål til kun å være en lov som regulerer strukturen i svine- og fjørfeproduksjonen.

Departementet viser til at lovens hovedformål skal være å regulere strukturen i svine- og fjørfeproduksjonen. Både i forhold til gjeldende forvaltningspraksis og i forhold til forslaget til ny lov, medfører ikke endringsforslaget noen endring i praksis når det gjelder geografisk fordeling. Departementet ser videre ikke grunnlag for å ha noen særskilte regler om disponibelt areal til spredning av husdyrgjødsel i en lov som skal regulere strukturen i svine- og fjørfeproduksjonen.

1.4 Regulering av anlegg

Husdyrkonsesjonsloven regulerer i dag både antall dyr satt inn i produksjon og anleggskapasitet for svine- og fjørfehold. I samsvar med departementets forslag i St.meld. nr. 19 (1999-2000) og næringskomiteens innstilling i Innst. S. nr. 167 (1999-2000), var ikke anlegg omfattet av reguleringen i høringsnotatets forslag til ny lov.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag presiserer at de dyrevernmessige utslagene av en slik endring må vurderes nøye. Departementet viser til at det er annet regelverk enn husdyrkonsesjonsregelverket som skal ivareta de dyrevernmessige sidene av produksjonen. Dyrene skal følgelig få den plassen de har krav på uavhengig av den foreslåtte endringen i husdyrkonsesjonsloven.

1.5 Samarbeid

Gjeldende lov § 3 femte ledd lyder som følger:

"Ved samarbeid om konsesjonsregulert produksjon, skal all produksjon både i fellestiltaket og hos den enkelte samarbeidspartner, regnes som en enhet. Tiltredelse i et samarbeid med produksjon over grensene for konsesjonsfri drift er konsesjonspliktig også ved andels- eller aksjekjøp o.l."

Departementet la til grunn at det fortsatt er nødvendig med en ramme for hvilke former for samarbeid som kan tillates for å hindre en uthuling av loven. Det ble imidlertid foreslått endringer i lovteksten med sikte på å klargjøre hvilke situasjoner som skal omfattes av bestemmelsen, blant annet at konsesjonsplikten knyttes til økonomisk samarbeid om produksjonen. Forslaget inneholdt videre en bestemmelse om omvendt bevisbyrde der flere personer i en nærmere definert krets av nærstående driver svine- eller fjørfeproduksjon. Omvendt bevisbyrde innebærer at de produsentene som faller innenfor kretsen av nærstående, selv må sannsynliggjøre at de produserer for egen regning og risiko. Bevisbyrden flyttes med andre ord fra forvaltningen og over på produsentene.

Det ble også foreslått en gjennomskjæringsregel i forhold til produksjon som finner sted i samme anlegg, men hvor flere produsenter står som ansvarlige for hver sin del av produksjonen. Forslaget innebar at produksjon som finner sted i samme anlegg utløser konsesjonsplikt, når antall dyr i anlegget til sammen overstiger grensen for konsesjonsfri drift. Dette gjelder selv om det kan dokumenteres at de enkelte produsentene driver for egen regning og risiko.

Dessuten vil etablering av driftsfellesskap gjennom å slå sammen flere produksjoner til én stor enhet, være i strid med lovens formål om å bremse utviklingen mot et mer industrialisert husdyrhold innenfor de kraftfôrkrevende produksjonene. Departementet fastslo følgelig at det ikke er ønskelig å åpne for at det kan etableres driftsfellesskap innenfor svine- og fjørfenæringene.

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om driftsfellesskap mener at det ikke bør åpnes for dette. Fylkesmannen i Vestfold ønsker en presisering av begrepet "økonomiske interesser i samme produksjon", mens Statens landbruksforvaltning, Fylkesmannen i Hedmark og Norsvin ber om en konkretisering av begrepet "samarbeid". Justisdepartementet mener det er uklart hvordan forslaget til bestemmelse skal forstås i mer kompliserte tilfeller. Fylkesmannen i Hedmark ber også om en konkretisering av hva produsenten må bevise ved omvendt bevisbyrde, mens Norsvin mener det er prinsipielt feil at produsentene selv skal sannsynliggjøre at de produserer for egen regning og risiko. Departementet er enig med Norges Bondelag i at problemet med ulovlig samarbeid også er aktuelt der det ikke foreligger slektskapsforhold. Departementet ser ikke noen store rettssikkerhetsmessige betenkeligheter knyttet til å gjøre den omvendte bevisbyrden gjeldende for alle. Dette ligger således inne i forslaget til ny lov.

1.6 Vilkår for å få konsesjon

Retningslinjene fra 1995 genererte mange saker og problemstillinger. For å fremme likebehandling, forenkle ordningen og redusere forvaltningens ressursbruk, opphevet departementet retningslinjene i forbindelse med fastsetting av ny forskrift den 11. april 2003.

I høringsnotatets forslag til ny lov foreslo departementet at konsesjon skal kunne innvilges dersom søkeren overtar eller leier anlegg med konsesjonsregulert produksjon, eller etablerer purkering. Ser man bort fra purkeringene, innebærer dette at det ikke vil bli innvilget konsesjon til annet enn overtagelse eller leie av produksjoner som har fått innvilget konsesjon etter gjeldende regler.

Videre foreslo departementet at konsesjon i særlige tilfeller skal kunne innvilges selv om de ovennevnte vilkårene ikke er oppfylt. Det ble presisert at begrepet "særlige tilfeller" vil være å betrakte som et minstevilkår, og at behovet for konsesjon må være tungtveiende eller sjeldent forekommende.

Departementets inntrykk er at høringsinstansene er positive til en forenkling av regelverket, og til at produsentene med dette i større grad vil bli likebehandlet. Departementet ønsker ikke å gi noen generelle unntak fra loven. Virksomheter som kan begrunne et særlig behov for produksjon ut over konsesjonsgrensen, som for eksempel til forskning eller undervisningsformål, kan vurderes i henhold til dispensasjonsbestemmelsen i lovforslagets § 4 annet ledd. Ved å åpne for å innvilge konsesjoner basert på regionale forhold, legges det til rette for mindre likebehandling på tvers av fylkesgrensene. Regionalpolitiske forhold er etter departementets oppfatning ikke slike "særlige grunner" som skal kunne danne grunnlag for innvilgelse av konsesjon.

1.7 Bortfall av konsesjon

Gjeldende lov har ingen regler om bortfall av konsesjon. Departementet mener at en konsesjon ikke skal være en evigvarende rettighet, som beholdes uavhengig av om konsesjonsinnehaver produserer eller ikke. En rimelig løsning vil være at konsesjonen bortfaller dersom det ikke har vært ervervsmessig hold av svin eller fjørfe på bruket de siste ti årene.

Landbruksdepartementet legger Justisdepartementets vurdering i høringsrunden til grunn for forslaget til lovtekst. Det er følgelig tatt inn i lovforslaget at den som vurderer å benytte en konsesjon kan kreve at departementet bindende tar stilling til om konsesjonen er bortfalt eller ikke.

1.8 Sanksjoner

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre sanksjonene i gjeldende regelverk. Det mest effektive virkemiddelet som i dag nyttes mot allerede avsluttede forhold, er tilbakeholdelse og avkorting i produksjonstilskudd. Departementet mente at det var behov for et nytt virkemiddel for å sikre overholdelse av husdyrkonsesjonsregelverket, og foreslo derfor i høringsnotatet å innføre en overtredelsesavgift på produksjon ut over konsesjonsgrensen eller tildelt konsesjon. Avgiften bør være av en slik størrelse at virkningen blir at ulovlig produksjon ikke lønner seg. Samtidig bør den ikke settes høyere enn den gjennomsnittlige fortjeneste av den ulovlige produksjonen. Dette vil tilsvare systemet med overproduksjonsavgift på melk produsert utenfor kvote.

I høringsnotatet ble det også gjort en vurdering av hvilket krav til bevisets styrke som skal kreves før det fattes vedtak om å ilegge overtredelsesavgift. Å bli ilagt en overtredelsesavgift vil kunne få store økonomiske konsekvenser for den det gjelder, og forutsetter en lovovertredelse. Dette talte for at det bør stilles opp et krav om klar sannsynlighetsovervekt for at vilkårene for å ilegge slik avgift foreligger. Justisdepartementet uttaler at inndragningen må kunne ses som en sjablongmessig erstatning fra de som krenker fellesinteresser til et organ som kan bidra til å avbøte skaden. De foreslår derfor at inndragningen kan omtales som "standardisert erstatning". Justisdepartementets merknader er lagt til grunn for utformingen av forslaget til lovtekst.

1.9 Ny forskrift for regulering av svine- og fjørfeproduksjonen

Forskrift om regulering av svine- og fjørfeproduksjonen ble fastsatt den 11. april 2003 med hjemmel i gjeldende lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold.

De tidligere og nye konsesjonsgrensene er som følger:

Tidligere og nye konsesjonsgrenser

Økningen i konsesjonsgrensene har medført at antall produsenter med konsesjonspliktig produksjon, er redusert fra ca. 500 til ca. 230.

1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det forventes at de foreslåtte endringene vil medføre en redusert ressursbruk i forvaltningen. For produsentene vil de økte konsesjonsgrensene legge til rette for reduserte enhetskostnader i produksjonen.