1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Bakgrunn for lovforslaget
- 1.3 Samlet gjennomgang av pengespill og lotterier i Norge
- 1.4 Særlig om gevinstautomater
- 1.5 Andre endringer i regelverket for pengespill og lotterier
- 1.6 Andre spørsmål
Gjennom flere hundre år har spill med penger vært forbudt ifølge norsk lov. Det har likevel blitt åpnet for avgrensede tillatelser, blant annet for å skaffe midler til humanitære og samfunnsnyttige formål.
Nordmenn spilte i 2001 for vel 22 mrd. kroner. Det har vært en kraftig vekst i spillaktiviteten på gevinstautomater de senere år, faktisk er den mangedoblet på 10 år. Spilleoverskuddet gir viktige bidrag til mange samfunnsnyttige formål, samtidig som mange mennesker utvikler en uheldig spilleadferd. Veksten i pengespillaktiviteten har vært særlig stor for de såkalte gevinstautomatene. Ca. 19 000 gevinstautomater var i 2001 oppstilt rundt omkring i Norge. Erfaringen viser at det er vanskelig å overholde aldersgrensen for spill på gevinstautomater. Et nytt element er aggressiv markedsføring av pengespill på Internett som undergraver nasjonale regler.
Hovedbegrunnelsen for Regjeringens forslag om opprydding på gevinstautomatmarkedet er et ønske om å kunne bekjempe spillavhengighet og forebygge kriminalitet mer effektivt, få bedre kontroll med misligheter i bransjen og kunne håndheve 18-årsgrensen strengere.
I proposisjonen legger departementet fram forslag til endringer i lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill mv. og lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv.
Departementet fremmer forslag om opprydding på gevinstautomatmarkedet og om at Norsk Tipping får enerett til oppstilling av gevinstautomater. De samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene foreslås gitt en fast andel av Norsk Tippings samlede spilleoverskudd. Organisasjonenes avhengighet av inntektene fra gevinstautomatene blir dermed betydelig redusert. Det legges til grunn at det i denne omgang ikke bør tas sikte på en vesentlig endring i fordelingen av spilleinntektene til disse organisasjonene sett i forhold til utviklingen av automatinntektene fram til 2001. For å møte konkurransen fra utenlandske pengespill på Internett tar departementet sikte på å vurdere permanente norske spill på Internett etter at en evaluering av igangsatte prøveprosjekt er foretatt. Det foreslås også at pengespill om bord på norske skip i rute mellom norsk og utenlandsk havn skal være underlagt de samme regler som pengespill på land. Samtidig går departementet inn for at kasinovirksomhet fortsatt ikke skal tillates.
Det foreslås at det årlig avsettes en andel av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping til informasjon, forebygging, forskning og behandling av spillavhengighet.
Det foreslås at Lotteritilsynets kontrollansvar etter pengespilloven utvides. Det foreslås videre en liberalisering av reglene i forhold til mindre lotterier.
Lotteriloven av 1995 ga samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner eksklusiv rett til oppstilling av såkalte gevinstautomater. Sammen med den teknologiske utvikling førte dette til enorm økning i omsetningen på gevinstautomatene i løpet av 1990-tallet. Dette var en vesentlig årsak til at Lotteritilsynet fra 1. januar 2001 ble opprettet som forvaltnings- og kontrollmyndighet i forhold til lotteri og pengespill. Samtidig ble ansvaret for forvaltning av lotteriloven overført fra Justisdepartementet til Kulturdepartementet.
I mai 2000 ble det fremmet forslag om endringer i lotteriloven av 1995 i forbindelse med etableringen av Lotteritilsynet, jf. Ot.prp. nr. 49 (1999-2000). I forbindelse med behandlingen av endringsforslagene forutsatte justiskomiteen blant annet i Innst. O. nr. 12 (1999-2000) "at Regjeringa kjem attende til Stortinget på ein egna måte om fordelinga av spelemarknaden mellom private og statlege spel og eventuelle lovendringar i samband med dette".
Som et forsøk på å komme dagens utfordringer i møte, sendte departementet 21. juni 2002 ut på høring et forslag om endringer i lotteri- og pengespillovgivningen. Blant annet ønsket en å endre situasjonen i forhold til gevinstautomater. Det ble foreslått at gevinstautomater kun skal stå oppstilt i lokaler med adgangsbegrensning, samt nye regler for fordeling av overskuddet fra automatene. Det ble samtidig foreslått en klargjøring av hovedprinsippene for norske pengespill, samt forenklinger i lotteriloven slik at smålotterier kan avholdes av en utvidet krets samfunnsnyttige organisasjoner. Det ble også foreslått at flere mindre lotterier kan avholdes uten tillatelse.
Både private automatoperatører og berørte organisasjoner uttrykte i sine høringsuttalelser sterk motstand mot forslaget om endrete betingelser for gevinstautomatene, fordi det ble antatt at strengere begrensninger i forhold til hvor automatene kunne stå oppstilt, ville medføre reduksjoner i inntektene. De største aktørene anslo i sine høringsuttalelser at forslaget vil innebære en reduksjon av humanitære og samfunnsnyttige organisasjoners automatinntekter fra 880 mill. kroner i 2001 til mellom 200 og 400 mill. kroner i året.
De sterke reaksjonene gjorde det klart at forslagene departementet framsatte bare delvis kunne løse de aktuelle problemene i forhold til forvaltning og kontroll. På denne bakgrunn sendte departementet ut et nytt forslag på høring den 25. oktober 2002.
Det nye forslaget innebar at retten til oppstilling av gevinstautomater fra 1. januar 2006 etableres som en enerett for Norsk Tipping AS med hjemmel i pengespilloven. Forslaget innebærer at inntektene til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner sikres ved at disse blir overskuddsmottakere fra Norsk Tipping AS på linje med idrett og kultur.
Etter norsk rett er spill med penger forbudt. Forbudet mot pengespill har vært et prinsipp i norsk lovgivning i flere hundre år.
Etter følgende lover åpnes det likevel for tillatelse til pengespill og lotterier til visse aktører og på visse vilkår: lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator, lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill mv. og lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv.
Med utgangspunkt i de tre spesiallovene framstår lotteriloven som den generelle regulering av pengespill i Norge, mens totalisatorloven og pengespilloven gir hjemmel for de særlige monopolrettigheter på pengespillområdet tillagt hhv. Norsk Rikstoto (hestespill) og Norsk Tipping AS (øvrige sportsspill og visse tallspill).
En samlet gjennomgang av lotteri- og pengespillområdet ble sist presentert for Stortinget av daværende regjering Brundtland i Revidert nasjonalbudsjett 1991 i St.meld. nr. 2 (1990-1991).
I redegjørelsen for Stortinget ble det konkludert med at det ikke kunne påvises inntektsnedgang for private lotterier som følge av innføringen av de nye statlige spillene. Det ble videre konkludert med at hovedproblemet for private lotterier var sterk kostnadsøkning og samordningsproblemer på lotterimarkedet.
Det har tidvis vært reist krav bl.a. fra frivillige organisasjoner om like rammebetingelser mellom statlige spill og private lotterier. Dette bryter med de hovedprinsipper som spill- og lotteripolitikken til nå har vært tuftet på.
De statlige pengespillenes omsetningsvolum og markedsdominans i forhold til de private lotteriene er en følge av en bred politisk enighet og ikke uttrykk for en tilfeldig utvikling. Organisering av pengespill gjennom offentlige selskaper er også hovedmodellen i de fleste europeiske land.
Lotteri- og pengespillområdet i Norge er et marked med begrenset konkurranse. Pengespillene er unntatt fra prinsippet om fri konkurranse innen EU/EØS-området.
Selv om de private lotterier i stor grad er regulert gjennom lov og forskrift, har de senere år vist at innslaget av kommersielle virksomheter og den økende konkurransen mellom de ulike organisasjoners lotteritilbud, gjør det vanskeligere å drive direkte politisk styring av markedsutviklingen. Bl.a. det økende tilbudet av elektroniske pengespill over landegrensene innebærer at den statlige og politiske kontroll med utviklingen av pengespilltilbudet må ansees svekket til tross for økt kontrollfokus fra Lotteritilsynet.
På denne bakgrunn blir det en stor politisk utfordring å sikre opprettholdelsen av en forsvarlig og kontrollert utvikling av de norske pengespillene under den pågående utvikling med økende markeds- og teknologibasert styring av pengespilltilbudet.
Omsetningen i norske pengespill har samlet sett vært økende fra 1990 og fram til i dag, også når man tar prisstigningen i betraktning. Norsk Tippings spill har samlet sett hatt en årlig omsetningsøkning. Norsk Rikstotos spill har hatt en mer ujevn utvikling og har etter en økende etterspørsel på 1990-tallet opplevd en reell omsetningsnedgang det siste året (år 2002).
Samlet omsetning for spill og lotterier i 2001 var vel 22 mrd. kroner, herav nærmere 9 mrd. kroner på gevinstautomater. Av en samlet omsetning på 22,4 mrd. kroner vant spillerne tilbake 62 pst. eller 13,9 mrd. kroner. Administrative kostnader utgjorde totalt 4 mrd. kroner. Nær 4,5 mrd. kroner gikk til ulike formål som utgjør 53 pst. av samlet netto spilleomsetning.
De statlige spillene tilførte over 3 mrd. kroner tilsvarende 66 pst. av netto omsetning - 2 575 mill. kroner fra Norsk Tipping AS og 483 mill. kroner fra Norsk Rikstoto (hhv. 69 pst. og 54 pst. av netto omsetning) til formålene. De private lotteriene overførte nær 1,5 mrd. kroner, tilsvarende 36 pst. av netto omsetning til formålene.
E-handelstilbud av pengespill har skapt nye utfordringer for de nasjonale pengespillmarkedene i hele Europa. Ingen land har til nå funnet en effektiv beskyttelse for nasjonale pengespill mot konkurrerende tilbud på Internett.
Teknologisk utvikling og bruk av Internett har endret distribusjon av spill og lotterier og utvikling av disse.
Det er anslått at nordmenn i 2001 spilte for 600 mill. kroner på utenlandske pengespill. Lotteritilsynets tilsvarende anslag for 2002 er ca. 1 mrd. kroner.
Blant en rekke europeiske land synes holdningen å være at den sikreste strategi mot pengespillkonkurranse fra Internett er å bygge opp sikre og nasjonale tilbud med trygg betalingsformidling. Målsettingen er at slike sikre og nasjonale tilbud skal minimalisere lekkasjen av spill til utlandet via Internett.
I lys av dette har departementet i 2001/2002 gitt prøvekonsesjon til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto for distribusjon av eksisterende spill over Internett. I tillegg er det gitt prøvekonsesjon for utprøving av forskjellige lykkespill på Internett til Norskespill.no (gruppering av 10 humanitære organisasjoner), samt prøvekonsesjon for forhåndstrukket lotteri over SMS til Norsk Restaurantcasinodrift på vegne av 10 frivillige organisasjoner. Prøvekonsesjonene er gyldige ut 2003.
Igangsatte prøveprosjekter vil bli evaluert i løpet av prøveperioden.
Spillavhengighet som problem har fått økende oppmerksomhet i Norge de siste årene. Det har resultert i en bred offentlig debatt som særlig har dreid seg om gevinstautomater og konsekvenser av overdrevet pengespill.
I samsvar med forutsetningene i Ot.prp. nr. 49 (1999-2000) har departementet gitt Lotteritilsynet et ansvar for oppfølging av negative sider ved spill og lotterier. Lotteritilsynet igangsatte høsten 2001 et forskningsprosjekt med det formål å kartlegge omfanget av og årsakene til spillavhengighet i Norge.
Resultatene fra befolkningsundersøkelsen er ventet å foreligge i månedsskiftet mai/juni 2003. Resultatene fra ungdomsundersøkelsen kan tyde på at ungdom under 18 år i Norge bruker mer enn 170 mill. kroner på gevinstautomater pr. år. Undersøkelsen fant også at ungdom med spilleproblemer oftere er involvert i kriminelle aktiviteter enn annen ungdom.
Spilleatferden som ungdommene her viser er urovekkende, og krever en gjennomtenkt tiltaksplan med tanke på informasjon om farer knyttet til pengespill og forebygging av spillavhengighet.
Det kan være komplisert å gjennomføre pålitelige undersøkelser som viser omfanget av problematisk spilleatferd og spillavhengighet i en befolkning. En svensk undersøkelse gjennomført i 1997-1998 konkluderte med at opp mot 1,7 pst. av befolkningen kan klassifiseres som akutte problemspillere. Nærmere 0,8 pst. ble klassifisert som patologiske spillere, det vil si at de har et sykelig forhold til pengespill.
Konklusjonen var derfor at minst 25 000 svensker mellom 15 og 74 år ble klassifisert som patologiske spillere, mens tallet på akutte problemspillere ifølge undersøkelsen lå omkring 100 000.
Den svenske undersøkelsen som her er omtalt, viser også at det er gevinstautomater som utgjør den største faren for utvikling av spillavhengighet i forhold til andre typer pengespill. Dette samsvarer også med andre internasjonale undersøkelser om problematisk spilleatferd.
Erfaringene de siste ti årene viser at regelverket for godkjenning og kontroll av de nye automatene ikke har kunnet forhindre at automatene utvikler seg i strid med myndighetenes forutsetninger og i strid med nasjonale tradisjoner i forhold til lotteri- og pengespillvirksomhet.
Resultatet av denne utviklingen er at gevinstautomatene gjennom flere år har hatt en langt sterkere stigning i omsetningen enn andre pengespill. Samtidig har det gjennom flere år vært registrert et stadig økende problem i forhold til at automatene tiltrekker seg barn og ungdom som spillere. Behandlingsinstitusjoner for rusmisbrukere har også merket en økende etterspørsel etter behandling for spillavhengighet, først og fremst fra personer som har utviklet avhengighet av spill på automater.
Departementet foreslår at Norsk Tipping gis enerett for drift av gevinstautomater i Norge etter modell fra nylige omlegginger i Sverige. Hovedbegrunnelsen for forslaget er et ønske om å kunne forebygge og bekjempe spillavhengighet og kriminalitet mer effektivt, å kunne håndheve 18-årsgrensen for spill på automater strengere og å få kontroll med misligheter i bransjen.
Etter lotteriloven av 1995 kan automater bare oppstilles til inntekt for samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner. De ideelle organisasjonenes andel av overskuddet er nylig endret til 40 pst. for automater som gis oppstillingstillatelse 1. mars 2003 eller senere. Alle automattyper som blir utplassert, må i dag godkjennes av Lotteritilsynet.
Automatenes stadig mer offensive virkemåte hadde også satt fokus på hvor automatene står utplassert. Den økende andel barn og unge som ble tiltrukket av gevinstautomater, medførte at Stortinget vedtok å innføre 18-års aldersgrense for spill på slike automater, med virkning fra 1. januar 2001. Siden automatene i dag står fritt tilgjengelige i kjøpesentra, dagligvarebutikker og andre deler av det offentlige rom, har det imidlertid vist seg vanskelig å føre effektiv kontroll med at 18-årsgrensen overholdes.
Kultur- og kirkedepartementet anser at utplasseringsmønster og virkemåte for dagens gevinstautomater i økende grad har medført uheldig spilleadferd. Etter dagens regelverk eksisterer det ingen begrensninger med hensyn til hvilke lokaler som kan benyttes til utplassering av gevinstautomater. Av de ca. 19 000 automater som var oppstilt i 2001 er det grunn til å anta at en overveiende andel sto og fortsatt står i lokaler uten adgangsbegrensning. Lotteritilsynet har anslått at inntekten til samfunnsnyttig og humanitær virksomhet fra disse automatene i 2001 var ca. 917 mill. kroner.
Lotteritilsynet har påvist at flere automater som er utviklet med utgangspunkt i de nye kravene, inneholder gevinstprogram som ikke tilfredsstiller typegodkjenningsforskriftens krav om tilfeldig fordeling av gevinstene. Erfaringen med praktisering av den nye forskriften viser at det er vanskelig å kontrollere og håndheve automatenes reelle funksjonsmåte i forhold til forskriftskravene. Dette forhold er ytterligere bekreftet ved et nylig fattet vedtak i Lotterinemnda som begrenser muligheten til å trekke tilbake godkjenninger av spillkonsepter som i ettertid viser seg å ha funksjonalitet utenfor forskriftskravene.
Leverandører av maskiner og maskinvare til spilleoperatører i Norge er dominert av store internasjonale selskap med rene kommersielle hensikter, som setter press på tolkninger av forskrifter og tekniske spesifikasjoner, og i mindre grad tar inn over seg lovens intensjon om å begrense skadevirkningene. Det synes klart at det vil ligge et innebygget ønske om å utnytte forskriftskravene til det ytterste for derved å øke markedsandeler ved salg av maskiner til Norge.
Det har også vist seg vanskelig å gjennomføre innstramninger i automatenes funksjonsmåte, fordi slike endringer blir møtt med massiv motstand fra spilleoperatører av frykt for nedgang i omsetning i automatene.
Det er videre svært kostnadskrevende å etablere en fullstendig kontroll med at de automater som utplasseres, ikke inneholder gevinstprogram som gir spillerne mulighet til å forutse når en automat vil utbetale gevinst. Til tross for at omsetningen og overskuddet pr. automat stadig øker, synes det ikke som den økonomiske motivasjonen for å utplassere stadig mer aggressive automater flater tilsvarende ut. Etterspørselen etter nye og stadig mer attraktive automater gir dermed et kontinuerlig press mot de tekniske automatkravene som krever en tilsvarende oppbygging av kontrollberedskapen.
Departementet viser også til indikasjoner på en rekke brudd på vilkårene for oppstilling av gevinstautomater, blant annet i form av uregistrert omsetning, og kjøp av de mest lønnsomme oppstillingsplassene.
Det økende overskudd pr. automat gjør at tilgangen til oppstillingsplassene blir stadig mer verdifull. Dette har skapt problemer med kjøp av oppstillingsplasser, med den følge at innehaveren av oppstillingsplassen mottar tilleggsytelser på bekostning av den ideelle organisasjonen. Det krever omfattende kontrollaktivitet for å avdekke slike brudd.
Erfaringene etter at det fra 1. januar 2001 ble innført 18-års aldersgrense for spill på gevinstautomater, tyder også på at det er vanskelig fullt ut å oppnå en effektiv håndheving av aldersgrensen.
Dagens regelverk sikrer i for liten grad at det reelle overskuddet fra automatvirksomheten kommer de ideelle organisasjonene til gode.
Spille- og lotterimarkedet generelt, herunder automatmarkedet, skal ikke være et ordinært konkurransemarked. Pengespill og lotterier er i utgangspunktet forbudt i Norge. Grunnlaget for regulering av spill og lotterier har alltid vært at dette er nødvendig for å beskytte borgerne mot utvikling av uheldig spilleatferd fra borgernes side. Det er departementets oppfatning at de uheldige sidene ved automatmarkedet langt på vei er forårsaket av den sterke og tiltagende konkurransen mellom de ulike aktørene, blant annet i forhold til å finne de beste automatene og få tilgang til de mest innbringende oppstillingsplassene. Entreprenørene konkurrerer om å ha de mest attraktive gevinstautomatene på de mest eksponerte oppstillingsstedene, dvs. der mange ferdes, som f.eks. butikker, kjøpesentra etc. Dette innebærer en uheldig eksponering av pengespill overfor blant annet mindreårige og personer med problematisk spilleatferd. Denne beskrivelsen understøttes av mange direkte tilbakemeldinger til departementet fra enkeltpersoner.
Det er departementets vurdering at en justering av dagens regler eller innføring av et konsesjonssystem med et mindre antall konsesjonærer, ikke vil fjerne konkurranseelementet fra gevinstautomatmarkedet.
Det er også grunn til å tro at Norsk Tipping som en aktør i gevinstautomatmarkedet i konkurranse med eksisterende eller et fåtall nye aktører, ikke vil kunne bidra til å redusere de negative effektene av konkurransen i markedet, fordi selskapet ville bli nødt til å forholde seg til og konkurrere på lik linje med andre aktører. Dette viser erfaringen fra Danmark der Dansk Tipstjenste konkurrerer med private operatører.
Etter departementets vurdering vil innføring av andre regler for fordeling av automatoverskuddet (f.eks. såkalt "spill i pott") ikke løse styrings- og kontrollproblemene.
Et konsesjonssystem for automatdrift vil sannsynligvis også måtte forutsette at det gis tidsbegrensede konsesjoner, jf. blant annet til bestemmelsene i EØS-avtalens regler om fri flyt av tjenester og etableringsretten.
Departementet har kommet til at det bør etableres ett operatørselskap med enerett til drift av automater. Denne vurderingen støttes av landets største og mest erfarne automatselskap Røde Kors.
Departementet har også kommet til at en modell med én stor privat konsesjonær ikke vil gi den nødvendige umiddelbare styrings- og kontrollmulighet.
Selv i en enerettsmodell med bare én privat konsesjonær vil denne ha egeninteresser knyttet til overskuddet fra virksomheten som naturlig vil være i konflikt med hensynet til forebyggelse av sosiale og samfunnsmessige skadevirkninger.
Det er også grunn til å tro at en slik interessekonflikt vil kunne oppstå uavhengig av om konsesjonæren drives av kommersielle eller ideelle interesser.
Etter departementets mening vil verken justeringer innenfor rammen av dagens modell eller et konsesjonssystem med én eller flere aktører sikre en samfunnsmessig forsvarlig innretning av gevinstautomatvirksomheten i Norge. Departementet er kommet til at den eneste modell som vil gi full kontroll med det spilltilbud som gis via gevinstautomater, er en modell med én heleid statlig operatør som er direkte styrt og kontrollert av staten.
Departementet mener en statlig eid enerettsoperatør best kan organiseres i tilknytning til Norsk Tipping, både på bakgrunn av selskapets generelle erfaring som spilloperatør og for å sikre en mest mulig direkte og oversiktlig styring av de statlige pengespill. Slik organisering vil også lette arbeidet med en enhetlig fordeling av overskuddet fra spillevirksomheten.
Forslaget om enerett for Norsk Tipping AS innebærer at vilkårene for oppstilling blant annet i forhold til automatenes funksjonsmåte fastsettes av departementet med hjemmel i pengespilloven. Det forutsettes at alle oppstilte automater er knyttet sammen i et elektronisk nettverk. Nettverkstilknytningen gir løpende tilgang til opplysninger om pengestrømmen og automatenes funksjonsmåte. Videre vil premieutbetalingen skje ved at automaten gir en papirkvittering som så må veksles inn hos lokalinnehaveren, i stedet for direkte kontantutbetaling fra automaten som i dag. Forslaget vil gi et vesentlig bedre grunnlag for en forsvarlig politisk styring med regelverksutviklingen, et klart plassert ansvar for automatdriften og en mer effektiv håndheving av 18-årsgrensen. Det forutsettes samtidig at antall oppstilte automater vil bli redusert til ca. 10 000.
Forslaget forutsetter videre at automatene oppstilles i kontrollerbare lokaler med hovedvekt på storkiosker, samt i serveringssteder som restauranter, puber og barer. I tillegg vil automater bli oppstilt i tilknytning til bingohaller/travbaner, i spillekafeer og i et fåtall større spillehaller. Oppstilling i dagligvarebutikker og kjøpesentra etter dagens mønster vil dermed bortfalle.
Forslag til retningslinjer for oppstillingen vil bli utarbeidet i samarbeid mellom Lotteritilsynet og Norsk Tipping AS. Et vesentlig siktemål for retningslinjene vil være effektiv håndheving av aldersgrensen på 18 år for spill på automater.
Ved at Norsk Tipping gis enerett til drift av gevinstautomater, vil også automatoverskuddet inngå som en del av det samlede overskuddet til Norsk Tipping. Samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner gis en øremerket andel av spilleoverskuddet (18 pst.) og blir et tredje overskuddsformål ved siden av idrettsformål og kulturformål. Denne modellen vil styrke den politiske styring og kontroll av det samlede spillmarked.
Beregninger foretatt av Norsk Tipping AS som blant annet bygger på erfaringene fra Sverige, viser at en enerettsmodell basert på et non-profit selskap vil gi vesentlig lavere driftskostnader enn i dagens marked. Et nytt driftssystem vil ifølge Norsk Tipping kunne gi et like stort overskudd fra automatene som i dag, selv om den totale automatomsetningen reduseres med inntil 40 pst.
Norsk Tipping har overfor departementet foreslått at automatvirksomheten organiseres som et heleiet datterselskap adskilt fra Norsk Tippings tradisjonelle virksomhet. Departementet er enig i dette.
Når det gjelder regnskaps- og revisjonsmessige konsekvenser av dette, har Riksrevisjonen i sin høringsuttalelse lagt vekt på at regnskapene til Norsk Tipping fortsatt bør revideres av Riksrevisjonen, men slik at dette også omfatter heleide datterselskaper som driver spillevirksomhet. Dette foreslås presisert ved en ny § 9 a i lov om pengespill.
De økonomiske analyser som ligger til grunn for forslaget er basert på at Norsk Tipping AS starter utplassering av automater 1. august 2004.
Norsk Tipping AS´ nye automatvirksomhet vil kreve investeringer i størrelsesorden 1,2 mrd. kroner fram til utgangen av 2007. I tillegg kommer kompensasjon for nedgang i de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonenes automatinntekter i overgangsperioden fra 2004-2005.
I perioden 2004-2007 er det beregnet at Norsk Tippings automatvirksomhet vil ha et samlet likviditetsoverskudd fra driften på 2 mrd. kroner.
I forbindelse med vedtakelsen av lotteriloven 1995 ble det lagt til grunn at det ikke ville være i strid med grunnlovsfestede rettigheter å frata private næringsdrivende retten til å oppstille gevinstautomater til inntekt for seg selv. I forbindelse med utarbeidelsen av forslaget om enerett for Norsk Tipping til drift av gevinstautomater, innhentet departementet uttalelse fra Lovavdelingen i Justisdepartementet vedrørende forholdet til Grunnloven. Lovavdelingen konkluderte med at Grunnloven ikke inneholdt bestemmelser som ville gi grunnlag for erstatningssøksmål mot staten dersom forslaget ble gjennomført.
Norsk Lotteridrift ASA har i sin høringsuttalelse gjort gjeldende at enerettsforslaget vil være i strid med EØS-avtalen.
Departementet er uenig i den vurdering av forholdet til EØS-avtalen som er lagt til grunn i høringsuttalelsen fra Norsk Lotteridrift ASA. Det er departementets oppfatning at EF-domstolens praksis i saker vedrørende lotteri og pengespill innebærer at norske myndigheter innenfor EØS-avtalen har en stor grad av frihet i valget av virkemidler i pengespillpolitikken, inklusive totalforbud, så lenge formålet er å forebygge sosialt skadelige konsekvenser for den enkelte eller risikoen for forbrytelser og bedragerier i tilknytning til spillevirksomheten. Det må imidlertid forutsettes at de virkemidler som benyttes er egnet til å sikre de hensyn som skal beskyttes, og ikke går lenger enn nødvendig for å nå de aktuelle mål.
Departementets enerettsforslag er basert på den forutsetning at det er behov for en mer kontrollert utvikling av spill på gevinstautomater. Hovedbegrunnelsen for departementets forslag er et ønske om å kunne forebygge og bekjempe spillavhengighet og kriminalitet mer effektivt, få bedre kontroll med misligheter i bransjen og å kunne håndheve 18-årsgrensen for spill på gevinstautomater strengere. Forslaget om enerett for Norsk Tipping vil etter departementets vurdering gi den klart mest effektive kontroll med automatmarkedet sammenlignet med andre alternative driftsmodeller. At forslaget også innebærer en mer effektiv organisering av automattilbudet slik at de ideelle formål sikres en større andel av omsetningen i de automater som tillates oppstilt, må anses som en positiv sideeffekt av forslaget.
Pengespill og lotterier er i utgangspunktet forbudt i Norge og kan normalt bare tilbys etter tillatelser og til inntekt for ideell virksomhet. For næringsdrivende som yter tjenester til ideelle organisasjoner i forbindelse med avvikling av lotterier, er derfor utgangspunktet at virksomheten forbudt med mindre det er gitt særskilt tillatelse. Bakgrunnen for dette er ønsket om at lotterier og pengespill i den grad de tillates, skal tilbys i kontrollerte former som ikke skaper grunnlag for kriminalitet eller økonomiske eller sosiale problemer for spilleren.
Etter departementets vurdering vil modellen med enerett for en statlig eid eneoperatør innebære at automatenes funksjonsmåte raskt kan endres etter hvert som kunnskapen øker i forhold til hvilke faktorer som øker risikoen for utvikling av spillavhengighet. I en slik modell vil departementet kunne endre retningslinjene for automatenes virkemåte uten omfattende prosesser og lange overgangsperioder. Ny kunnskap vil dermed raskere få direkte følger for utformingen av lotteritilbudet.
Dette gjelder også i forhold til regler for hvor og hvordan automaten skal kunne stå oppstilt.
I forhold til Norsk Tippings rolle i enerettsmodellen finner departementet i den forbindelse grunn til å understreke betydningen av at Norsk Tipping som et styringsredskap i pengespillpolitikken er underlagt direkte politisk kontroll, både gjennom utferdigelse av regelverk for de enkelte spill og gjennom departementets funksjon som generalforsamling for selskapet. Samtidig fører departementets kontrollorgan Lotteritilsynet løpende tilsyn med avviklingen av de spill som tilbys. Denne organiseringen gir i særlig grad en effektiv kontrollmulighet som etter departementets vurdering er nødvendig for å forebygge spillavhengighet og kriminalitet i forhold til denne type pengespill.
Departementets forslag innebærer at inntektene fra gevinstautomatene inkorporeres i Norsk Tippings øvrige inntekter samtidig som det etableres et nytt overskuddsformål - samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner. I den nye fordelingsnøkkelen vil de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene motta 18 pst. av Norsk Tippings samlete spilleoverskudd. En slik fast andel av Norsk Tippings totale overskudd innebærer at inntektene til organisasjonene i mye mindre grad vil bli avhengig av svingninger i inntektene fra gevinstautomatene.
Ved utarbeidelsen av forslaget om en enerettsmodell er det også lagt vekt på at det innenfor dagens organisering av automatmarkedet er en omfattende konkurranse om de oppstillingsplasser som gir størst inntjening. Departementet er kjent med at aktører i dagens marked systematisk har sikret seg tilgang til attraktive oppstillingssteder gjennom tilleggsgodtgjørelse til lokalinnehaverne. Effektiv håndheving av dette problemet vil kreve omfattende oppbygging av kontrollressursene. Innenfor en enerettsmodell vil imidlertid problemet bortfalle.
Det er departementets vurdering at etableringen av en statlig eneoperatør av gevinstautomater vil gi en betydelig bedre styring og kontroll av det pengespilltilbudet som gis gjennom oppstilling av gevinstautomater. Det er også departementets vurdering at vanskeligheter i forbindelse med styring og kontroll av gevinstautomatene etter iverksettelsen av lotteriloven 1995 i stor grad har foranlediget økningen i etterspørselen etter behandlingstilbud for spillavhengige de senere år. Undersøkelser viser at de fleste som søker profesjonell bistand for slik behandling angir at gevinstautomatene er det spill de selv anser seg mest avhengige av.
I lys av EF-domstolens praksis anser departementet at forslaget om enerett for Norsk Tipping ligger innenfor de virkemidler som kan benyttes for å forebygge de sosialt skadelige konsekvenser som manglende kontroll av pengespill kan medføre. Det er også departementets vurdering at forslaget ikke kan anses som et uforholdsmessig virkemiddel i forhold til det bortfall av arbeidsplasser og private næringsinntekter som forslaget innebærer, blant annet fordi andre modeller for organisering av et slikt marked ikke vil gi det offentlige den mulighet til direkte styring og kontroll som er nødvendig. Departementet kan på denne bakgrunn heller ikke se at forslaget er i strid med andre deler av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.
Departementets forslag forutsetter at Lotteritilsynet viderefører kontrollen av gevinstautomatene også etter at Norsk Tipping overtar driftsansvaret for slik virksomhet.
I tillegg til kontrollen av Norsk Tippings spillevirksomhet anser departementet det naturlig at Lotteritilsynet, gjennom delegasjon av myndighet fra departementet, får ansvar for kontroll og oppfølging av alle typer brudd på pengespilloven, blant annet i forhold til formidling og bekjentgjørelse av pengespill i strid med Norsk Tippings enerett.
For politiet innebærer forslaget bortfall av alt ansvar for forvaltning av rettigheter i forhold til samtlige gevinstautomater (19 000 i 2001).
Departementet legger til grunn at kompensasjonen for inntektsbortfallet til organisasjonene i overgangsperioden skal være frie midler som tildeles på bakgrunn av antall automater organisasjonene hadde oppstilt i 2002 og størrelsen på automatinntektene i 2001 (917 mill. kroner + 16 mill. kroner til Røde Kors = 933 mill. kroner). Det forutsettes at kompensasjonsordningen i minst mulig grad medfører endringer i forhold til dagens fordeling av automatinntekter. Det legges videre til grunn at tildeling av kompensasjon skal gis etter søknad fra den enkelte organisasjon og på grunnlag av dokumentasjon. Departementet mener Lotteritilsynet bør ha ansvar for forvaltning av kompensasjonsordningen. Lotteritilsynet administrerer det nasjonale lotteriregisteret som blant annet viser hvilke organisasjoner som har oppstilt automater og hvor mange automater hver organisasjon har.
Departementet forutsetter at vekst i omsetning og fordeling til formål i perioden frem til 2005 ikke skal kompenseres, og at det ikke blir behov for kompensasjon i 2004.
Departementet legger til grunn at kompensasjoner i overgangsperioden baseres på faktiske dokumenterte inntekter for 2001. Organisasjonene kan da etter søknad og dokumentasjon av faktiske inntekter i 2001 få kompensert bortfall av inntekter fra automatene.
Det var i 2002 ca. 2 000 organisasjoner som hadde fått godkjenning av Lotteritilsynet og hadde oppstilt automater.
Departementet legger til grunn at fordelingen til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner bør skje etter søknad fra den enkelte organisasjon, og at retningslinjene for tildeling bør utformes i en særskilt forskrift. Tildelingen bør være frie midler som ikke knyttes opp til særskilt aktivitet i organisasjonen. Basert på ny dokumentasjon har departementet, som endringer i premissgrunnlaget i forhold til høringsbrevet, lagt til grunn at automatoverskuddet i 2001 utgjorde 917 mill. kroner (ikke 880), at Røde Kors mottok et overskudd fra automatvirksomhet på 216. mill. kroner (ikke 200), og at idretten samlet mottok 314 mill. kroner (ikke 300) samme år. 933 mill. kroner er dermed brukt som kompensasjonsgrunnlag. Departementet vil understreke den samfunnsmessige betydningen av det arbeid som utføres av de organisasjoner som i dag mottar midler fra automatvirksomheten. Det legges derfor til grunn at det i denne omgang ikke bør tas sikte på en vesentlig endring i fordelingen av automatinntekter slik de har utviklet seg fram til 2001, men at det på sikt bør vurderes en omfordeling i lys av veksten i Norsk Tippings samlede spilleoverskudd.
Som i høringsbrevet legges det til grunn at de tre organisasjonene, Norges Røde Kors, Redningsselskapet og Norges Handikapforbund, som i dag driver sine egne automater, bør ha en fast andel av spilleoverskuddet for å sikre inntektsutviklingen. Disse tre organisasjonene har foretatt egne investeringer i operatørvirksomhet av automater og personell, og bør derfor sikres en mest mulig stabil inntektssituasjon i forbindelse med innføringen av enerettsmodellen. Norges Røde Kors og Redningsselskapet har i siste halvdel av 1900-tallet basert stadig økende andeler av sin inntekt på automatvirksomhet, og er også av denne grunn i en særposisjon. Departementet foreslår en fordeling av Norsk Tippings spilloverskudd for 2006 slik at idrett får 45,5 pst., kultur 36,5 pst. og samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner 18 pst.
Den teknologiske utvikling åpner for nye spilltyper og har åpnet for tilbud av pengespill på tvers av landegrensene i større grad enn tidligere. Disse utviklingstrekk skaper et behov for en enhetlig og klar forståelse av formålet med lotteri- og pengespillovgivningen. Det foreslås derfor uttrykkelige formålsbestemmelser inntatt i lotteriloven og pengespilloven.
I St.meld. nr. 2 (1990-1991) er det lagt til grunn at hovedfundamentet i den statlige spille- og lotteripolitikken fortsatt skal være de offentlig kontrollerte pengespill, og det er uttalt at Regjeringen ikke vil åpne for en liberalisering av spill med penger som medfører en generell alminneliggjøring av alle typer pengespill. Dette er også i den nåværende regjeringens politikk.
Departementet mener at omsetningen på lotteri- og pengespill ikke bør økes ut over dagens nivå. Samtidig fremstår omsetningen i Norge på utenlandske pengespill på Internett som en omsetningslekkasje i forhold til norske pengespill, herunder som en konkurrent til norske organisasjoners inntektsmuligheter fra pengespill. Som motvekt til denne utviklingen bør det etter departementets mening åpnes for å følge utviklingen innen nye former for pengespill også i Norge. Først og fremst vil dette gjelde pengespill på elektroniske plattformer som Internett mv.
Departementet mener at det bør utvises forsiktighet med å åpne for nye former for nasjonale pengespill.
Departementet mener at kretsen av organisasjoner og foreninger som får avholde smålotterier bør kunne utvides, blant annet for å sikre mangfoldet i organisasjonslivet. Departementet tar også sikte på at beløpstaket for smålotterier heves til 150 000 kroner. Kravet om et humanitært eller samfunnsnyttig formål vil fortsatt gjelde for disse lotteriene, men departementet legger opp til at det i forskrift åpnes for at lokale og regionale voksenaktiviteter som sangkor, musikkorps, teater, kulturminnevern, drift av grendehus og lignende får adgang til å avholde slike lotteri som nevnt i endringsforslagets § 7 bokstav b). Det bør imidlertid fortsatt være et vilkår også for disse lotterier at inntekten ikke går til kommersielt basert virksomhet eller til finansiering av offentlige oppgaver.
Samtidig foreslår departementet at basarer ikke lenger skal være forbeholdt samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner, men fritt kan avholdes uten tillatelse. Slike lotterier gir normalt en begrenset omsetning. Departementet anser det ikke problematisk at det i forhold til slike lotterier overlates til loddkjøper å vurdere om lotteriet avholdes på en betryggende måte, og om lotteriet avholdes til inntekt for et støtteverdig formål. Endringen vil innebære en praktisk forenkling, og betyr blant annet at barnehager og skoleklasser vil kunne avholde kakelotterier uten at dette skjer i strid med lotterilovgivningen.
Lotteritilsynet tar for øvrig sikte på en snarlig justering av praksis som vil gi lettelser i regnskapsplikten etter lotteriloven. Endringen vil innebære at organisasjoner med lotteriinntekter under 100 000 kroner pr. år, etter søknad vil kunne få dispensasjon fra regnskaps- og revisjonsplikten etter lotteriloven § 4 f.
I forlengelsen av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) og Ot.prp. nr. 49 (1999-2000) ble det gitt en midlertidig forskrift av 15. desember 2000 nr. 1336 om lotterivirksomhet om bord på norske skip i rute mellom norsk og utenlands havn. Forskriften gir unntak fra enkelte av bestemmelsene i lotteriloven ut 2003, slik at lotteritilbudet på de aktuelle skip inntil videre kan opprettholdes som før.
Lotterivirksomhet som omfattes av den aktuelle forskriften tilbys i dag av rederiene Color Line og Fjord Line.
Etter departementets vurdering taler flere forhold for at det gjennomføres endringer som bringer regelverket for skip mer i samsvar med det som gjelder for lotteri på land. Utgangspunktet i Norge er at pengespill og lotterier skal gi inntekter til ideelle formål. Det er derfor naturlig at samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner også får en andel av overskuddet fra lotterivirksomhet om bord i de aktuelle skipene. Videre anser departementet det ønskelig at regelverk og spilleregler for de spill som tilbys om bord er tilpasset regelverket på land, blant annet mht. til tekniske krav, og gevinst- og innskuddsgrenser. Dersom det i framtiden fortsatt skal gis tillatelse til slik spillevirksomhet, vil det også være nødvendig med en bedre oversikt over og kontroll med de spill som tilbys. Også konkurransehensynet i forhold til lotteritilbudet på land tilsier en harmonisering av gjeldende regler. Departementet tar derfor sikte på at det gjennomføres en harmonisering av de alminnelige regler for lotterier på land og forskriften om spill på norske skip mv. I samsvar med departementets forslag innebærer dette at Norsk Tipping overtar ansvaret for driften av automatene fra 1. januar 2006.
De berørte rederier har ikke ønsket å oppgi hvor stor andel av inntektene som rederiene mottar fra de operatørselskap som driver virksomheten om bord. En endring av reglene vil innebære et direkte inntektstap for rederiene på ca. 15-20 mill. kroner pr. år.
Departementet tar sikte på at den midlertidige forskriften forlenges ut 2005 og et harmonisert regelverk med en overgangsperiode på 1 år (2005).
I tillegg til den iverksatte kartlegging av spillavhengighet, vil departementet i løpet av våren 2003 etablere en egen døgnkontinuerlig kontakttelefon for spørsmål vedrørende spillavhengighet.
Departementet vil ta initiativ til at det utarbeides en handlingsplan med sikte på å forebygge spillavhengighet og redusere skader fra overdrevet pengespill i Norge. Lotteritilsynet bør ha det operative ansvaret for utarbeidelse av planen. Arbeidet med planen bør gjennomføres i samarbeid med bl.a. Sosialdepartementet.
Departementet foreslår at det gjennom en endring i pengespilloven gis hjemmel for å avsette inntil 0,5 pst. av det årlige spilleoverskuddet til formål som informasjon, forebygging, forskning og behandling i tilknytning til spilleproblemer.
Spillene som tilbys i et kasino faller innenfor definisjonen av lotteri i lotteriloven 24. februar 1995 nr. 11 § 1 første ledd bokstav a, men det er ikke gitt tillatelse til å etablere kasino i Norge.
Det er ikke gjennomført offentlige markedsundersøkelser med hensyn til etableringskostnadene eller det økonomiske grunnlaget for kasinodrift i Norge.
De høye innskudds- og gevinstmulighetene i kasinospillene genererer omfattende pengestrømmer. Et regelverk som sikrer god kontroll med kasinovirksomhet er derfor en forutsetning for å sikre den nødvendige tillit til slik virksomhet, blant annet i forhold til vilkår for konsesjonstildeling, autorisasjon av personale, innskudd og gevinstgrenser, rutiner for pengehåndtering og krav til regnskap og revisjon.
Tiltak mot uheldig spilleatferd og spillavhengighet er et sentralt tema i forbindelse med vurderingen av kasino.
Det er ut fra en samlet vurdering ikke aktuelt å foreslå etablering av kasino i Norge.
I forbindelse med den samlede gjennomgangen av pengespillområdet er det vurdert om en samling av forvaltningsansvaret for alle pengespill i ett departement vil kunne gi fordeler i den framtidige styringen av pengespilltilbudet. I dag har Kultur- og kirkedepartementet ansvar for lotteriloven og pengespilloven, mens Landbruksdepartementet har ansvar for totalisatorloven. Med utgangspunkt i de særlige hensyn som ligger til grunn for at totalisatorloven i dag forvaltes av Landbruksdepartementet, synes en slik samling totalt sett ikke hensiktsmessig.
På bakgrunn av de endringer som pågår innen pengespill og lotteriområdet, både nasjonalt og internasjonalt, har departementet kommet til at det vil være hensiktsmessig å avvente utviklingen i ytterligere noen år før det tas stilling til om lotteriloven og pengespilloven bør slås sammen til en lov.
Det er departementets vurdering at de varierende krav til maksimumsinnskudd eller minimumsinnskudd som i dag gjelder for de enkelte lotterier og pengespill i liten grad påvirker konkurranseforholdet mellom de ulike spilltypene. For gevinstautomater er det likevel grunn til å anta at regler om maksimalt innskudd pr. spill har direkte betydning for omsetningen i automaten, og dermed også for konkurranseforholdet til andre spilltyper. Generelt sett bør imidlertid de framtidige krav til nye spillformer tilpasses utformingen av spillet og gjeldende praksis.
Det er ansett som et alminnelig prinsipp for norske pengespill at deltakelse skjer mot kontant betaling og at spill på kreditt ikke er tillatt. Forbudet mot spill på kreditt er ikke uttrykkelig nedfelt i lov eller forskrift.
Departementet ser ikke behov for nærmere lovfesting av forbudet om spill på kreditt, da gjennomføringen av prinsippet vil kunne sikres gjennom de offentlige tillatelser og konsesjoner som pengespilltilbudene allerede bygger på.
Etter norsk lovgivning er det forbudt å avholde lotterier og pengespill uten tillatelse eller særskilt hjemmel i lov. Rekkevidden av norsk lov er som hovedregel begrenset til norsk territorium. Utenlandske lotteri er dermed ulovlige etter norsk rett i den grad de avholdes på norsk territorium. Også lotteri som avholdes i Norge via Internett vil være avhengig av norsk tillatelse for å være lovlig i Norge. Det vil imidlertid ikke være ulovlig å delta i lotteriet fra terminal i Norge selv om lotteriet ikke har norsk tillatelse.
Et sentralt spørsmål er imidlertid om selve framsendelsen av lotteri og pengespill fra server i utlandet kan sies å være ulovlig avholdelse av lotteri og pengespill i Norge. Etter departementets vurdering foreligger det ikke en entydig internasjonal oppfatning av de nasjonale rettsreglenes rekkevidde i forhold til pengespilltilbud som framsendes via Internett fra utenlandske spilltilbydere.
Utviklingen med økende antall pengespill via Internett har reist debatt om behovet for en internasjonal regulering av pengespilltilbudet. Foreløpig synes det langt fram til slike internasjonale fellesregler.
Ingen land synes til nå å ha funnet en effektiv beskyttelse for nasjonale pengespill mot konkurrerende tilbud på Internett. Det er i dag opp til den enkelte stat å ta i bruk de virkemidler som finnes formålstjenelig.
Departementet legger til grunn at eksisterende markedsførings- og formidlingsforbud gir et visst vern mot utenlandske pengespill og lotteri på Internett. I påvente av internasjonale avklaringer er departementet likevel av den oppfatning at ytterligere norske lovvedtak som tiltak mot utenlandske Internettspill, foreløpig bør avventes. Blant annet vil EU-domstolens vurdering av spørsmålet om ulik skatt på innenlandske og utenlandske gevinster har betydning for hensiktsmessigheten av å bygge opp et regelverk for pengestrømskontroll i forbindelse med utenlandske pengespill. Med utgangspunkt i den felles interesse de fleste nasjonalstater har i forhold til vern mot utenlandske pengespilltilbud, synes det også hensiktsmessig å avvente en internasjonal avklaring av hvilke lovgivningstiltak som kan gi reelt vern mot pengespilltilbud fra utlandet.
Det er nylig nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe under ledelse av Barne- og familiedepartementet for å utrede behovet for en nærmere lovregulering av grensen mellom ulovlige pyramidespill og lovlig nettverkssalg.