Sammendrag

Straffelovrådet konkluderer i sin utredning med at det mest hensiktsmessige vil være å regulere alle spørsmål om straffansvar for korrupsjon samlet i en ny generell bestemmelse. Europarådskonvensjonen gjør det under enhver omstendighet nødvendig med en total omredigering av regelverket på dette området. Straffelovrådet kan ikke se at det er grunn til å videreføre skillet mellom korrupsjon i offentlig og privat sektor som preger gjeldende straffelovgivning, og foreslår at en ny alminnelig straffebestemmelse utformes med sikte på å ramme både aktive og passive korrupsjonshandlinger. Grensen mot straffri opptreden foreslås trukket ved at forslaget bare rammer fordeler som kan karakteriseres som "utilbørlige".

Bortsett fra Hordaland statsadvokatembeter har ingen av de øvrige høringsinstansene innvendinger mot forslaget om å erstatte de eksisterende straffebudene mot korrupsjon med en generell straffebestemmelse mot aktiv og passiv korrupsjon i både offentlig og privat sektor.

Departementet stiller seg bak forslaget om å erstatte de eksisterende straffebudene mot korrupsjon med en generell bestemmelse. Gjeldende norsk straffelovgivning kommer i flere relasjoner til kort i forhold til de krav som stilles i Europarådskonvensjonen og tilleggsprotokollen. Flere av de eksisterende straffebestemmelsene mot korrupsjon reiser vanskelige tolkningsspørsmål. Dagens regelverk preges dessuten av til dels store forskjeller i straffbarhetsvilkår og strafferammer, som det ofte kan være vanskelig å se begrunnelsen for. Departementet har derfor kommet til at en gjennomføring av konvensjonen i norsk rett bør skje samlet gjennom en eller flere nye bestemmelser, og ikke gjennom en revisjon av eksisterende straffebestemmelser. Utover å innebære en hensiktsmessig forenkling av regelverket, vil en eller flere mer generelle straffebestemmelser også gjøre det enklere å utarbeide statistiske oversikter over antallet korrupsjonssaker som etterforskes i Norge.

Departementets forslag til straffeloven § 276 a er, i likhet med Europarådskonvensjonen, basert på en vid definisjon av korrupsjonsbegrepet, og forslaget går i flere relasjoner lenger enn konvensjonen krever i å sette straff for korrupte handlinger. Dette gjelder særlig i forhold til korrupsjon i privat sektor. Også i forhold til korrupsjon i offentlig virksomhet går forslaget på enkelte punkter lenger enn Europarådskonvensjonen. Etter departementets forslag vil det blant annet være straffbart å gi eller motta en utilbørlig belønning for en allerede utført handling eller unnlatelse.

Departementets lovforslag er utformet på en noe annen måte enn Straffelovrådets. Forskjellene mellom departementets og Straffelovrådets forslag er i hovedsak motivert av lovtekniske hensyn. Den viktigste realitetsforskjellen ligger i at departementet har utarbeidet et forslag til ny straffeloven § 276 c, som retter seg spesielt mot utilbørlig påvirkningshandel.

Korrupsjon i privat sektor

Fraværet av effektive straffebud spesielt rettet mot korrupsjon i privat sektor, har medført at strafforfølgning av slik korrupsjon i hovedsak har skjedd etter bestemmelsene om utroskap i straffeloven. En del klart straffverdige korrupsjonshandlinger faller utenfor disse bestemmelsene. Særlig uheldig er det at verken den aktive eller den passive bestikker kan dømmes for utroskap dersom det ikke kan utelukkes at den passive bestikker trodde at disposisjonen var til fordel også for sin arbeids- eller oppdragsgiver.

Departementet mener det er ønskelig å ha like effektive strafferettslige virkemidler mot korrupsjon i privat sektor som i offentlig sektor, og legger derfor opp til en felles strafferettslig regulering av korrupsjon i offentlige og private forhold. Effektive straffebestemmelser er viktig for å opprettholde tilliten til det private nærings- og organisasjonsliv, samt for å sikre rettferdige konkurransevilkår. Til dette kommer at skillet mellom offentlig og privat virksomhet ikke lenger er så klart som det en gang var.

Europarådskonvensjonen åpner på noen punkter for at straffebud mot korrupsjon i privat sektor kan gis et snevrere anvendelsesområde enn tilsvarende bestemmelser i offentlig sektor. Blant annet åpner konvensjonen for at straffebud mot korrupsjon i privat sektor kan begrenses til å gjelde korrupsjon begått "under utøvelse av næringsvirksomhet". Videre åpner konvensjonen for at man ved korrupsjon i privat sektor kan stille som vilkår for straff at den passive bestikker har påtatt seg å opptre pliktstridig.

I den grad det vil være behov for å trekke en noe annen grense mot straffrie handlinger i privat sektor enn i det offentlige, er det etter departementets mening naturlig at dette heller skjer i tilknytning til praktiseringen av utilbørlighetskravet. Forslaget til ny straffeloven § 276 b åpner også for at det ved vurderingen av om korrupsjonen er grov, kan legges vekt på om handlingen er forøvd av eller overfor en offentlig tjenestemann. Til dette kommer at domstolene vil kunne ta høyde for eventuelle forskjeller i straffverdigheten i tilknytning til straffutmålingen i den enkelte sak.

Bestikkelsen må ha skjedd i anledning av stilling, verv eller oppdrag

Selv om de bruker ulike formuleringer, baserer både Europarådskonvensjonen og Straffelovrådets forslag seg på at en utilbørlig fordel må ha sammenheng med den passive bestikkers stilling, verv eller oppdrag. Ingen av høringsinstansene har gått imot en slik avgrensning. Også departementets lovutkast er derfor avgrenset på denne måten.

Begrepet "stilling, verv eller oppdrag" favner vidt, og er ment å omfatte alle tenkelige stillingsformer, verv og oppdragsforhold for offentlige og private arbeids- og oppdragsgivere. Etter departementets forslag er det uten betydning om stillingen, vervet eller oppdraget utøves i Norge eller i utlandet, jf. § 276 a annet ledd.

Etter departementets forslag er det tilstrekkelig at bestikkelsen har skjedd "i anledning av" den passive bestikkers stilling, verv eller oppdrag. Både den aktive og den passive bestikker kan derfor straffes, selv om den sistnevnte ikke kunne ha handlet på noen annen måte innenfor rammen av gjeldende lov og regelverk. Straff etter departementets forslag til ny straffeloven § 276 a kan også idømmes selv om det må legges til grunn at bestikkelsen rent faktisk ikke har påvirket den passive bestikkers utførelse av stillingen, vervet eller oppdraget.

Når den aktive bestikker gir noen en utilbørlig fordel i anledning av vedkommendes stilling, verv eller oppdrag, skyldes dette normalt et ønske om å oppnå noe for seg eller andre. I Straffelovrådets utkast til ny § 276 a annet ledd legges det opp til at den aktive bestikker bare kan straffes hvor bestikkelsen er gitt, tilbudt eller lovet noen "for å oppnå en ytelse for seg eller andre". Departementet anser det ikke nødvendig å innta et slikt krav i bestemmelsens ordlyd. På denne måten gjøres det klart at også rene tilfeller av "smøring" omfattes av straffebudet, dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.

Et krav om at den aktive bestikker må gi eller tilby en bestikkelse "for å oppnå en ytelse for seg eller andre" er også egnet til å skape tvil om det kan reageres med straff overfor en utilbørlig belønning av noe den passive bestikker allerede har gjort eller unnlatt å gjøre. Departementet oppfatter slike etterfølgende belønninger som klart straffverdige, og ønsker å gjøre det klart at lovforslaget rammer alle utilbørlige fordeler som har sammenheng med den passive bestikkers stilling, verv eller oppdrag, uten hensyn til om fordelen ytes først etter at vedkommende har handlet eller unnlatt å handle på en måte som den aktive bestikker verdsetter. Også bevishensyn taler for å utforme straffebudet på en måte som gjør at slike handlinger omfattes. Selv om en person utvilsomt har mottatt en utilbørlig fordel i anledning av sin stilling, et verv eller et oppdrag, kan det ofte være vanskelig å fremskaffe bevis for at det forelå et løfte eller et krav om dette allerede før vedkommende utførte sin motytelse. Ved den løsning som nå er valgt, vil det ikke være nødvendig å bevise eksistensen av et slikt forutgående krav eller løfte. Det er tilstrekkelig å bevise at den passive bestikker mottar fordelen i kraft av stillingen, vervet eller oppdraget.

Nærmere om utilbørlighetsvurderingen

Departementet deler Straffelovrådets og flertallet av høringsinstansenes oppfatning om at grensen mot straffrie handlinger bør trekkes ved hjelp av et utilbørlighetskriterium. Dette er en rettslig standard, hvis nærmere innhold må fastlegges av domstolene.

Departementet ser at det kan reises innvendinger mot at det ikke angis mer presist når en handling er straffbar, og at den foreslåtte bestemmelsen vil kunne reise vanskelige avgrensningsspørsmål i grenseområdet mellom utilbørlige og andre fordeler. Departementet har likevel kommet til at den foreslåtte utformingen er den mest hensiktsmessige.

Det må avgjøres konkret i hver enkelt sak om en fordel er å betrakte som utilbørlig eller ikke. Departementet deler i utgangspunktet Straffelovrådets oppfatning om at det må foreligge et klart klanderverdig forhold for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. Etter departementets oppfatning bør utilbørlighetsterskelen likevel ikke legges så høyt at handlinger som fanges opp av de eksisterende straffehjemlene i straffeloven ikke gir grunnlag for straff etter straffeloven § 276 a. Disse bestemmelsene foreslås derfor opphevet.

Lovforslaget retter seg også mot utilbørlige fordeler som ikke har en selvstendig økonomisk verdi, som for eksempel seksuelle tjenester. Dersom fordelen har en økonomisk verdi, vil denne verdien utgjøre et naturlig utgangspunkt for utilbørlighetsvurderingen. Mindre verdifulle gaver og andre fordeler som det vil stride mot den alminnelige rettsbevissthet å kriminalisere, er ikke å anse som utilbørlige.

Ytelsens formål er av betydning. Ved utilbørlighetsvurderingen må det også tas hensyn til hvilken stilling eller posisjon giver og mottaker har. Dersom mottakeren av en gave har informert sin arbeids- eller oppdragsgiver om gaven, må den som regel aksepteres som tilbørlig.

Generelt må offentlige tjenestemenn finne seg i å være underlagt en strengere norm enn personer som arbeider i privat virksomhet. I privat sektor vil det normalt være grunn til å legge stor vekt på interne retningslinjer for hvilke gaver en arbeids- eller oppdragstaker har anledning til å motta, eller - dersom slike ikke eksisterer - retningslinjer utarbeidet av næringslivs- eller bransjeorganisasjoner.

Straffelovrådet antar at alminnelige bidrag fra borgerne til politiske partier må anses lovlige. Departementet slutter seg til dette, og tilføyer at heller ikke bidrag som går utover det alminnelige uten videre vil være å anse som utilbørlige.

Særlig om "facilitation payments"

Det er ikke uvanlig at offentlige tjenestemenn i en del land nekter å utføre det arbeidet de er satt til, med mindre de mottar penger for det. Krav om slike ytelser kan i en del tilfeller ha et utpressingsliknende preg, og ytelsene omtales gjerne som "facilitation payments".

Europarådskonvensjonen pålegger konvensjonsstatene å ha straffesanksjoner mot korrupsjon begått av eller overfor utenlandske offentlige tjenestemenn. Verken i selve konvensjonsteksten eller i bestemmelsens forarbeider nevnes "facilitation payments" spesielt. Stater som ønsker å gjøre det til et vilkår for straff at den aktive bestikker har søkt å påvirke tjenestemannen til å handle eller unnlate å handle på en pliktstridig måte, forutsettes imidlertid å avgi en erklæring om dette i henhold til artikkel 36.

Departementet finner det uheldig å avgi en erklæring som nevnt i Europarådskonvensjonen artikkel 36, om at bestikkelser av utenlandske offentlige tjenestemenn bare kan gi grunnlag for straff i Norge dersom tjenestemannen har påtatt seg å opptre pliktstridig. Dette betyr ikke at "facilitation payments" i utlandet alltid gir grunnlag for straff etter forslaget til ny § 276 a. Slike handlinger skal bare være straffbare dersom fordelen som tilbys eller gis den utenlandske offentlige tjenestemannen, er utilbørlig. En del slike betalinger kan ikke karakteriseres som utilbørlige, for eksempel dersom situasjonen bærer preg av utpressing.

Skyldkrav

Europarådskonvensjonen gjelder bare korrupsjonshandlinger som begås forsettlig, og Straffelovrådet har ikke foreslått at uaktsom korrupsjon bør være straffbart. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet.

Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å innføre straffebestemmelser som retter seg mot korrupsjons- eller påvirkningshandlinger som begås uaktsomt.

Påtaleregler

Straffelovrådet foreslår at alle former for korrupsjonskriminalitet undergis hovedregelen om offentlig påtale. Rådet mener at dette også bør gjelde ved korrupsjon utenfor offentlig sektor, selv om for eksempel bedrageri og utroskap ikke forfølges med mindre det foreligger begjæring fra fornærmede, eller allmenne hensyn krever påtale.

Ingen av høringsinstansene har merknader til Straffelovrådets forslag til påtaleregler.

Departementet deler Straffelovrådets syn på spørsmålet om valg av påtaleregler, og foreslår at det ikke gjøres unntak fra straffeloven § 77 for noen form for korrupsjonskriminalitet.

Kort om foretaksstraff og beskyttelse av vitner mv.

Departementet antar at reglene om foretaksstraff vil bli anvendt i korrupsjonssaker i den grad det er behov for det, og kan ikke se at det er nødvendig å endre de norske bestemmelsene om foretaksstraff for å sikre gjennomføringen av Norges forpliktelser etter OECD-konvensjonen og Europarådskonvensjonen.

Komiteens merknader

Forslaget til ny straffeloven § 276 a vil etter komiteens mening kunne bli et effektivt middel i kampen mot korrupsjon. Komiteen vil fremheve nødvendigheten av likhet i straffbarhetsvilkår og strafferammer for korrupsjon.

Komiteen er kjent med at korrupsjon innen privat sektor kan utgjøre et stort samfunnsproblem, og etter komiteens syn er dette like straffverdig som korrupsjon innen det offentlige. For å sikre en sunn samfunnsutvikling, et velfungerende marked og like konkurransevilkår, er det også for privat sektor viktig å hindre korrupsjon. Selv om Europarådskonvensjonen på noen punkter tillater begrensninger i straffebud om korrupsjon innen privat sektor, er komiteen enig med Regjeringen i at den foreslåtte bestemmelsen i straffeloven § 276 a ikke bør begrenses til kun å gjelde korrupsjon begått under utøvelse av næringsvirksomhet. Etter komiteens mening kan korrupsjon i anledning stilling, verv eller oppdrag for en privatperson eller en ikke-statlig organisasjon (jf. proposisjonen side 33) være like samfunnsskadelig og klanderverdig, og bør derfor også fanges opp av bestemmelsen.

Ny straffeloven § 276 a legger opp til en utilbørlighetsvurdering. Komiteen vil påpeke at hva som regnes som utilbørlig, vil kunne endres i tråd med samfunnsutviklingen. Komiteen vil likevel presisere at det ikke oppstilles et krav om økonomisk verdi for at noe skal kunne være en utilbørlig fordel. Det forekommer at man må betale for tjenester i utlandet som man egentlig har krav på. Etter komiteens oppfatning skal det mye til for å karakterisere slike ytelser som utilbørlige. Komiteen slutter seg for øvrig til de eksempler og presiseringer som omtales i proposisjonen punkt 5.3.4, og har ingen ytterligere merknader til utformingen av § 276 a.

Komiteen mener det er hensiktsmessig å regulere grov korrupsjon i et eget straffebud; § 276 b, og har ingen merknader til bestemmelsen.

Strafferegler om korrupsjon er blant annet gitt for å sikre viktige samfunnsinteresser. Komiteen er enig i at påtalen bør være offentlig for tilfeller av korrupsjon, uavhengig om handlingen er forøvd mot offentlig eller privat sektor.