4. Undersøkelses- og rapporteringspliktens omfang mv.
- 4.1 Utvidelse av undersøkelses- og rapporteringsplikten
- 4.2 Undersøkelses- og rapporteringspliktens omfang for de nye rapporteringspliktige
- 4.3 Unntak fra rapporteringsplikten for advokater mv.
- 4.4 Hvem skal advokater rapportere til
Institusjonenes undersøkelsesplikt følger av finansvl. § 2-17 tredje ledd. Dersom en finansinstitusjon har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling, eller til forhold som rammes av straffeloven § 147 a eller § 147 b, plikter den å foreta nærmere undersøkelser for å få bekreftet eller avkreftet mistanken. Undersøkelsesplikten gjelder likevel ikke dersom det er grunn til å tro at utbyttet stammer fra en eller flere handlinger som etter loven ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Undersøkelsesplikten gjelder også for institusjonens tjenestemenn.
Strafferammebegrensningen ble innført etter forslag fra finanskomiteen, jf. Innst. O. nr. 50 (1995-1996). Arbeidsgruppen foreslår å oppheve strafferammebegrensningen. Ved en utvidelse av undersøkelses- og rapporteringsplikten må det etter Regjeringens syn foretas en vurdering hvor bl.a. hensynet til en effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet avveies i forhold til de belastninger tiltakene pålegger de rapporteringspliktige, samt til personvernhensyn for de personer og virksomheter som kan bli rapportert etter regelverket. Regjeringen mener at undersøkelses- og rapporteringsplikten er et viktig tiltak som bidrar til en effektiv forebyggelse og bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering.
Regjeringen mener i likhet med arbeidsgruppen at undersøkelses- og rapporteringsplikten bør være klar og enkel å praktisere, både av hensyn til at plikten skal praktiseres av personer med begrenset kjennskap til strafferett, og at overtredelser av meldeplikten er straffbare. Etter Regjeringens syn vil en generell regel om at undersøkelses- og rapporteringsplikten inntrer ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av enhver straffbar handling, være enklere å praktisere for rapporteringspliktige og deres ansatte. En slik bestemmelse vil også være rettsteknisk enkel. At strafferammebegrensningen kan medføre tvil hos de rapporteringspliktige, understrekes ved at det vil være en plikt til å rapportere mistanke om overtredelse av straffebud med strafferamme på bøter og fengsel i inntil 6 måneder, mens det ikke vil foreligge meldeplikt ved straffebud med strafferamme på fengsel i inntil 6 måneder. Det vises også til at en rekke straffebestemmelser har en strafferamme på fengsel inntil 6 måneder for alminnelige overtredelser (som ikke må rapporteres), men de grove overtredelsene kan straffes med fengsel i mer enn 6 måneder (som skal rapporteres). Det er lite realistisk å forvente at de rapporteringspliktige vil ha kunnskap om slike skiller.
Regjeringen har i vurderingen sett hen til gjennomføringen av tilsvarende bestemmelser i andre land. I dansk hvitvaskingslovgivning er det ikke fastsatt tilsvarende strafferammebegrensingen, som i gjeldende norsk rett. Det vises til dansk lov 30. august 2002 nr. 734 § 10, jf. § 2. I svensk hvitvaskingslovgivning var undersøkelses- og rapporteringsplikten tidligere knyttet til transaksjoner som gjaldt midler som kunne antas å stamme fra "brottsliga forvärv av allvarligare slag". Slike lovbrudd ble definert som lovbrudd som kunne medføre mer enn 6 måneders fengsel. Strafferammebegrensningen ble imidlertid endret ved lov 1999:162. Etter endringen skal foretakene granske og rapportere alle transaksjoner som mistenkes for å utgjøre hvitvasking ("skäligen kan antas utgöra penningtvätt"), jf. § 9.
Mottaker av meldingene er ØKOKRIMs Hvitvaskings- og etterretningsenhet. Denne enheten har vært i virke siden 1994 og har utviklet rutiner og systemer for innrapporterte opplysninger. Enheten har etablert et godt forhold til rapporteringspliktige institusjoner. Regjeringen mener i likhet med arbeidsgruppens vurdering at ØKOKRIM kan vurdere alvorligheten i det straffbare forholdet. Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger overvåker ØKOKRIMs håndtering av opplysningene.
Etter Regjeringens syn tilsier personvernhensyn at det må utvises stor forsiktighet med skriftlige innrapporterte personlige opplysninger. I den forbindelse nevnes at det i forskrift 15. desember 2000 nr. 1265 til personopplysningsloven (personopplysningsforskriften) § 7-22 er fastsatt et unntak fra konsesjonsplikt etter personopplysningsloven § 33 første ledd for finansinstitusjoners behandling av opplysninger som fremkommer ved institusjonens undersøkelser etter finansvl. § 2-17. Unntaket gjelder imidlertid bare dersom det utelukkende behandles opplysninger som fremkommer ved institusjonens undersøkelser etter finansvl. § 2-17, og personopplysningene behandles for det formål som følger av finansvl. § 2-17 og tilhørende forskrifter. Regjeringen legger til grunn at personopplysningsforskriften må endres slik at nevnte unntak også vil gjelde for de nye rapporteringspliktige. Det vises for øvrig til Regjeringens vurdering i Ot.prp. nr. 22 (1995-1996) s. 13-15. Regjeringen slutter seg etter dette til arbeidsgruppens forslag, og foreslår at strafferammebegrensningen oppheves.
Et særskilt spørsmål er om andre former for lovbrudd enn hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme bør omfattes av rapporteringsplikten. Det vises i den anledning til at Utenriksdepartementet tar til orde for at rapporteringsplikten utvides til også å gjelde ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til forhold som rammes av forskrift gitt i medhold av lov 7. juni 1968 nr. til gjennomføring av bindende vedtak av de Forente Nasjoners Sikkerhetsråd eller i medhold av lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler (tiltaksloven), uavhengig av om transaksjonen kan knyttes til hvitvasking av utbytte eller terrorfinansiering. Regjeringen er i utgangspunktet skeptisk til å utvide virkeområdet til rapporteringsplikten uten at spørsmålet har vært utredet eller vært gjenstand for alminnelig høring. Regjeringen vil derfor ikke nå følge opp Utenriksdepartementets forslag.
Det vises til lovforslaget § 7 første ledd og § 10.
Komiteen er av den oppfatning at undersøkelsesplikten, som foreslås i forslaget § 7 for virksomhet eller person som nevnt i forslaget § 4, er forholdsvis problematisk. På den ene siden har en behovet for effektivt å avdekke hvitvasking som igjen kan avsløre alvorlig kriminalitet. På den andre siden åpner forslaget for en forholdsvis omfattende sanksjonsbestemt undersøkelsesplikt for den bankansatte, eiendomsmegleren osv, som tillegger undersøkeren et alvorlig ansvar. Normalt må slikt ansvar overlates politiet. Det er kun i helt spesielle tilfeller at det offentlige bør pålegge private undersøkelsesplikt. Spørsmålet blir derfor om avdekking av hvitvasking er et slikt unntakstilfelle. Komiteen er av den oppfatning at en i en slik vurdering også må legge vekt på den inngripen som gjøres overfor enkeltindivider når disse blir rapportert uten at de har gjort noe ulovlig.
Komiteen er av den oppfatning at den foreslåtte undersøkelses- og rapporteringsplikten ikke går særlig dypt inn i den enkeltes personlige sfære, da det kun dreier seg om en rapportering av økonomiske transaksjoner, og ikke f.eks. helseopplysninger. De fleste skatteytere er i dag vant med at arbeidsgivere, finansinstitusjoner etc. melder fra til ligningsmyndighetene om skatteyterens økonomiske forhold gjennom det siste året. I et personvernperspektiv må en også vektlegge hvem informasjonen tilflyter. Økokrims hvitvaskingsenhet må i en slik sammenheng fremheves som en sikker forvalter av personopplysningene. Komiteen legger vekt på at kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking er foreslått videreført som kontrollinstans for Økokrim. Antall ansatte i hvitvaskingsenheten i Økokrim er forholdsvis lavt. Også dette er positivt i et personvernperspektiv. Komiteen vil til slutt bemerke at reglene for taushetsplikten for Økokrims behandling av hvitvaskingsopplysningene foreslås gjort tilsvarende de alminnelige reglene om taushetsplikt i straffeprosessloven og politiloven. Det vil si at Økokrim vil kunne dele opplysninger med andre i politiet som har saklig grunn til å få opplysningene i arbeidet med sine saker uten å måtte åpne straffesak. Komiteen er av den oppfatning at den foreslåtte innsnevringen av dagens regler om taushetsplikt for Økokrims behandling av hvitvaskingsmeldingene er mindre betenkelig ut fra et personvernhensyn, sett i forhold til gevinsten en oppnår med mer effektiv straffeforfølging. Komiteen vil derfor støtte den foreslåtte undersøkelses- og rapporteringsplikten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil peke på at for å få dømt skyldige i hvitvasking av utbytte kan det være avgjørende at personer som har avdekket mistenkelige transaksjoner, kan vitne i en rettssak. Både personer som rapporterer om mistenkelige forhold og som vitner i rettssaker kan bli utsatt for trusler fra mistenkte, siktede eller senere straffedømte personer. Flertallet mener at det er viktig å hindre at kriminelle gjennom å true vitner slipper straff. Flertallet mener derfor at det er av stor betydning at identiteten til rapportørene voktes, og at rapportører og vitner som blir utsatt for trusler får tilstrekkelig beskyttelse fra politiet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet vil framheve at representanter for berørte arbeidstakerorganisasjoner har uttrykt skepsis til undersøkelses- og rapporteringsplikten, og at denne skepsis er forsterket av at Økokrims særskilte taushetsplikt i hvitvaskingssaker foreslås opphevet. Det fryktes at dette kan resultere i fare for at mistenkte, siktede eller senere straffedømte personer kan utøve trusler mot den som har meldt saken til Økokrim. Disse medlemmer er innforstått med at slikt forekommer. I denne forbindelse bør spørsmålet om det bør være forbud for å bruke den som rapporterer som vitne i rettssaken, kunne utredes nærmere av departementet, selv om disse medlemmer er innforstått med at det kan være sterke rettssikkerhetshensyn mot et slikt bevisforbud.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede om den som er pålagt å rapportere om mulig hvitvasking bør kunne ha rett til å nekte å vitne i en eventuell rettssak."
Arbeidsgruppen har foreslått at undersøkelses- og rapporteringsplikten skal gjelde likt for alle rapporteringspliktige. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) har i sin høringsuttalelse uttalt at det savnes en større differensiering av regelsettet, herunder ut ifra de ulike roller rapporteringspliktige kan ha i forhold til sine kunder. Regjeringen viser til at direktivet ikke åpner for å avgrense undersøkelses- og rapporteringsplikten for bl.a. revisorer og regnskapsførere til enkelte nærmere angitte situasjoner, til forskjell fra hva direktivet åpner for overfor advokater. Regjeringen slutter seg derfor til arbeidsgruppens forslag.
Det legges til grunn at det fastsettes nærmere regler til gjennomføring og utfylling av loven i forskrift.
Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.
Et første spørsmål er om en bør benytte adgangen til å gi slike unntak fra rapporteringsplikten. Samtlige høringsinstanser synes å støtte at det gis et unntak for advokater. Regjeringen er også enig i arbeidsgruppens vurdering av at det særlige forholdet mellom advokat og klient tilsier at en bør benytte muligheten i direktivet til å fastsette visse unntak fra rapporteringsplikten for advokater. Rapporteringsplikten må for øvrig vurderes i lys av at Regjeringen har foreslått at regelverket bare skal gjelde for advokater i tilknytning til finansielle transaksjoner mv. Unntaksbestemmelsen vil således bare ha betydning i de tilfeller regelverket får anvendelse. Arbeidsgruppen har utformet to alternative forslag til unntaksbestemmelse. Høringsinstansene har vært delt i sitt syn på hvilket alternativ som foretrekkes.
Etter begge alternativer skal det gjøres unntak for opplysninger som advokaten mottar "før, under og etter en rettssak". I likhet med samtlige høringsinstanser slutter Regjeringen seg til at det bør gjelde et unntak fra rapporteringsplikten i slike situasjoner. Forslaget reiser imidlertid enkelte avgrensningsproblemer. Et spørsmål gjelder unntak for opplysninger mottatt "før" en rettssak. Regjeringen antar i likhet med arbeidsgruppen at det må foreligge en rimelig klar mulighet for en forestående rettssak for at unntaket fra rapporteringsplikten skal inntre.
Etter direktivet kan det i tillegg gjøres unntak for opplysninger advokater mottar i tilknytning til å "fastslå klientens rettsstilling". Høringsinstansene er delt i synet på om en bør benytte dette unntaket. Etter Regjeringens syn bør en benytte dette unntaket i norsk rett. Allmennheten bør fortsatt ha tilgang til juridisk ekspertise for å fastlegge sine rettslige posisjoner, også i de tilfeller en vil få avklart om en har operert eller vil operere i lovens gråsoner. For å legge til rette for dette er det en forutsetning at opplysninger klienten gir sin advokat, ikke vil kunne tilflyte myndighetene. Det sentrale spørsmålet er således hvordan et slikt unntak bør utformes i norsk rett.
En løsning kunne være å knytte unntaket til "rettshjelpvirksomhet" i domstolloven § 218. Begrepet angir rekkevidden for det såkalte advokatmonopolet. Det følger imidlertid av bestemmelsens forarbeider at begrepet "rettshjelpvirksomhet" skal tolkes forholdsvis vidt, og vil bl.a. omfatte utferdigelse av kontrakter mv., jf. Ot.prp. nr. 7 (1990-1991). Regjeringen slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at et unntak fra rapporteringsplikt basert på "rettshjelpvirksomhet" vil favne for vidt, og at et slikt unntak neppe ville være i samsvar med direktivet.
Regjeringen slutter seg på denne bakgrunn til arbeidsgruppens forslag, hvoretter unntaket utformes i tråd med ordlyden i direktivet ("fastslå klientens rettsstilling"). Unntaket bør ikke tolkes videre enn hensynet bak unntaket tilsier. Det sentrale innholdet i begrepet vil etter dette for det første omfatte advokaters arbeid med å fortolke gjeldende rett. For det andre vil begrepet omfatte advokatens vurdering av hvilke rettsregler som får anvendelse på de faktiske forhold i en gitt sak (subsumpsjonen). Dette er de to elementer som må vurderes for å fastslå klienters rettsstilling. Advokaters arbeid i andre sammenhenger vil etter Regjeringens vurdering ikke omfattes av unntaket, uavhengig av om det omfattes av "rettshjelpvirksomhet" i domstolloven § 218 eller ikke. I en rekke tilfeller vil advokater yte tjenester som dels faller innenfor og dels utenfor unntaket. Advokater vil da ha rapporteringsplikt om mistenkelige transaksjoner de blir kjent med i tilknytning til ytelse av tjenester som faller utenfor unntaket, uavhengig av om slike tjenester utgjør den vesentligste oppdragsmengde i forhold til den aktuelle klient eller ikke. Den nærmere avgrensning av unntaket vil trolig reise en rekke tolkningsspørsmål. Disse må finne sin løsning i praksis basert på ovennevnte tolkningsprinsipper, eventuelt ved at det gis forskrifter med hjemmel i lovens § 18.
Regjeringen foreslår etter dette at advokater og andre som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelpvirksomhet ikke skal ha plikt til å rapportere om forhold de har fått kjennskap til gjennom arbeidet med å fastslå klientens rettsstilling eller om forhold de har fått kjennskap til før, under og etter en rettssak, når forholdet har direkte tilknytning til rettstvisten, jf. lovforslaget § 12 første ledd.
Det foreslås i tråd med direktivet og arbeidsgruppens forslag at tilsvarende unntak skal gjelde for revisorer og regnskapsførere som bistår en advokat i de angitte situasjoner, jf. lovforslaget § 12 andre ledd.
Det vises til lovforslaget § 12.
Komiteen ser positivt på at advokattjenester som kun går ut på å avklare klientens rettslige situasjon, ikke innebærer rapporteringsplikt for advokaten, jf. forslaget § 12 første ledd. Det er viktig for samfunnet at enkeltmennesker kan henvende seg til personer med taushetsplikt, også med saker som etter en nærmere vurdering kanskje kan være ulovlige. Komiteen slutter seg videre til departementets vurderinger som ligger til grunn for at advokater heller ikke har plikt til å rapportere forhold advokaten har fått kjennskap til før, under og etter en rettssak når forholdet har direkte tilknytning til rettstvisten. Komiteen er av den oppfatning at de foreslåtte unntaksbestemmelsene for rapporteringsplikten til advokater korresponderer godt med det aktuelle rådsdirektivet. Samtidig er det riktig at advokatenes rapporteringsplikt ikke snevres inn for mye idet de som ønsker å hvitvaske, ofte vil kunne søke å nyttiggjøre seg hjelp fra advokat. Komiteen slutter seg følgelig til lovforslaget § 12.
Arbeidsgruppen foreslår at hvitvaskingsmeldinger som hovedregel skal sendes til ØKOKRIM. Det foreslås imidlertid at advokater kan sende meldinger til Advokatforeningen, som etter en nærmere vurdering ("siling") skal videresende meldingene til ØKOKRIM.
Advokaters rapporteringsplikt vil reise en rekke særskilte tolkningsspørsmål (både i tilknytning til virkeområdet og unntak fra rapporteringsplikt), og det kan på den bakgrunn synes hensiktsmessig at advokater rapporterer til et organ som Advokatforeningen. Et slikt system vil imidlertid etter Regjeringens syn være problematisk, da det bl.a. vil kunne medføre at regelverket ikke blir enhetlig og korrekt anvendt. Videre vil et slikt system kunne skape forsinkelser og konflikter med hensyn til roller og kompetanse. Resultatet vil da kunne bli at meldingssystemet blir mindre effektivt enn forventet. I tillegg synes det ut fra personvernhensyn å være en bedre løsning at meldinger sendes direkte til et politiorgan med erfaring i å håndtere slike opplysninger. På denne bakgrunn mener Regjeringen at det er mest hensiktsmessig at også advokater rapporterer direkte til ØKOKRIM.
Regjeringen foreslår etter dette å videreføre gjeldende regel om at hvitvaskingsmeldinger skal sendes til ØKOKRIM, også for advokater.
Det vises til lovforslaget § 7 andre ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering og forslag.