1. Innledning
Departementet fremmer i proposisjonen forslag til nytt regelverk om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. Formålet med loven er å forebygge og bekjempe slik kriminalitet. Forslaget anses som et viktig bidrag i kampen mot økonomisk kriminalitet.
Lovforslaget bygger på en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet 12. juni 2002, som ble overlevert til Finansdepartementet 8. oktober 2002.
Det foreslås at regelverket plasseres i en ny lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven). Den nye loven skal avløse bestemmelsene om tiltak mot hvitvasking av penger i finansieringsvirksomhetsloven (finansvl.) § 2-17 og finansvl. § 2-17 a. Lovforslaget representerer delvis en videreføring, oppdatering og videreutvikling av gjeldende tiltak, men inneholder også nye regler.
Forslaget gjennomfører europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/97/EF om endring av rådsdirektiv 91/308/EØF om forebyggende tiltak mot bruk av det finansielle systemet til hvitvasking av penger, samt enkelte internasjonale anbefalinger mot finansiering av terrorisme. Direktivet fastsetter visse minstekrav som skal gjennomføres i nasjonal rett, herunder utvidelse av anvendelsesområdet. For å følge opp direktivet foreslår departementet å utvide regelverkets anvendelsesområde til å omfatte eiendomsmeglere, advokater, revisorer og regnskapsførere. Videre foreslås at regelverket skal gjelde for forhandlere av verdifulle gjenstander, ved transaksjoner i kontanter på 40 000 norske kroner eller mer, eller et tilsvarende beløp i annen valuta. På dette punktet går departementet noe lenger enn direktivet, som krever at kontante betalinger over 15 000 euro skal omfattes. Departementet foreslår i tillegg at regelverket skal gjelde for enkelte andre foretak og yrkesgrupper som særlig kan tenkes å bli brukt i tilknytning til hvitvasking og terrorfinansiering. Bl.a. foreslås det at verdipapirregistre og postformidlingsforetak skal omfattes av regelverket. Videre foreslås det at departementet i forskrift skal kunne bestemme at hele eller deler av regelverket skal gjelde for spillvirksomhet, inkassoforetak og regulerte markeder (børser og autoriserte markedsplasser).
Departementet foreslår i tråd med direktivet enkelte begrensninger i advokaters plikter etter den nye loven. Advokater vil bl.a. ikke ha plikt til å rapportere om forhold de har fått kjennskap til gjennom arbeidet med å fastslå klientens rettsstilling eller om forhold de har fått kjennskap til i tilknytning til en rettssak.
Lovforslaget viderefører gjeldende regler om at mistenkelige transaksjoner skal rapporteres til ØKOKRIM.
Departementet foreslår visse endringer i kravene til identitetskontroll av kunder. Det foreslås at kunden skal fremlegge gyldig legitimasjon ved etableringen av kundeforhold. Som gyldig legitimasjon anses skriftlig legitimasjon. Det vil bli vurdert nærmere om elektroniske kvalifiserte sertifikater kan anses som gyldig legitimasjon. Det legges til grunn at det i forskrift kan fastsettes nærmere regler om hva som anses som gyldig legitimasjon. Videre foreslås det å videreføre gjeldende hovedregel om at identitetskontroll skal skje ved kundens personlige fremmøte. Det foreslås imidlertid enkelte unntak fra kravet.
Etter gjeldende regler er institusjonenes undersøkelses- og rapporteringsplikt begrenset til å gjelde straffbare forhold med strafferamme over 6 måneder eller til forhold som rammes av straffeloven § 147 a eller § 147 b. Departementet foreslår at strafferammebegrensningen oppheves, slik at undersøkelses- og rapporteringsplikten gjelder ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av straffbare forhold generelt.
Det foreslås at virksomheten til Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger, videreføres.
Departementet kan ikke se at det er behov for å videreføre gjeldende begrensninger i politi og påtalemyndighets adgang til å bruke opplysninger i hvitvaskingsmeldinger. Etter departementets syn innebærer neppe bestemmelsene en hensiktsmessig avveining mellom hensynet til effektivitet og hensynet til personvern mv. Departementet går imidlertid ikke inn for at offentlige myndigheter skal få tilgang til opplysninger i hvitvaskingsmeldingene i større utstrekning enn det som er nødvendig for å gi politiet relevant informasjon.
Departementet foreslår at finansinstitusjoner skal etablere elektroniske overvåkningssystemer. Det vil bli gitt nærmere regler om slike systemer i forskrift.
Enkelte av bestemmelsene som tidligere var gitt i forskrift, foreslås tatt inn i loven. Lovforslaget forutsetter at det blir foretatt en nærmere gjennomgang av gjeldende forskrifter.
De enkelte forslag og deres begrunnelse er nærmere omtalt nedenfor og i proposisjonen. I proposisjonen er det bl.a. også gitt en nærmere beskrivelse av gjeldende norsk rett, utenlandsk rett, den nevnte arbeidsgruppes vurderinger og forslag og høringsinstansenes merknader. I tillegg inneholder proposisjonen, i kapittel 16, en oversikt med merknader til de enkelte bestemmelser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Heidi Larssen, Erlend Nornes og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Arne Braut, fra Venstre, May Britt Vihovde og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at lovens formål er å forebygge og bekjempe hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger.
Komiteen viser til at det de siste årene er gjennomført en liberalisering av finansmarkedene. En sterk økning i kapitalstrømmen i og mellom land kombinert med teknologisk utvikling og bortfall av reguleringer, har skapt større handlingsrom for dem som vil flytte svarte penger. Det har blitt enklere å skjule opprinnelsen til utbytte av kriminell aktivitet i finanssystemene. Som del av den samme utviklingen driver internasjonale kriminelle nettverk grensekryssende virksomhet, og bakmennene har mange muligheter til å skjule seg. En annen tendens er at den økonomiske kriminaliteten i økende grad blir innvevd i legale forretninger. Liberaliseringen av verdensøkonomien har også skapt et tøffere konkurransepress som i sin tur senker terskelen for å ta i bruk ulovligheter for å holde hodet over vannet. Disse utviklingstrekkene synliggjør behovet for effektive tiltak mot økonomisk kriminalitet generelt, og hvitvasking spesielt.
Komiteen understreker betydningen av å få på plass et effektivt lovverk som begrenser handlingsrommet for dem som forvalter verdier med opprinnelse i ulike former for kriminalitet. Muligheten for å hvitvaske slike verdier, slik at de kan tas i bruk i den legale økonomien, er forutsetningen for at mange typer kriminelle operasjoner framstår som lønnsomme. At det finnes effektive metoder for å hvitvaske og ta i bruk ulovlig opptjente midler i vestlige land som Norge, er også avgjørende for lønnsomheten av ulike typer internasjonal kriminalitet. Et effektivt lovverk mot hvitvasking er derfor også et bidrag til kampen mot handel med kvinner og barn, prostitusjonsindustri og narkotikasmugling. Komiteen er enig med Regjeringen i at det trengs en styrking av lovverket på dette området. Komiteen støtter Regjeringens forslag om å lage en egen hvitvaskingslov.
Komiteen viser til at Regjeringens lovforslag innbefatter en utvidelse av undersøkelses- og rapporteringsplikten til å gjelde flere grupper enn i dag. Komiteen viser videre til at Økokrims særegne taushetsplikt i hvitvaskingssaker foreslås opphevet. Det må antas at disse endringene både vil føre til en økning i antallet hvitvaskingssaker som blir behandlet av politiet og en økning i antallet transaksjoner som blir registrert som mistenkelige. Komiteen understreker at dette reiser viktige problemstillinger knyttet til personvernet. Komiteen vil påpeke betydningen av at Økokrim overholder sin plikt til å slette registrerte opplysninger, og av arbeidet til Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking av penger. Komiteen forutsetter videre at Departementet følger utviklingen på dette området nøye.
Komiteen understreker behovet for internasjonalt samarbeid mot hvitvasking, og betydningen av samarbeidet i Financial Action Task Force (FATF). Det er viktig at slike internasjonale tiltak gjennomføres i norsk rett. Det må unngås at enkeltland har mindre effektivt regelverk enn sammenlignbare land. Kapital med tilknytning til kriminalitet vil da lett kunne tilflyte slike land.
Komiteen viser til at lovforslaget blant annet har bakgrunn i endringsdirektivet til EUs hvitvaskingsdirektiv, som gjennom EØS-avtalen også vil innebære forpliktelser for Norge. Komiteen viser videre til at FATF har utarbeidet 40 anbefalinger vedrørende tiltak mot hvitvasking av utbytte, og at disse anbefalingene er under revisjon med sikte på ferdigstillelse på plenumsmøtet i Berlin i juni 2003. Komiteen påpeker at Norges internasjonale forpliktelser kan nødvendiggjøre en relativt snarlig oppdatering av lovverket på området. Komiteen viser til at det i innstillingen fremmes en rekke forslag om vurderinger og utredninger av tiltak som kan styrke hvitvaskingslovgivningen ytterligere, og at disse kan ses i sammenheng med en slik oppdatering.
Komiteen viser ellers til merknader under de enkelte punkter nedenfor.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det i Regjeringens forslag er tatt med en rekke henvisninger til finansiering av terrorisme og straffelovens § 147 a og § 147 b som omhandler terrorhandlinger og finansiering av disse. Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag og vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at det i Regjeringens forslag er tatt med en rekke henvisninger til finansiering av terrorisme og straffelovens § 147 a og § 147 b, som omhandler terrorhandlinger og finansiering av disse. Disse medlemmer går imot å inkludere dette i hvitvaskingsloven. Lovverket mot hvitvasking er innrettet mot en type forbrytelse som er relativt klart definert, med nokså presise kriterier for hva slags type transaksjoner som kan være mistenkelige. Loven vil være rettet inn mot bruk av midler fra straffbare handlinger som allerede er begått. Disse medlemmer påpeker at disse forholdene ikke gjelder for lovgivningen mot terrorisme. Denne lovgivningen har blitt sterkt kritisert nettopp fordi den ikke inneholder presise definisjoner av hva som kan regnes som terrorisme og bidrag til terrorisme, og at det er uklart hva slags kriterier som ligger til grunn for hvem som kan mistenkes for bidrag til terrorvirksomhet. Mistanken vil i slike tilfeller også i stor grad handle om mulige, framtidige forbrytelser. Disse medlemmer påpeker at det derfor er snakk om to problemstillinger som i denne forbindelsen er vesensforskjellige, selv om hvitvasking og terrorisme ofte kan være knyttet til hverandre. Disse medlemmer understreker at lovforslaget inneholder en utvidelse av omfanget av undersøkelses- og rapporteringsplikt. Det må antas at svært mange av de rapporteringspliktige har svake forutsetninger for å avgjøre hvilke transaksjoner som kan mistenkes for å ha noe med terrorfinansiering å gjøre. Disse medlemmer viser til at hvis Regjeringens vedtak blir stående, vil ikke bare bankfunksjonærer, men også bilforhandlere og gullsmeder være pålagt å være på utkikk etter mulige terrorister. Disse medlemmer er bekymret for hvilke følger dette kan få for rettssikkerheten, ikke minst for bestemte etniske og politiske grupperinger. Disse medlemmer viser til den sterke internasjonale kritikk som har vært reist mot terrorlovgivningen som har blitt innført i enkelte land etter 11. september 2001, og til at det finnes flere eksempler på at disse har satt sivile og demokratiske rettigheter til side. Disse medlemmer vil sterkt advare mot denne utviklingen. Disse medlemmer vil videre vise til at internasjonale terrornettverk i stor grad finansieres gjennom den svarte økonomien, og er avhengig av ulike former for hvitvaskingsoperasjoner. Slike operasjoner vil selvsagt rammes av hvitvaskingsreglene.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gå inn for at de bestemmelser om undersøkelses- og rapporteringsplikt i forbindelse med finansiering av terrorisme som er tatt inn i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 ikke videreføres i Hvitvaskingsloven, og at nye bestemmelser om terrorisme ikke tas inn i loven.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Alle henvisninger til finansiering av terrorisme og/eller forhold som rammes av straffelovens § 147 a eller § 147 b i Regjeringens forslag til lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger, strykes."