3. Strukturen i nytt regelverk om eierkontroll i finansinstitusjoner - særlig om "forbudssoner"
Etter Regjeringens vurdering vil et skjønnsbasert system på en bedre måte ivareta de sentrale hensyn som fortsatt bør ligge til grunn for regler om eierkontroll, enn et system basert på et lovforbud mot å eie i visse intervaller. Det sentrale spørsmålet i denne sammenheng er om det foreligger tilstrekkelige grunner for å fravike dette utgangspunktet ved erverv over 25 pst. Ved en slik vurdering er det hensiktsmessig å skille mellom andre enn finansinstitusjoners eie av norske finansinstitusjoner og finansinstitusjoners eie av andre finansinstitusjoner.
Etter Regjeringens vurdering bør en fortsatt legge vekt på å ha en norsk finansnæring som er uavhengig av enkeltpersoner og andre næringer. Dette kan tilsi at en i samsvar med arbeidsgruppens forslag viderefører et absolutt forbud mot at andre enn finansinstitusjoner skal kunne oppnå kontroll over en finansinstitusjon, slik at den reelle hovedregel fremgår av lovtekst i stedet for av forvaltningspraksis. På den annen side kan det anføres at en slik absolutt regel vil kunne gå lenger enn det som er nødvendig. Hensynet til å sikre en uavhengig finansnæring vil uansett være blant de sentrale hensyn myndighetene i et skjønnsbasert system skal kunne legge vekt på ved vurderingen av om ervervet skal kunne gjennomføres. Dette tilsier en skjønnsutøvelse hvor det i alminnelighet ikke vil bli godtatt slike store eiere som ikke er finansinstitusjoner. Det kan imidlertid neppe utelukkes at det i enkelte tilfeller vil kunne oppstå situasjoner der det bør gis adgang for at andre enn finansinstitusjoner erverver kontroll over en finansinstitusjon, som for eksempel ved etablering av mindre nisjeselskaper innen bank og forsikring.
De samme argumenter gjør seg i stor grad gjeldende i forhold til forslaget om å innføre et forbud mot at andre finansinstitusjoner skal kunne eie mellom 25 pst. og to tredeler av aksjene i en annen finansinstitusjon. Det kan anføres at en av hensyn til å sikre klare eierforhold, et effektivt tilsyn og for å unngå krysseie i finansnæringen, fortsatt bør ha absolutte regler som sikrer et klart skille mellom institusjoner som preges av spredning på eiersiden og institusjoner som preges av konsentrasjon på eiersiden. På den annen side kan det også her anføres at en slik absolutt regel i enkelte tilfeller kan vise seg å gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det kan ikke helt utelukkes at det vil kunne oppstå tilfeller hvor det bør kunne tillates at en annen finansinstitusjon eier mellom 25 pst. og to tredeler av aksjene i en annen finansinstitusjon. For å ivareta hensynet til klare eierforhold vil en i slike tilfeller kunne vurdere å fastsette vilkår om at det oppnås en viss akseptgrad.
Regjeringen kan etter dette ikke se at det foreligger tilstrekkelige grunner for å fravike et skjønnsbasert system ved erverv av mer enn 25 pst. av aksjene. Etter Regjeringens syn vil arbeidsgruppens forslag til forbudssoner gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta de hensyn som fortsatt bør ivaretas av reglene om eierkontroll. Videre legger Regjeringen til grunn at de hensyn som skal ligge bak regelverket vil kunne ivaretas på en mer treffsikker måte i et skjønnsbasert enn i et forbudsbasert system. Men dette forutsetter, som nevnt tidligere, at det er villighet til i praksis å bruke skjønnet til å avslå.
Det er som nevnt også betenkeligheter knyttet til et slikt generelt skjønnsbasert system. Et generelt skjønnsystem vil redusere aktørenes forutsigbarhet. Lovfesting av enkelte generelle retningslinjer vil til en viss grad kunne avhjelpe dette, men dette vil etter Regjeringens syn ikke være en fullt ut tilfredsstillende løsning. Det vises til at intensiteten i skjønnsutøvelsen vil variere avhengig av eierandelens størrelse, og være mer intens dess høyere eierandel det er tale om, og at det etter omstendighetene vil kunne være andre hensyn som gjør seg gjeldende ved større erverv enn ved mindre erverv. Etter Regjeringens syn bør slike ulikheter reflekteres i lovteksten på en tydelig måte.
Regjeringen vil på denne bakgrunn foreslå det man kan betegne som et gradert skjønnsmessig system. Et slikt system baseres på et alminnelig skjønnsbasert system for erverv av eierandeler som ikke anses å gi kontroll over institusjonen. Dersom et erverv kan eller vil gi reell stor grad av kontroll over institusjonen, vurderes ervervet etter mer restriktive kriterier. I slike tilfeller bør det klargjøres at departementet skal nekte erverv, med mindre en er overbevist om at ervervet ikke vil få negative konsekvenser som nevnt i retningslinjene. Fordelen med et slikt system er at man vil kunne formulere en lovtekst som i større grad binder opp skjønnsutøvelsen ved erverv av mulig kontroll. Videre vil et slikt system i større grad synliggjøre for aktørene at det er andre og mer tungtveiende mothensyn som kan gjøre seg gjeldende ved denne type erverv. Samtidig vil man kunne beholde den fleksibiliteten et skjønnsbasert regime gir. Kriteriet om at myndighetene må være "overbevist" tilsvarer formuleringen brukt i den danske oversettelsen av EØS-reglene som svarer til direktiv 2000/12/EF artikkel 7 og 16.
Regjeringen registrerer for øvrig at enkelte høringsinstanser reiser spørsmål ved om arbeidsgruppens forslag ville være i samsvar med våre EØS-forpliktelser. Det kan isolert sett være noe uheldig om det til stadighet vil kunne reises spørsmål ved om viktige deler av rammeverket for norsk finansnæring er i samsvar med våre EØS-forpliktelser. Det antas at det vil reises færre innvendinger av denne art mot Regjeringens forslag til løsning, og dette må i seg selv anses som positivt. Dette kan imidlertid på generelt grunnlag ikke være avgjørende, men inngå som et moment i en totalvurdering.
Et sentralt spørsmål etter dette blir å fastlegge hva som menes med "kontroll", dvs. hvor grensen mellom de to ulike skjønnssystemene skal trekkes. Et første spørsmål er om en med kontroll skal kreve "positiv kontroll" (oppnås formelt ved erverv av mer enn halvparten av aksjene) eller "negativ kontroll" (dvs. mulighet etter aksjelovgivningen til å blokkere større beslutninger på generalforsamlingen - oppnås formelt ved erverv av mer enn en tredel av aksjene). Regjeringen finner det naturlig at et noe strengere skjønnsregime får anvendelse allerede ved erverv av negativ kontroll. Et annet spørsmål er hva som skal regnes som negativ kontroll. Formelt sett oppnås slik kontroll ved erverv av 33 pst. av aksjene, jf. de særskilte reglene i aksjelovgivningen om dette. Regjeringen mener at slik kontroll i praksis ofte kan oppnås allerede ved erverv av 25 pst. av aksjene. Slik reell kontroll kan oppnås der det er lavt oppmøte på generalforsamlingen.
Ovennevnte system vil innebære at det ikke lenger vil være behov for lovbestemte unntak av den art som finnes i gjeldende § 2-2 andre ledd. Forholdet mellom eiere som idag omfattes av unntaksbestemmelsen og deres forhold til nye eierkontrollregler vil reguleres nærmere i overgangsregler, jf. lovvedtak IV.
Det vises til forslag til:
finansieringsvirksomhetsloven § 2-3 første ledd første, andre og fjerde punktum. (Bestemmelsen gir regler om hvordan departementet skal vurdere søknader om erverv i ulike intervaller. Bestemmelsen angir en gradert egnethetsvurdering tilpasset eierandelens størrelse.)
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, ser det som viktig å ha en norsk finansnæring som er uavhengig av enkeltpersoner og andre næringer. Det kunne tale for et forbud mot å eie en kontrollerende post. Flertallet er imidlertid enig med Regjeringen i at det ikke er nødvendig å stille opp strengere regler enn det som er nødvendig for å oppnå formålet og at absolutte regler kan føre til at man i spesielle tilfeller må få unntaksbestemmelser. Et gradert skjønnbasert system vil kunne ivareta hensynene på en mer treffsikker måte.
Flertallet viser til at det kan være betenkeligheter med et generelt skjønnsbasert system, bl.a. kan forutsigbarheten reduseres. Lovfesting av enkelte retningslinjer vil kunne avhjelpe dette. Flertallet vil også vise til at Kredittilsynet har bemerket at selv om regelverket i liten grad i andre land har vært benyttet til å nekte erverv, er det sannsynlig at regelverket har redusert antall søknader. Kredittilsynet sier videre at
"det er grunn til å tro at forvaltningen i flere land i større grad enn den norske forvaltningen avgjør slike saker ved uformell forhåndsuttalelse."
Flertallet viser til at ved erverv av mer enn 25 pst. av aksjene vil eierne kunne få en form for kontroll over institusjonen. Flertallet støtter Regjeringens forslag om å stille vesentlige strengere krav for godkjenning av kontrollerende erverv, der det legges inn som et lovbestemt krav at myndighetene skal være overbevist om at ervervet ikke kommer i strid med de hensyn som ligger til grunn for eierbegrensningskontrollen generelt og heller ikke vil medføre uønskede virkninger for kapital- og kredittmarkedene. Flertallet vil påpeke at dette tilsier en skjønnsutøvelse hvor det i alminnelighet ikke vil bli godtatt store eiere som ikke er finansinstitusjoner.
Flertallet vil også påpeke at det kan reises spørsmål ved om forbudsoner vil være i tråd med våre EØS-forpliktelser. Flertallet vil peke på at det er utilfredsstillende at det kan hefte negativ oppmerksomhet internasjonalt til en sentral del av finansnæringens rammevilkår og ser det som en fordel at lovgivningen i Norge sikrer næringen i hovedsak de samme rammevilkår som våre konkurrenter og partnere har.
Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag ovenfor.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet mener et regelverk med forbudssoner er et bedre alternativ enn et skjønnsbasert regelverk. Disse medlemmer viser til at Finansdepartementets ekspertgruppe anbefalte dette foran den løsningen Regjeringen har valgt.
Disse medlemmer viser til at kriteriene for skjønnsutøvelse som slås fast i EUs bank- og forsikringsdirektiv klart avgrenser mulighetene til å ta hensyn til geografiske strukturer og nasjonalt eierskap. En skjønnsbasert løsning legger opp til at strukturen i markedet blir mer opp til næringen selv, og i liten grad kan ses i sammenheng med mer samfunnsmessige hensyn.
Disse medlemmer viser til at enkelte høringsinstanser har advart mot at et skjønnsbasert system kan bli et mindre forutsigbart system. Utøvelsen av skjønnet vil kunne veksle etter hvem som er ansvarlig og nye kriterier skal kunne fastsettes i forskrifter etter hvert. En skjønnsbasert beslutningsprosess vil også være sårbar for press fra mektige samfunnsaktører. Disse medlemmer vil imidlertid også påpeke at skjønnsbaserte systemer kan vise seg å være forutsigbare, i den forstand at avslag aldri blir gitt. Erfaringer fra Sverige etter at en der innførte en lignende bestemmelse burde i så måte være tankevekkende. På spørsmål i brev av 29. april 2003 fra Sosialistisk Venstrepartis fraksjon i finanskomiteen svarer Finansdepartementet:
"Det opplyses muntlig fra den svenske Finansinspektionen at de, så langt de kan erindre, ikke har hatt saker hvor søker har fått avslag på søknad om erverv av eierandeler i finansinstitusjoner."
Disse medlemmer viser videre til sin merknad under punkt 2.2 og går på denne bakgrunn imot Regjeringens forslag.