2. Valg av reguleringsform
Regjeringen understreker det alminnelige utgangspunktet at våre EØS-forpliktelser krever at det foreligger regler om eierkontroll. Det er derfor ikke et alternativ å oppheve gjeldende regelverk uten å erstatte det med nye regler. I realiteten står en derfor overfor to alternative reguleringsformer mht. eierkontroll. På den ene side kan en velge å opprettholde hovedstrukturen i dagens forbudsbaserte system for eierkontroll, der erverv over en nærmere angitt grense i utgangspunktet er forbudt, men likevel kan tillates for visse eiere under gitte vilkår. På den annen side kan det velges et system basert på skjønnsmessige vurderinger fra sak til sak. EØS-reglene i bank- og forsikringsdirektivene kan sies å bygge på et slikt skjønnsbasert system. Fordelen med et forbudsbasert system er at det gir forutsigbarhet for markedsaktørene. Videre begrenser eksplisitte lovregler forvaltningens kompetanse til å utøve skjønn. I Norge har en slik begrensning av skjønnet tradisjonelt blitt sett på som en fordel. Ulempen med et slikt system er at lovreglene etter omstendighetene vil kunne få anvendelse på situasjoner som det etter en vurdering av lovformålene neppe er behov for å regulere. I gjeldende eierbegrensningsregler har dette bl.a. blitt søkt avhjulpet ved å innføre lovbestemte unntak og en generell adgang til å gjøre unntak i "særlige tilfelle". En slik reguleringsform kan imidlertid bli oppfattet som lite fleksibel.
Et skjønnsbasert system grunnet på EØS-direktivene for bank og forsikring vil trolig kunne innrettes noe mer fleksibelt, og en vil kunne legge bedre til rette for at reglene ikke går lenger enn det hensynene bak regelverket til enhver tid skulle tilsi. Det vises i den anledning til at flere av de hensyn som ligger bak gjeldende eierbegrensningsregler vil kunne ha ulik vekt i ulike situasjoner. Dette gjelder bl.a. vurderingen av konkurranseforhold og vektleggingen av institusjonenes uavhengighet. I et skjønnsbasert system vil slike forhold kunne reflekteres på en bedre måte enn i et forbudsbasert system. Etter Regjeringens syn er det en fordel at et skjønnsmessig system vil ligge nærmere det system som gjelder i de fleste andre EØS-land, og at en derfor i mindre grad vil ha grunnlag for å hevde at det norske regelverket ikke er i samsvar med EØS-reglene. Ulempene knyttet til et slikt system, eksempelvis redusert forutberegnlighet, vil til en viss grad kunne avhjelpes ved å lovfeste de sentrale retningslinjer forvaltningsmyndigheten skal kunne vektlegge. For at et skjønnsbasert system skal fungere, er det også en forutsetning at de ansvarlige myndigheter faktisk vil utøve skjønn - og er villig til å ta belastningen ved å gi avslag - i en konkret situasjon, for eksempel ved å forby et oppkjøp som ikke er i samsvar med retningslinjene for skjønnet.
Etter Regjeringens syn ligger forholdene godt til rette for å erstatte dagens forbudsbaserte eierbegrensningsregler med et mer skjønnsbasert system som kan ta utgangspunkt i EØS-direktivene for bank og forsikring.
Det vises til forslag til:
finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første ledd første punktum. (Bestemmelsen angir plikten til å innhente departementets tillatelse forut for erverv av en kvalifisert eierandel/adgangen til å søke om å eie mer en 10 pst.)
opphevelse av forretningsbankloven § 7. (Tekninsk justering som følge av at det ikke synes å være behov for en særskilt bestemmelse om antall eiere i en forretningsbank etter forslag til finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første ledd første punktum. Hensynet til eierspredning må anses tilstrekkelig ivaretatt i stiftelsesreglene og de foreslåtte regler om eierkontroll, jf. også omtale i NOU 2002:3 side 19.)
opphevelse av finansieringsvirksomhetsloven § 2-23 tredje ledd og at nåværende fjerde ledd blir nytt tredje ledd. (Teknisk justering som følge av forslaget til finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første ledd første punktum.)
endring av finansieringsvirksomhetslovens tittel.
Komiteen viser til at i alle land med en velutviklet økonomi er finansinstitusjoner underlagt særskilte reguleringer, og våre EØS-forpliktelser tilsier at det foreligger regler om eierkontroll. Gjeldende eierbegrensninger har hatt viktige funksjoner i forhold til å sikre uavhengige finansinstitusjoner, tilfredsstillende konkurranse og effektivt tilsyn, og komiteen vil understreke at de nye reglene skal ivareta de samme hensyn.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser videre til at nåværende regler i utgangspunktet har absolutte grenser som regulerer eierandelens størrelse, men med viktige unntak. Forslaget fra Regjeringen bygger på et regelverk med større fleksibilitet i form av flere skjønnsbaserte elementer. Flertallet støtter forslaget om å gå over fra et forbudsbasert system til et mer skjønnsbasert system, da dette vil legge bedre til rette for regler som tar hensyn til ulike situasjoner. Et slikt regelverk er også mer i tråd med EØS-reglene i bank- og forsikringsdirektivene, og dermed mer likt det andre europeiske land opererer med.
Flertallet slutter seg for øvrig til Regjeringens forslag ovenfor.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet går imot Regjeringens forslag om ny reguleringsform for eierkontroll i finansinstitusjoner. Disse medlemmer mener det gjeldende regelverk har fungert etter hensikten og at norsk næringsliv, arbeidsplasser og norske forbrukere vil tape på de nye reglene. En endring til et skjønnsbasert system vil ytterligere stimulere en utvikling mot mer sentralisering og maktkonsentrasjon i finansnæringen, samt gjøre det vesentlig vanskeligere å bevare norsk eierskap. Disse medlemmer vil sterkt advare mot en slik utvikling.
Disse medlemmer viser til at formålet med eierbegrensningsreglene er å motvirke uheldig konsentrasjon av økonomisk makt i samfunnet og sikre finansinstitusjonenes uavhengighet. Det nåværende regelverket har sørget for en struktur der både konsernene og de mindre institusjonene kontrolleres av innbyrdes uavhengige eierstrukturer. I tillegg har regelverket gjort det mulig å opprettholde en større grad av norsk eierskap i finansnæringen enn det som ellers ville vært mulig. I en bransje preget av utvikling mot stadig større økonomiske enheter, har de forbudsbaserte reglene vært en bremse for en utvikling mange mener er uheldig for næringens kunder og for mindre distriktsbaserte aktører i markedet. Disse medlemmer vil understreke at et skjønnsbasert regelverk ikke kan spille den samme rollen, ikke minst fordi kriteriene for hva som kan underlegges skjønn er sterkt avgrenset.
Disse medlemmer viser til at en utløsende årsak til at debatten om eierbegrensningsreglene kom akkurat nå var at EFTAs overvåkingsorgan har stilt spørsmålstegn ved om 10-prosentregelen er i strid med EØS-avtalen. Disse medlemmer vil påpeke at det hersker tvil om hvorvidt dette er riktig, og at Regjeringen selv har erklært seg uenig med ESA. Finansdepartementet har overfor ESA hevdet at de norske eierbegrensningsreglene er i samsvar med EØS-retten. Disse medlemmer viser videre til at departementets arbeidsgruppe har innhentet en juridisk betenkning fra professor Müller-Graff ved Universitetet i Heidelberg. Her vurderes det ifølge NOU 2002:3 som et åpent spørsmål hvorvidt Norge ville fått medhold eller ikke om saken ble fremmet for EFTA-domstolen. Disse medlemmer vil påpeke at det regelverk Regjeringen nå vil innføre er svært tro mot EUs bank- og forsikringsdirektiver, og at konsekvensen av en tapt sak for domstolen derfor neppe ville vært annet enn at Norge måtte innføre det regelverk Regjeringen nå innfører frivillig. Disse medlemmer stiller seg fullstendig uforstående til at Regjeringen i denne situasjonen finner det hensiktsmessig å fremme et slikt forslag, når det er svært få aktører i Norge som har fremmet noe sterkt krav om regelendring. Disse medlemmer mener dette er nok et eksempel på at Regjeringen opptrer uselvstendig overfor EU. Disse medlemmer vil advare mot en utvikling hvor ESA stiller stadig nye spørsmålstegn ved norske lover og regler som tidligere ikke har blitt regnet som EØS-relevante.
Disse medlemmer går imot Regjeringens forslag.