2. Tidsfrister i byggesaksbehandlinger
- 2.1 Forslag om en generell tidsfrist for byggesaker
- 2.2 Forslag om tidsfrist for ferdigattest og midlertidig brukstillatelse
- 2.3 Forslag om tidsfrister i klagesaksbehandlingen
Spørsmålet om innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen har vært diskutert i mange år. Det er innført frister for enkelte sakstyper (meldinger og enkle tiltak). Når departementet nå foreslår ytterligere og mer generelle frister, skjer det både som ledd i en lengre utvikling og på bakgrunn av initiativ fra Stortinget med tverrpolitisk tilslutning. Utredningsarbeid bl.a. i lovutvalg viser at en slik utvikling er et naturlig skritt i arbeidet med å effektivisere den kommunale saksbehandlingen.
Departementet har tatt utgangspunkt i Stortingets forslag om en generell frist for byggesaksbehandling. Dette ble utdypet i forslaget som ble sendt på høring. I tillegg foreslo departementet visse særskilte frister for deler av saksbehandlingen. Ett av disse fristforslagene berører kommunenes ordinære søknadsbehandling, nemlig den fristen de kommunale bygningsmyndigheter skal sette for andre myndigheters medvirkning i byggesaken. De andre fristforslagene gjelder andre deler av saksbehandlingen enn selve søknadsbehandlingen, dvs. tidsfrist for å avholde forhåndskonferanse, for utstedelse av ferdigattest og/eller midlertidig brukstillatelse, for å oversende klagesaker til fylkesmannen, og for fylkesmannens behandling av klagesaker der klagen er gitt utsettende virkning. Det ble ikke foreslått generelle frister for klagesaksbehandlingen. I tillegg ble det foreslått en reduksjon av fristen for å behandle såkalte "enkle tiltak" (jf. § 95 b) fra fire til tre uker. Det siste forslaget angår den ordinære søknadsbehandlingen, men er altså en spesialfrist for denne sakstype.
Departementet foreslo i høringsnotatet én generell rammefrist for alle byggesaker, bortsett fra i meldingssaker og "enkle tiltak", der man allerede har kortere frister. Det ble ikke foreslått umiddelbare virkninger av fristoverskridelse. I stedet foreslo man en hjemmel for at departementet i forskrift skulle kunne gi regler om reduksjon av byggesaksgebyret, dersom det skulle vise seg at kommunene ikke klarte fristene.
Høringsuttalelsene støttet i overveiende grad forslaget. Det ble imidlertid reist spørsmål om hva som skal til av dokumentasjon før søknaden er "fullstendig", slik at saken kan tas under behandling og fristen begynne å løpe. Likeledes ble det etterlyst regler for beregning av fristen. Det ble også påpekt at det kan være behov for lengre frist for saker som krever politisk avklaring, og for differensiering av fristene, eventuelt at fristen skal fastsettes lokalt. Det ble også hevdet at frister kan føre til at annet arbeid som veiledning og tilsyn må reduseres. Endelig ble det fra en del hold fremhevet at virkningene av fristoverskridelse bør begynne å gjelde samtidig med at fristen innføres.
Etter en samlet vurdering vil departementet opprettholde sitt forslag om en 12-ukers rammefrist for byggesaker (lovforslagets § 95 nr 1 første ledd), men vil samtidig arbeide med konkretisering av regler for dokumentasjonskrav og fristberegning. Dette vil bli gjort i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter.
12-ukersfristen er en maksimalfrist. Kommunene skal likevel behandle søknader snarest. Søknader som kan og bør behandles raskere, må ikke utsettes til fristens utløp.
Departementet antar at fristens lengde normalt bør være tilstrekkelig til også å omfatte vanskelige sakstyper og politisk behandling, men foreslår likevel en særskilt forskriftshjemmel for å kunne unnta eller gi fristforlengelse for spesielle saker. Forslaget om egen forskriftshjemmel for reduksjon av gebyr som virkning for fristoverskridelse blir også opprettholdt, men ikke foreslått iverksatt før man ser hvordan fristregelen etterleves. Dette har også sammenheng med at kommunene må få tid til å organisere sin virksomhet i tråd med nye regler.
Konsekvensen av forslaget vil bli at de kommuner som har lengre saksbehandlingstid, må organisere sin virksomhet slik at fristene kan overholdes. For de aller fleste saker er det imidlertid ikke selve saksbehandlingen som tar tid. Tidsbruken skyldes i svært mange tilfeller ventetid. Kommunene må derfor gjøre en innsats for å komme à jour for at fristen skal kunne overholdes.
For tiltakshavere og byggebransjen regnes det ikke med negative effekter.
Komiteen mener det er hensiktsmessig å innføre tidsfrister for behandling av tiltak (byggesaker) som krever tillatelse etter §§ 93a-93j Tiltak som krever søknad og tillatelse. Tidsfrister for tiltak som krever full byggesaksbehandling finnes ikke i dag, og ventetiden for slik byggesaksbehandling kan variere fra noen dager til over 6 måneder i enkelte kommuner.
Komiteen viser til at tidsfrister for byggesaksbehandling i dag allerede er gjort gjeldende for tiltak som er meldingspliktige etter plan- og bygningsloven § 86a Mindre byggarbeid på boligeiendom. I denne paragraf er det direkte nedfelt i loven en 3 ukers frist. Denne fristen innebærer at dersom kravene til melding er oppfylt og kommunen ikke kommer med innvendinger mot tiltaket som er varslet i meldingen, så kan arbeidet starte 3 uker etter at kommunen mottok meldingen. Også når det gjelder plan- og bygningsloven § 95b - Enkle tiltak, er det nedfelt direkte i loven en 4 ukers frist. Har ikke kommunen truffet vedtak innen denne frist, regnes tillatelse for gitt.
Komiteen ser det som viktig både for tiltakshaver, byggeaktør og saksbehandler i kommunen at man får mer forutsigbare tidsrammer å forholde seg til også når det gjelder byggearbeider som krever full byggesaksbehandling og tillatelse.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter Regjeringens forslag om å innføre en tidsfrist på 12 uker for ordinære byggesaker. Dette er en tidsfrist for kommunene som er realistisk å oppnå, også i pressområder. Flertallet er enig med Regjeringen i at man foreløpig ikke vil foreslå at vedtak som overskrider 12-ukersfristen, ansees som gitt. Flertallet er av den oppfatning at forutsigbarhet for søker er det viktigste. En realistisk oppnåelig tidsfrist er etter flertallets oppfatning det beste virkemiddelet for å oppnå dette. Flertallet vil be om at Regjeringen foretar en evaluering av effektene av tidsfrister for byggesaksbehandling, enten gjennom bygningslovsutvalgets arbeid eller som en egen evaluering.
Komiteen mener at byggesaksgebyret skal kunne reduseres eller bortfalle når de frister som er fastsatt for byggesaksbehandlingen ikke overholdes.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fastsette regelverk med ikrafttredelse senest 1. juli 2004, for bortfall eller reduksjon av byggesaksgebyr ved brudd på tidsfrister."
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer følgende forslag:
"§ 95 nytt nr. 4 skal lyde:
Ved overskridelse av de tidsfrister for saksbehandlingen som er fastsatt i denne lov reduseres byggesaksgebyret med 5 pst. for hver uke fristen oversittes. Bestemmelsen gjelder ikke når overskridelsen klart skyldes tiltakshavers forhold."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter dette forslaget subsidiært.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener imidlertid at det kan være behov for å gjøre unntak i forhold til forslaget ovenfor om § 95 nytt nr. 4 når det gjelder vanskelige avklaringer som tar tid. Dette kan for eksempel være uklare planforhold, grunnforhold som krever nærmere undersøkelser, forhandlinger om utbyggingsavtaler og behov for politiske avklaringer. Disse medlemmer ber Regjeringen fastsette slike unntak ved forskrift.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at kommunene skal gis en tidsfrist på 6 uker for behandling av tillatelser etter § 93. En slik tidsfrist forutsetter selvsagt at de mest relevante søknadsskjemaer fra tiltakshaver og ansvarlige gir korrekte opplysninger. Dessuten må alle forhold ellers som influerer på byggesaksbehandlingen være i orden, eller innen rimelig tid kunne forventes brakt i orden, når søknad om tillatelse oversendes til kommunen.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"§ 95 nr. 1 første ledd skal lyde:
Når søknaden er fullstendig skal den snarest mulig og senest innen 6 uker behandles og avgjøres av kommunen."
"§ 95 nytt nr. 4 skal lyde:
Ved overskridelser av de tidsfristene for saksbehandling som er fastsatt i denne lov gjelder følgende: Ved overskridelser inntil 1 uke skal byggesaksgebyret halveres. Ved overskridelser inntil 2 uker skal byggesaksgebyret bortfalle i sin helhet. Ved overskridelser ut over 2 uker anses byggetillatelse for gitt. Skyldes overskridelser av fristen forhold som klart kan tillegges andre enn kommunen gjelder ikke bestemmelsene her.
§ 95 nåværende nr. 4 og nr. 5 blir nytt nr. 5 og nr. 6."
Komiteen er enig i å redusere den gjeldende 4-ukersfristen for enkle tiltak til 3 uker.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, merker seg at en del kommuner har saksbehandlingstid som overstiger fristene som nå innføres og at disse må sette ressurser inn på å komme seg à jour ved innføring av frister. Flertallet viser til Regjeringens og Fremskrittspartiets underfinansiering av kommunesektoren, og mener en slik underfinansiering gjør det vanskeligere å gjennomføre innføring av frister i saksbehandlingen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at en styrking av kommuneøkonomien med en fullfinansiering av tidsfristreformen er avgjørende for at reformen skal være vellykket. Disse medlemmer viser i den anledning til sine respektive merknader i Innst. S. nr. 5 (2002-2003).
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til egne forslag og merknader i innstillingene til kommuneøkonomien de siste årene om at kommuner og fylkeskommuner bør utarbeide serviceerklæringer og forbrukergarantier til publikum om kvalitetsmål for saksbehandlingen, herunder forventet saksbehandlingstid og sanksjonsregimer knyttet til brudd på avtaler.
Det er i dag ingen frister for kommunenes medvirkning til avslutning av byggesaken. Departementet foreslo i høringsutkastet en frist på to uker for utstedelse av ferdigattest og tre uker for midlertidig brukstillatelse, som kommer før ferdigattest der det er mangler eller gjenstående arbeid av mindre vesentlig karakter. Fristene skal fastsettes i forskrift. For ferdigattest kreves svært lite av vurdering fra kommunenes side, ettersom den er basert på kontrollerklæringer som sier at arbeidet er ferdig. For midlertidig brukstillatelse må kommunene vurdere om manglene eller det gjenstående arbeid er vesentlig, slik at tillatelse ikke kan gis. Ferdigattest har betydning for avslutningen av kommunens befatning med saken, ansvarsforhold mv., mens midlertidig brukstillatelse gjerne er det tidspunkt som har størst betydning for huskjøperen. Det er gjerne på dette tidspunktet lånekonvertering, innflytting og overtakelse etter kontrakt skjer.
Høringsinstansene støttet forslaget om at det skal innføres frister, men mange - særlig bransje- og brukerorganisasjoner - mener fristen for midlertidig brukstillatelse bør være kort, dvs. ned mot én uke. Departementet har forståelse for at fristen må være kortest mulig, men kommunen må samtidig ha mulighet for å foreta de nødvendige vurderinger. Tid for oversendelse må også tas i betraktning. Departementet vil arbeide videre med fristfastsettelsen i forskrift, eventuelt med tanke på parallellitet mellom fristene for midlertidig brukstillatelse og ferdigattest, dvs. to uker.
Komiteen viser til at det i dag ikke finnes frister for kommunenes deltagelse i avslutning av byggesaker.
Komiteen støtter forslaget fra departementet om å innføre en tidsfrist på 2 uker for utferdigelse av ferdigattest.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener det er viktig at fristen for midlertidig brukstillatelse er så kort som mulig slik at søker får anledning til å ta bolig/bygning i bruk så snart den er ferdig. Flertallet vil sette fristen for kommunen til å gi midlertidig brukstillatelse til en uke og at dette gjennomføres ved forskriftsendring. Flertallet viser til at renteberegninger bransjen har foretatt kan dokumentere med at redusert tid i forhold til å få utstedt brukstillatelse vil kunne føre til betydelige samfunnsøkonomiske besparelser.
Flertallet støtter Regjeringen i at dersom fristen ikke overholdes, bør tiltakshaver kunne ta bygget i bruk av hensyn til brukstillatelsens betydning for lånekonvertering mv.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fastsette i forskrift at midlertidig brukstillatelse skal gis innen en uke."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti merker seg at departementet vurderer en parallellitet i fristene for utstedelse av ferdigattest og midlertidig brukstillatelse. Disse medlemmer støtter en slik tanke og mener at fristen i begge tilfellene bør være 2 uker.
Departementet foreslår ikke generelle frister for klagesaksbehandling. På to områder har det likevel vist seg behov for frister. For det første gjelder det ved kommunenes forberedelse av klagesaken og dennes oversendelse til fylkesmannen. Denne prosessen kan i noen kommuner ta svært lang tid. Dette kan ha sammenheng med dårlig kapasitet der det er nødvendig med utredning, men det kan også være at kommunene i en del tilfeller legger mer arbeid i klageforberedelsen enn det som er nødvendig for å vurdere nye momenter i saken. (I flere tilfeller har det tatt mellom ett og to år før man har fått en endelig avgjørelse). Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel for å kunne gi maksimalfrist for kommunens oversendelse til fylkesmannen. Fristlengden bør kunne være 8 uker.
Det andre området der departementet foreslår frist i klagesaksbehandlingen, er saker der en klage er gitt utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42. Hvor dette er gjort, enten det er av førsteinstansen eller av klageorganet, medfører det at tiltaket ikke kan settes i gang. I disse tilfellene settes tiltaket i gang på tiltakshavers eget ansvar, men da gjerne etter en forhåndsvurdering av om klagen vil føre frem eller ikke. De samfunnsmessige virkninger av at et tiltak kan gis utsatt iverksetting og deretter bli liggende i sakskøen, kan bli store i og med at viktige tiltak blir forsinket. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel for å sette frist for fylkesmannen til å behandle disse sakene. Fristlengden bør kunne være seks uker. Dette medfører at slike saker må prioriteres. Mange fylkesmenn prioriterer imidlertid slike saker allerede i dag. Totalt sett dreier det seg uansett ikke om så mange saker på årsbasis. Departementets undersøkelser tyder på at det i snitt pr. embete er mellom 5 og 10 saker pr. år.
Det foreslås ikke regler om virkninger av fristoverskridelse for disse sakene.
Komiteen viser til at departementet foreslår en forskriftshjemmel for å kunne gi en maksimalfrist på 8 uker for kommunen til å oversende klagesaker til fylkesmannen.
Komiteen støtter forslaget om forskriftsfesting.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener at en 6 ukers frist for kommunenes oversendelse av klage til fylkesmannen er tilstrekkelig. En slik frist vil skape forutsigbarhet for alle parter og ivareta rettigheter med hensyn på mulighet til å komme med uttalelser samt gi vedtaksorganet mulighet til å vurdere saken på nytt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er kjent med at slike saker i noen tilfeller har tatt uforholdsmessig lang tid og støtter derfor departementets syn om å innføre frister, men mener fristen bør være 2 uker i slike saker.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme lovforslag om å innføre en maksimal tidsfrist på 2 uker for kommuner til å oversende klagesaker etter plan- og bygningsloven til fylkesmannen."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter departementets forslag om at det innføres en frist på 6 uker for fylkesmennenes behandling av saker der en klage er gitt utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter subsidiært departementets forslag. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å innføre en frist på maksimalt 2 uker for Fylkesmannens behandling av saker der en klage har gitt utsatt iverksetting."