Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Den teknologiske utviklingen gjør det nødvendig å gå gjennom lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven). Forslagene i proposisjonen representerer deler av Kultur- og kirkedepartementets oppfølging av Konvergensutvalgets anbefalinger i NOU 1999:26 "Konvergens - Sammensmeltning av tele-, data- og mediesektorene".

Deler av dagens reguleringssystem er basert på sektorlovgivning som kringkastingsloven, lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon (teleloven), og gjennomføringen av e-handelsdirektivet (direktiv 2000/31/EF). Ut over dette finnes ingen samlet lovgivning for multimediatjenester. Tendensen til at sektorgrensene gradvis viskes ut er en utfordring, fordi deler av dagens reguleringssystem er basert på sektorlover. På kringkastingssektoren er tendensene til sektoroppløsning særlig tydelige i forhold til webcasting (Webcasting er en samlebetegnelse på kringkastingsliknende tjenester formidlet over Internett) og utviklingen av digitalt fjernsyn. Grensedragningen mot såkalte informasjonssamfunnstjenester og andre brukerinitierte tjenester er av stor betydning. Dette skyldes blant annet at kringkasting og informasjonssamfunnstjenester er underlagt forskjellig regulering i internasjonale avtaler som Norge er bundet av.

Et hovedanliggende bak departementets forslag til lovendringer er å sikre at kringkastingsloven er mest mulig á jour med den teknologiske og markedsmessige utvikling på feltet.

En generell fare ved all regulering er at den kan forstyrre innovasjonen på området. Ved utformingen av lovforslaget har det vært en sentral målsetning at reguleringen i minst mulig grad skal hemme utviklingen på feltet. Forslagene i proposisjonen søker å ta hensyn til teknologisk utvikling gjennom å være teknologinøytrale der det er hensiktsmessig.

Departementet foreslår at definisjonen av kringkasting i § 1-1 presiseres ved at det inntas et samtidighetskrav. Dette vil gi en klarere avgrensning av kringkastingsbegrepet mot brukerinitierte tjenester. For å sikre en hensiktsmessig praktisering av loven foreslås det også å ta inn en generell hjemmel for å unnta enkelte tjenester fra hele eller deler av loven.

Departementet foreslår videre å innskrenke den generelle konsesjonsplikten for drift av kringkasting etter § 2-1 til kun å gjelde kringkasting som formidles via trådløse, bakkebaserte senderanlegg. Det er særlig i denne type nett at kapasiteten er begrenset. For kringkastingstjenester som formidles over andre plattformer er det tilstrekkelig med en registreringsordning som gjør det klart hvem som redaksjonelt er ansvarlig for sendingen.

Konsesjonsplikten for kringkastingsanlegg etter § 2-2 første ledd blir foreslått innsnevret til bare å omfatte trådløse, bakkebaserte senderanlegg som hovedsakelig vil bli benyttet til kringkasting eller lokalkringkasting.

Departementet ser det videre som påkrevet med en ny hjemmel som åpner for at Kongen kan gi nærmere regler for elektroniske programguider. Hjemmelen vil gjøre det mulig å handle raskt dersom det skulle vise seg at de elektroniske programguidene får en utforming som innebærer en fare for at norske allmennkringkastere marginaliseres.

Når det gjelder hjemmelen for å pålegge plikt til videreformidling av allmennkringkasternes sendinger i § 4-3, legger departementet opp til at denne bestemmelsen ikke lenger bare skal gjelde kabel-TV-anlegg, men gis en mer teknologinøytral utforming.

Det blir videre foreslått å overføre forskriftsmyndighet fra NRK til Kongen gjennom visse endringer i §§ 8-1 til 8-3.

I proposisjonen blir det redegjort for forslag fra Konvergensutvalget som departementet foreslår ikke gjennomføres. Dette gjelder blant annet utvalgets forslag om at man bør ha som et langsiktig mål å arbeide for en samlet IKT-lov, at alle regler som gjelder NRK spesielt bør samles i en særlov og at bestemmelsen i § 4-5 som gir myndighetene anledning til å legge ned forbud mot videresending av visse programkategorier, oppheves.

I proposisjonen redegjør departementet for forslag til visse endringer i reklameregelverket som departementet tar sikte på å fremme. Endringsforslagene knytter seg til forskrift om kringkasting og vil bli sendt på egen høring dersom Stortinget gir sin tilslutning til prinsippene for revisjon av regelverket.

Dagens definisjon fremgår av kringkastingsloven § 1-1 første ledd og lyder:

"Med kringkasting menes utsending av tale, musikk, bilder og liknende med radiobølger eller over tråd, ment til å mottas direkte av allmennheten."

Definisjonen er teknologinøytral. Dette betyr at den i prinsippet kan omfatte all webcasting over Internett, forutsatt at det dreier seg om "utsending av tale, musikk, bilder og liknende" ment til å mottas "direkte av allmennheten". Definisjonens reelle omfang er noe uklart fordi det ikke fremgår direkte om de nye, interaktive tjenester omfattes. Sagt på en annen måte gir ikke definisjonens ordlyd entydig svar på om moderne audiovisuelle tjenester som video på forespørsel og webcasting faller inn under kringkastingsbegrepet.

Konvergensutvalget foreslo en presisering av definisjonen, ved at det inntas en forutsetning om samtidig mottak. Utvalget ønsket en slik presisering fordi dette vil gjøre det helt klart at kringkastingsloven ikke kommer til anvendelse på tjenester som bestilles individuelt, for eksempel video på bestilling og Internett-tjenester der den enkelte bruker selv initierer utsendelsen. Lovens saklige virkeområde ville derved bli klarere, samtidig som man ville sikre at kringkastingsreguleringen kun omfatter de konvensjonelle, redigerte kringkastingstjenestene.

Blant de instansene som kommenterte Konvergensutvalgets forslag til presisering av definisjonen var de aller fleste positive. Det var imidlertid enkelte som hadde reservasjoner til i hvilken grad en presisering knyttet til "samtidighet" i mottaket av signalene ville løse alle avgrensningsproblemer.

Norge har ratifisert Europarådets fjernsynskonvensjon 5. mai 1989 om fjernsyn over landegrensene, som materielt hovedsakelig er sammenfallende med TV-direktivet.

TV-direktivet er en del av EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i kringkastingsloven og -forskriften. Direktivets artikkel 1 angir definisjonen av fjernsynssending. Her er det bl.a. fastsatt at direktivet gjelder førstegangs utsending av fjernsynssendinger beregnet på allmennheten. Kommunikasjonstjenester som på individuelt anrop formidler informasjon eller andre meldinger, f.eks. telefakstjenester, elektroniske databanker og andre lignende tjenester, er ikke omfattet.

Departementet vil understreke at det knytter seg et prinsipielt skille til hvorvidt en tjeneste er bruker­initiert eller ikke, og at kringkastingsdefinisjonen hviler på dette skillet. Departementet er klar over muligheten for at enkelte typer tjenester som er under utvikling ikke vil være interaktive eller brukerinitierte og derfor vil omfattes av kringkastingsdefinisjonen, selv om de ligger langt unna det man tradisjonelt tenker på med radio- eller TV-sendinger. Omfanget av slike tjenester er foreløpig beskjedent. Det vil være et skjønnsspørsmål hvilke tjenester som i utgangspunktet formidles som kringkasting, men som eventuelt kan anses å være så fjernt fra tradisjonell kringkasting at de ikke bør omfattes av definisjonen. Det er vanskelig å ta stilling til dette før man har sett konkrete eksempler på de tjenester det siktes til. Utviklingen bør derfor i stedet ses an og heller vurderes under unntakshjemmelen i § 1-1 sjette ledd. Om karakteren og mangfoldet av slike tjenester på sikt vil medføre en stor mengde unntak, kan det bli aktuelt å gjennomføre ytterligere presiseringer av kringkastingsdefinisjonen. På det nåværende tidspunkt er det etter departementets syn ikke nødvendig å foreta ytterligere presiseringer.

Uttrykket "ment til" har en historisk forankring. Departementet mener det vil være uheldig å gå vekk fra eksisterende formulering. Samtidig er det et viktig poeng at kringkasterens motivasjon rent generelt ikke bør være avgjørende for hva som betraktes som kringkasting. Det mest sentrale er at det teknisk sett er mulig for allmennheten å motta sendingene direkte og samtidig. Eventuell bruk av lagringsmuligheter påvirker ikke sendingens rettslige status. For å fange opp alle tilfeller har departementet tatt inn egnethetskriteriet i definisjonen som et tillegg til intensjonskriteriet.

Når det gjelder forståelsen av samtidighetskravet vil departementet vise til at tolkingen av begrepet må ha et praktisk utgangspunkt. Teoretisk og ytterst minimal forsinkelse som kan oppstå i selve overføringsprosessen må det ses bort fra.

Kringkastingsloven § 1-2 fjerde ledd lyder slik:

"Tele- og datatjenester omfattes ikke av denne lov."

Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen. Dette forslaget er ikke omtalt i høringsnotatet.

Kringkastingslovens virkeområde bygger i utgangspunktet på positive angivelser. Dermed omfatter loven slik virksomhet som den selv beskriver. I lys av dette er det unødvendig å presisere hva som ikke er omfattet.

Etter gjeldende kringkastingslov § 2-1 må alle unntatt Norsk rikskringkasting ha konsesjon for å drive kringkasting. NRKs rett til å drive kringkasting følger direkte av loven. Konsesjonsplikten praktiseres forskjellig alt etter hvilke plattformer kringkasteren sender over. For kringkasting som distribueres over kabel eller satellitt har konsesjonsordningen vært utøvet meget liberalt. For kringkasting som distribueres via bakkesendere er mulighetene for å få konsesjon mindre. Dette har sammenheng med mangel på frekvensressurser.

Konvergensutvalget foreslo at konsesjonsplikten for kringkastingsvirksomhet bør bortfalle når dagens analoge frekvenser kan frigjøres for digitale sendinger. Utvalget la til grunn at det på dette tidspunkt ikke vil være vesentlig knapphet på distribusjonsressurser, og at det derfor heller ikke vil være grunnlag for å opprettholde en egen konsesjonsordning (utover en rent teknisk begrunnet konsesjonsordning knyttet til administrasjonen av frekvenser, som kan forvaltes av telemyndighetene). Utvalget foreslo samtidig at dersom konsesjonsplikten bortfaller, bør denne erstattes av en registreringsplikt som kan sikre myndighetene oversikt over hvem som står ansvarlig for sendingene.

Av de høringsinstansene som kommenterte Konvergensutvalgets forslag var de fleste positive.

I høringsnotatet gav departementet uttrykk for at det fortsatt vil være begrenset tilgang på frekvensressurser i noe tid fremover. Selv om kapasiteten i et eventuelt digitalt bakkenett øker, kan det tenkes at etterspørselen øker tilsvarende fordi potensialet og interessen for å utvikle nye tjenester også blir større. Uavhengig av dette vil det gå noe tid før økt fre­kvens­kapasitet er en realitet. Dagens begrensede kapasitet tilsier føringer på tildeling av kapasiteten blant annet ut fra kulturpolitiske hensyn.

Kabelnett og satellitt har større kapasitet. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å oppheve konsesjonsplikten for drift av kringkasting som sendes over de sistnevnte plattformene og å erstatte den med en registreringsplikt. For drift av kringkasting som distribueres via bakkebaserte, trådløse senderanlegg ble konsesjonsplikten foreslått opprettholdt.

Departementet er av den oppfatning at generelle regler andre steder i lovverket ikke i tilfredsstillende grad gir mulighet for å ivareta viktige kulturpolitiske interesser. Departementet mener videre at en strengere regulering av sendinger over bakkebaserte nett sammenliknet med andre plattformer for elektronisk kommunikasjon er nødvendig. Årsaken er de begrensede frekvensressurser i slike nett, samt den store dekningsgraden i befolkningen i kombinasjon med muligheten for enkelt og billig mottak.

Teknologiutviklingen gjør at frekvensressursene stadig utnyttes bedre. Konsesjonsplikten vil bli vurdert på ny etter hvert som knappheten blir mindre.

Forslaget om registreringsplikt vil innebære en viss forskjellsbehandling mellom kringkasting og andre medier. Departementet anser kringkastingsmediets gjennomslagskraft og tilstedeværelse i folks hjem for å gjøre forskjellene berettiget. Videre kan forskjeller begrunnes ut fra de særlige regler om innholdet av kringkastingssendinger som følger av kringkastingsloven og av Norges internasjonale forpliktelser. Håndhevingshensyn tilsier at myndighetene til enhver tid må ha oversikt over hvem som sitter med det redaksjonelle ansvar for sendingene. Departementet ser det som mer fleksibelt å etablere en fullmaktshjemmel enn å innta en bestemmelse om registreringsplikt direkte i loven. Hvis det på et senere tidspunkt skulle vise seg at en registreringsplikt likevel ikke er nødvendig, eller at den bør begrenses, bør det være mulig å gjøre dette uten lovendring.

Departementet er enig i at det bør fremgå tydeligere av lovteksten at konsesjonsplikten innsnevres til å gjelde kringkasting over trådløse, bakkebaserte senderanlegg. Departementet har derfor foretatt en presisering slik at endringen kommer klarere frem.

Kringkastingsloven § 2-2 krever konsesjon for opprettelse og drift av anlegg for kringkasting eller nærkringkasting eller videresending av kringkasting eller nærkringkasting. Det kreves i tillegg teknisk konsesjon etter teleloven § 5-3 for bruk av frekvensspekteret.

Konvergensutvalgets forslag: Dagens lovregulering innebærer et to-sporet system ved at aktører som ønsker å etablere og drive et senderanlegg må ha konsesjon fra både tele- og kringkastingsmyndighetene. Konvergensutvalgets utgangspunkt var at digitaliseringen av nettverkene gjør at det blir mindre forskjeller mellom kringkastingsnett og telenett. Begge nett er i stand til å formidle både tele- og kringkastingstjenester (nettverkskonvergens). Utvalget hevdet at dette tilsier at alle typer nett bør reguleres mest mulig likt, og helst innenfor rammene av ett lovverk, for å motvirke at de regulatoriske rammebetingelsene får uønskede konkurransevridende virkninger. Utvalget mente en mer enhetlig regulering kan oppnås ved å oppheve § 2-2 i kringkastingsloven, og å legge opp til at selve distribusjonen i større grad reguleres gjennom telelovens bestemmelser.

Ikke mange høringsinstanser kommenterte Konvergensutvalgets forslag på dette punkt. Av de som gav kommentarer var imidlertid flertallet positive til at kringkastingsloven § 2-2 oppheves.

I høringsnotatet la departementet til grunn at selv om digitaliseringen av det bakkebaserte kringkastingsnettet vil føre til at det kan formidles et langt større antall kanaler enn i dag, så vil det fortsatt være en knapphet på frekvenser i bakkenettet. Disse vil fortsatt i noe tid utgjøre en begrenset ressurs. Ser man noen år frem i tid kan dette endre seg. Men lovforslaget må ta utgangspunkt i dagens situasjon. Frekvensknapphet tilsier at det må finnes hjemmel for å stille kulturpolitisk begrunnede vilkår. Etter hvert som frekvensknappheten blir mindre vil konsesjonsplikten bli vurdert på ny.

Dagens regelverk krever at innehaveren av kringkastingsanlegget også har frekvenskonsesjon etter teleloven. Departementet anser det som påkrevet å opprettholde dagens ordning. Slik departementet ser det, faller de to konsesjonsbestemmelsene i hhv. kringkastingsloven og teleloven naturlig inn i et system som baserer seg på én regulering for innhold og én for distribusjon. Det er imidlertid grunn til å understreke at systemet i praksis vil fungere slik at aktørene vil oppleve det som én konsesjonsordning, men med hjemmel i to forskjellige lover. Det følger av forslaget til § 2-2 første ledd andre punktum at frekvenskonsesjonen og anleggskonsesjonen skal gis samlet og vil utgjøre et integrert hele. Følgelig kan systemet de to sektorlovene etablerer først og fremst betraktes som uttrykk for en hensiktsmessig arbeidsdeling internt i forvaltningen.

Departementet legger til grunn at konsesjonsordningen lar seg opprettholde også under det nye EU-regelverket om elektronisk kommunikasjon.

Departementet vil understreke at det ikke har vært intensjonen å utvide området for konsesjonsmyndigheten til også å gjelde anlegg for elektronisk kommunikasjon som tradisjonelt ikke har blitt benyttet til formidling av kringkasting. Departementet ser imidlertid at forslaget i høringsnotatet kan oppfattes som noe uklart på dette punkt og har derfor inntatt en presisering. Denne gjør det klart at det kun er trådløse, bakkebaserte senderanlegg som er omfattet. Videre er det bare anlegg som hovedsakelig benyttes til å distribuere kringkasting som vil være konsesjonspliktige.

Departementet foreslår å oppheve bestemmelsens tredje ledd. Denne forbyr kringkasting eller videresending av signaler fra kringkastere som ikke har konsesjon. Etter hvert som det blir mulig å formidle flere kanaler kan et slikt krav bli for omfattende.

Multipleksing er en prosess hvor lyd, bilde og data for et fjernsynsprogram eller andre digitale tjenester kombineres og settes sammen med andre tjenester og andre nødvendige data for videresending i et digitalt distribusjonsnett. Det finnes ingen regulering av dette i dag.

I høringsnotatet gav departementet uttrykk for at det beste vil være om aktørene selv enes om og organiserer den tekniske delen knyttet til drift av multiplekseren. Dersom samarbeidet ikke fungerer, kan det imidlertid være behov for regulatoriske tiltak. Av denne grunn foreslo departementet å gi Kongen fullmakt til å fastsette nærmere bestemmelser om organisering av multiplekseren og multipleksoperatørens virksomhet.

Departementets forslag tok sikte på å etablere en fullmaktshjemmel for gjennom nærmere forskrifter å kunne regulere multipleksoperatøren i digitale bakkenett for kringkasting. I utgangspunktet er multipleksing en teknisk prosess i distribusjonen av kringkastingssignaler. Via forskjellige modeller for tildeling av frekvenskapasitet kan man imidlertid tenke seg at multipleksoperatøren får en strategisk viktig posisjon i nettet. I forbindelse med dette kan det oppstå et reguleringsbehov. Når det gjelder det planlagte digitale bakkenettet for fjernsyn antar departementet at den modellen som er valgt, der all kapasitet i nettet skal tildeles én aktør, ikke vil medføre noe ytterligere reguleringsbehov. DAB-nettet som hovedsakelig benyttes til radio bygger imidlertid på en annen modell. Her er hver enkelt kringkaster tildelt kapasitet. En slik modell kan kreve nærmere regulering. Foreløpig har imidlertid ikke behovet vært til stede. Dette kan endre seg når den kommersielle gjennomslagskraften til digital radio øker. Denne har foreløpig vært beskjeden som følge av liten utbredelse av digitalt mottaksutstyr i befolkningen. Departementet vil være forsiktig med å foreslå regulering før et konkret behov har avtegnet seg. På dette grunnlag legger departementet ikke frem noe forslag om en fullmaktshjemmel for regulering av multiplekseren. Innføring av en slik fullmaktshjemmel vil bli vurdert på nytt om det avtegner seg et større behov for slik regulering enn i dag.

Kabeloperatørene har i dag plikt til å formidle NRKs fjernsynssendinger, TV2s fjernsynssendinger og bakkesendt allment lokalfjernsyn i sine nett, jf. kringkastingsloven § 4-3 og kringkastingsforskriften § 4-2. De formidlingspliktige programmene skal formidles over kanaler som er tilgjengelige for alle abonnenter i nettet. Formålet med bestemmelser om formidlingsplikt er dels å sikre allmennkringkasterne distribusjon, dels å sikre forbrukerne visse rettigheter i forhold til tilbudet i nettene.

Konvergensutvalget delte seg i synet på behovet for formidlingsplikt i fremtiden. En del av utvalget så det som tvilsomt om ordningen med formidlingsplikt har noen reell betydning. Dette ble begrunnet med at kabeloperatørene er avhengige av å kunne tilby sine abonnenter attraktive programmer. I praksis kan det innebære at de også vil tilby TV2 og NRK uavhengig av om det foreligger en plikt til dette. Denne delen av utvalget så det derfor som nærliggende at allmennkringkasterne uansett vil være sikret distribusjon over kabelnettene.

En annen del av utvalget la til grunn at det antakelig fortsatt vil være slik at kapasiteten i kabelnettene vil variere fra område til område, og at det derfor ikke er gitt at kabelnettene vil være preget av stor kapasitet overalt. Denne delen av utvalget anbefalte derfor at ordningen med formidlingsplikt videreføres.

De som var skeptiske til å oppheve bestemmelsen viste blant annet til at formidlingsplikten fortsatt sikrer kabelabonnentene tilgang til allmennkringkasternes sendinger. Flere mente at formidlingsplikten også burde utvides til å omfatte trådløs distribusjon.

EUs nye direktiver for elektronisk kommunikasjon åpner for at det pålegges formidlingsplikt. Forutsetningen er at slike forpliktelser er rimelige og proporsjonale i hvert enkelt tilfelle.

Av høringsnotatet framgikk det at departementet så det som for tidlig å oppheve formidlingsplikten i kabelnett så lenge nettene i hovedsak fortsatt er analoge.

Det kan ikke utelukkes at kapasiteten i kabelnettene kan være meget høy om noen år. I så fall vil det være mindre behov for formidlingspliktbestemmelsen i loven. Foreløpig er imidlertid kapasiteten i kabelnett begrenset. Det er derfor for tidlig å oppheve formidlingsplikten. Det er et viktig prinsipp for lovrevisjonen at regelverket ikke bare skal ta høyde for fremtidig utvikling - det må også stemme overens med dagens teknologiske landskap. For øvrig vil departementet vise til at spørsmålet om å innføre en generell fullmaktshjemmel for å kunne pålegge videreformidlingsplikt i ethvert nettverk er et annet enn spørsmålet om dagens formidlingsplikt i kabel skal opprettholdes. Det første er et spørsmål om myndighetene i det hele tatt bør ha muligheten til å kunne pålegge videreformidlingsplikt hvis det anses som nødvendig. Det andre er et spørsmål om det i dagens situasjon er nødvendig å ha slik videreformidlingsplikt i kabel. Forskjellen illustreres for så vidt av at enkelte høringsinstanser er imot videreformidlingsplikt i kabel, men støtter en generell hjemmelsfullmakt.

Når det gjelder den historiske bakgrunnen for videreformidlingsplikten, vil departementet bemerke at det da ordningen ble innført bare fantes én norsk allmennkringkaster - NRK. NRK hadde eiermakt i det analoge bakkebaserte sendenettet for kringkasting. Dette bidro til å sikre formidling av kanalens sendinger. Andre plattformer som for eksempel satellitt spilte en beskjeden rolle. I dag er situasjonen endret. Det er flere allmennkringkastingskanaler, og disse har ikke eiermakt i noe nett. Hovedhensynene bak forslaget er å sikre allmennkringkasterne distribusjon samt å sikre seerne et visst tilbud i nettene. Dette utgangspunktet gjør det velbegrunnet å innføre en teknologinøytral lovhjemmel for å kunne pålegge formidlingsplikt.

Spørsmålet om hvorvidt kabelselskapene bør være pålagt formidlingsplikt er en annen vurdering enn om det bør innføres en generell hjemmel for å kunne pålegge en slik plikt. Dette er det ikke naturlig å drøfte nærmere her.

En elektronisk programguide (EPG) er et hjelpemiddel for TV-seerne til å orientere seg i tilbudet av program og tjenester i digitale tv-sendinger. En EPG inneholder bl.a. kanal- og programoversikter, samt søke- og programmeringsmuligheter. Det er ventet at EPG-ene etter hvert også vil inkludere tilbud om andre tjenester enn tradisjonell kringkasting (bank, billettjenester etc). Sannsynligvis vil EPG-ene kunne få stor innvirkning på den fremtidige bruken av fjernsynsmediet, og utformingen av disse reiser følgelig sentrale kulturpolitiske problemstillinger. Utfordringen består særlig i at operatørene av programguidene får en portvaktsfunksjon som i prinsippet gjør det mulig å promotere egne programmer og tjenester, på bekostning av andre program- og tjenesteleverandører. Det er for eksempel sannsynlig at fremtidens programguider vil omfatte en funksjon der deler av sendingene automatisk lagres i minnet til dekoderen. Brukerne kan følgelig få tilgang til et "bibliotek" av ferske sendinger. Dette reiser spørsmålet om hvem som skal bestemme hvilke programmer som skal lastes ned. I utgangspunktet vil en vertikalt integrert systemoperatør ha incentiver til å prioritere egne kanaler og programmer.

Konvergensutvalget foreslo at det i kringkastingsloven blir inntatt en generell hjemmel for å regulere utformingen av elektroniske programguider. Utvalget pekte i sin begrunnelse på EPG-enes fremtidige innflytelse, og viktigheten av at de aktørene som opererer selve distribusjonsplattformen ikke misbruker sin posisjon til å gi egne tjenestetilbud et fortrinn. Videre viste utvalget til betydningen av å hindre at norske tilbud generelt, og allmennkringkasterne spesielt, får en marginal plassering på EPG-ene. Utvalget konkluderte med at det foreløpig var for tidlig å foreslå konkrete reguleringstiltak. Det anbefalte derfor bare at det i loven blir tatt inn en generell hjemmel til å regulere utformingen av EPG-er.

I dagens situasjon er det vanskelig å si eksakt hvorledes utviklingen vil bli. Departementets prinsipielle utgangspunkt har vært at ny regulering skal dekke et konkret behov. Enkelte av høringsinstansene har gitt uttrykk for at det er tvilsomt om det noensinne vil oppstå et reguleringsbehov. Departementet erkjenner at det er usikkerhet rundt utformingen av EPG-er og tilsvarende navigeringsverktøy. Følgelig er også reguleringsbehovet uklart. På dette området er det imidlertid nødvendig å kunne reagere raskt hvis det først er behov for inngrep. Det vil være uheldig hvis forholdene festner seg før de nødvendige fullmakter for inngrep er på plass. Departementet ser det derfor som nødvendig og berettiget å lovfeste en fullmaktshjemmel allerede før det er klart hvorledes EPG-ene vil se ut.

Etter kringkastingsloven § 1-1 har Kongen hjemmel til å avgjøre hva som i tvilstilfeller skal regnes for å falle innenfor definisjonen av kringkasting, kringkaster, lokalkringkasting, reklame og sponsing.

Departementet presiserte i sitt høringsnotat at unntaksadgangen er ment å være snever, og den innebærer således ikke en uthuling av kringkastingsdefinisjonen. Selv om det åpnes for et visst skjønn vil denne myndigheten måtte utøves i overensstemmelse med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det er vanlig at forvaltningsorganer på forskjellige områder utøver en varierende grad av skjønn, uten at det i seg selv kan sies å ligge noen fare for forskjellsbehandling i dette. Departementet kan derfor ikke se at bestemmelsen vil medføre fare for tilfeldigheter eller ulikheter.

Det er hensiktsmessig at forvaltningen har adgang til å unnta enkelte tjenester fra lovens bestemmelser, for å sikre en målrettet og fleksibel håndheving av loven. Slik er det mulig å unngå regulering av visse kringkastingstjenester om hensynene bak loven ikke slår til. I andre tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å fatte vedtak som går ut på at individuelle tjenester gis unntak fra enkelte lovbestemmelser snarere enn å gi dispensasjon fra hele loven.

Etter någjeldende bestemmelser i kringkastingsloven kapittel 8 har NRK hjemmel til å fastsette en rekke forskrifter om omsetning av materiell, kringkastingsavgift, inndriving mm. Med hjemmel i § 8-1 gir NRK forskrift om meldeplikt for overdragelse av kringkastingsmottaker. Etter § 8-2 første ledd gir NRK forskrifter om meldeplikten ved innførsel, salg, utleie eller utlån av kringkastingsmottaker og antenner. Etter andre ledd avgjør NRK hva som skal forstås med tilbehør eller deler til mottaker. I medhold av § 8-3 annet ledd gir NRK forskrift om innkreving av kringkastingsavgift, tilleggsavgift og renter, og kan etter tredje ledd ved forskrift eller enkeltvedtak frita for avgifter. I høringsnotatet gav departementet uttrykk for et ønske om å innføre et prinsipielt skille mellom NRK som mottaker av kringkastingsavgift og som regulerende myndighet for kringkastingsavgiften. For å oppnå dette foreslo departementet at hjemmelen for fastsetting av forskrifter vedrørende kringkastingsavgift skulle overføres fra NRK til Kongen. Deretter vil myndigheten bli delegert videre til departementet eller et underliggende organ.

I tillegg til det som er omtalt ovenfor lanserte Konvergensutvalget flere andre forslag til endringer i kringkastingsloven. Dette er forslag som departementet ikke er innstilt på å følge opp i denne omgang. Departementet har likevel funnet det hensiktsmessig å knytte enkelte bemerkninger til forslagene.

Dette gjelder forslag knyttet til lovstrukturen på området, abonnementsvalg i kabelnettet, lovregulering av NRK og forbud mot videresending av visse sendinger.

Utvalget fremla prinsipielle synspunkter på "arbeidsdelingen" mellom tele- og kringkastingslovene. Det ble argumentert for at man på kort sikt bør arbeide for at teleloven i størst mulig grad skal være en lov som regulerer distribusjon, mens kringkastingsloven i hovedsak skal regulere innhold. Departementet mener det er riktig så langt det lar seg gjøre å bygge på skillet mellom innhold og distribusjon ved utarbeidelse av ny lovgivning. I forlengelsen av det som er sagt ovenfor kan departementet ikke se det som hensiktsmessig å arbeide for en felles informasjons- og kommunikasjonsteknologilov. Departementet tar følgelig sikte på å fortsette å rendyrke de prinsipielle skillelinjene som er beskrevet ovenfor.

Et flertall i Konvergensutvalget foreslo at bestemmelsene om abonnementsvalg, jf. kringkastingsloven § 4-4, jf. kringkastingsforskriften § 4-3 bør vurderes opphevet. Valgordningen gir abonnentene mulighet til å bestemme hvilke kanaler som skal distribueres i kabelanlegg for kringkasting i tillegg til de formidlingspliktige kanalene.

Departementet konstaterer at valgordningen til nå har fungert tilfredsstillende og har konkludert med at det er for tidlig å foreslå en lovendring.

Konvergensutvalget foreslo at alle regler i kringkastingsloven som gjelder NRK spesielt bør samles i en særlov. Departementet kan ikke se vesentlige fordeler ved dette. Departementet har konkludert med at reguleringen av NRK inntil videre bør følge av kringkastingsloven.

Et flertall i utvalget ønsket å oppheve bestemmelsen i lovens § 4-5 som gir myndighetene adgang til å legge ned forbud mot videresending av visse programkategorier. Denne adgangen gjelder programmer som strider mot norsk lov. Departementet har i sin vurdering lagt til grunn mindretallets utgangspunkt og følgelig konkludert med at bestemmelsen bør opprettholdes.

Departementet er innstilt på å gjennomføre enkelte endringer i reglene om reklame- og sponsing i forskrift av 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting. Flere av de nåværende reguleringene bygger på tidligere drøftinger og prinsipielle standpunkt fra Stortinget. Departementet har derfor funnet det riktig å orientere Stortinget om innholdet i de forslagene departementet vil sende på høring.

Departementet mener enkelte av bestemmelsene om reklame og sponsing ikke har en hensiktsmessig utforming. Alle begrensninger i adgangen til reklame og sponsing bygger på en balanse mellom forbrukerhensyn og hensynet til de kommersielle, reklamefinansierte kanalenes konkurranseevne og økonomi. Målsetningen er å få en så høy grad av publikumsvennlighet som mulig, men på en måte som virker minst mulig inngripende for kringkasterne. Departementet mener at forslagene nedenfor i større grad ivaretar denne målsetningen enn dagens regelverk.

Det følger av kringkastingsforskriften § 3-7 at nyhets-, aktualitets- og dokumentarprogram og religiøse program ikke kan avbrytes av reklameinnslag. Hvis en spillefilm eller film laget for fjernsyn - herunder fiksjonsbaserte serier og programmer - avbrytes, kan det sendes reklameinnslag i ett av avbruddene hvis avbruddet varer i minst 20 minutter. Adgangen til å avbryte fjernsynsprogram etter EØS" TV-direktiv er mer liberal. Bl.a. kan nyhets-, aktualitets- og dokumentarsendinger brytes av reklame eller telekjøp på visse vilkår dersom varigheten er mer enn 30 minutter.

Kringkastingsforskriften § 3-10 bestemmer at sponsor kun skal identifiseres muntlig og/eller ved et ikke-bevegelig bilde av sponsors navn, varemerke eller logo. Tilsvarende forbud følger ikke av TV-direktivet.

Ved en sammenlikning mellom de norske reglene og TV-direktivet kan det konstateres at de norske reglene er strengere på flere områder.

Videresending av fjernsynssendinger i norske kringkastingsnett fra land som er forpliktet etter TV-direktivets bestemmelser, skal følge senderlandets lovgivning. Når det gjelder regler om reklameavbrudd mv. er senderlandenes lovgivning i mange tilfeller mer liberal enn den norske lovgivningen. Kringkastere som retter sendinger mot det norske markedet kan dermed få en konkurransefordel om de er underlagt et annet lands jurisdiksjon.

Reglene om plassering av reklame skal bl.a. sikre at publikum uforstyrret kan følge med i programmene. Etter departementets vurdering fremmer ikke de nåværende reglene i tilstrekkelig grad dette formålet. Kringkastingsforskriften bestemmer bl.a. at det kan sendes reklame i et avbrudd av en spillefilm, hvis avbruddet varer i minst 20 minutter. Det er forbudt å avbryte nyhets- eller aktualitetsprogram med reklame, men det er ikke forbudt å avbryte sendingene med andre program. En konsekvens av denne reguleringen er at lengre program, som spillefilmer, ofte avbrytes av program som omgis av reklamesendinger. Avbruddene blir dermed betydelig lengre enn om enkeltstående reklameavbrudd hadde vært tillatt. Dette er uheldig både fra seernes og kringkasternes synsvinkel og for filmen som verk. For øvrig er det grunn til å bemerke at regelverket slik det er i dag, gjør det lite attraktivt for norske kringkastere å sende filmer av lengre varighet, i og med at filmen ikke genererer inntekter under sending. Departementet mener det er uheldig hvis dette legger et press på norske filmprodusenter for å holde filmene under en viss lengde for at de skal oppnå visningsavtale. Departementet er derfor innstilt på å foreslå å endre adgangen til å sende reklame i avbrudd i bl.a. spillefilmer og i naturlige pauser i lengre programmer, for eksempel i nyhetsmagasiner. I spillefilmer vil departementet gå inn for at det åpnes for ett reklameavbrudd. Når det bare er snakk om ett avbrudd i løpet av hele filmen, vil seerne neppe oppleve det som mer forstyrrende enn dagens ordning.

I Ot.prp. nr. 63 (1998-1999) foreslo departementet at det burde gjelde ulike regler for NRK og de kommersielle kringkasterne når det gjelder sponsor­identifikasjon. De kommersielle kringkasterne burde kunne bruke bevegelige bilder som sponsoridentifikasjon, mens dette ikke skulle være tillatt for NRK. Ved Stortingets behandling av saken gikk flertallet mot departementets forslag, og dagens regelverk tillater bare at sponsorer identifiseres ved et ikke-bevegelig bilde. I St.meld. nr. 57 (2000-2001) "I ytringsfrihetens tjeneste", foreslo departementet at det bør åpnes for bruk av bevegelige bilder ved identifikasjon av sponsor i lokalfjernsynets egenproduserte sendinger. Komitéflertallet var enig i dette. Departementet mener fortsatt at det også bør gjelde ulike regler for sponsoridentifikasjon i NRK og i de riksdekkende kommersielle kringkasternes sendinger. Det er imidlertid neppe hensiktsmessig at det gjelder ulike regler for hhv. lokale og nasjonale kommersielle aktører. På denne bakgrunn er departementet innstilt på at det blir åpnet for bruk av bevegelige bilder i de kommersielle kringkasternes sponsoridentifikasjon, uavhengig av deres dekningsområde. Regelverket som gjelder for NRK foreslås opprettholdt slik at NRK fortsatt bare vil kunne vise stillbilder.

Neste kapittel