3. Forslag til endring i straffeloven § 135 a om rasisme
- 3.1 Bør det innføres et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner?
- 3.2 Bør det innføres et uttrykkelig forbud mot rasistiske demonstrasjoner?
- 3.3 Bør det innføres et uttrykkelig forbud mot rasistiske symboler?
Etter norsk rett gjelder det i utgangspunktet en rett til fritt å organisere seg. Lovgiver kan begrense denne friheten innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser på området. Foreningsfriheten er nedfelt i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 11 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 22. På den annen side fastslår FNs rasediskrimineringskonvensjon (ICERD) artikkel 4 bokstav b at konvensjonspartene skal erklære som ulovlig, og forby, organisasjoner og annen propagandavirksomhet som fremmer eller tilskynder rasediskriminering.
Norsk rett har ikke et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner, men det finnes mer generelle forbud mot enkelte bestemte typer organisasjoner og forbund. Norge har lagt til grunn at disse straffebudene oppfyller kravet i konvensjonen. For øvrig vil medvirkningsbestemmelsen i § 135 a annet ledd også kunne ramme stiftelse av eller deltakelse i rasistiske organisasjoner. FNs rasediskrimineringskomité mener derimot at Norge ikke i tilstrekkelig grad har gjennomført ICERD artikkel 4 bokstav b, og har anbefalt at Norge innfører et forbud mot rasistiske organisasjoner.
Studiegruppen opplyser at det etter tysk rettkan nedlegges forbud mot foreninger som driver i strid med straffeloven, den forfatningsmessige ordning eller ideen om internasjonal forståelse. I Sverigeer verken rasistiske organisasjoner eller det å være medlem i slike, forbudt. Studiegruppen anbefaler ikke å innføre et foreningsforbud i tråd med de tyske reglene. Den mener de tyske reglene favner langt videre enn det som vil være politisk akseptabelt i Norge, og at det kan være tvilsomt om ressursbruken vil stå i forhold til virkningen. Mange rasistiske grupperinger kan dessuten falle utenfor en foreningsdefinisjon, og disse grupperingene kan dermed fremstå som lovlige.
Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, støtter studiegruppen i at det ikke bør innføres noe forbud mot rasistiske organisasjoner. Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at et slikt forbud kan være aktuelt etter en ytterligere utredning. Utenriksdepartementet antar at man også i fortsettelsen kan forsvare at Norge ikke har noe uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner.
Departementet foreslår ikke på det nåværende tidspunkt et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner, og viser til at både studiegruppen og det store flertallet av høringsinstansene er negative. Det vises imidlertid til at Holgersen-utvalget har foreslått at det innføres et forbud mot samvirke til etnisk diskriminering og et forbud mot organisert rasistisk virksomhet. Spørsmålet bør derfor vurderes på nytt etter at denne utredningen har vært på høring.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunn Karin Gjul, Anne Helen Rui og Knut Storberget, fra Høyre, lederen Trond Helleland, Carsten Dybevig og Linda Cathrine Hofstad, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad, fra Kristelig Folkeparti, Einar Holstad og Finn Kristian Marthinsen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen, har grundig vurdert hvorvidt rasistiske organisasjoner bør forbys ved lov. Rasistiske organisasjoner, rasistiske grupperinger og rasistiske holdninger utfordrer vesentlige grunnverdier som vårt samfunn er bygget på, og utgjør en trussel mot landets minoriteter. Komiteen vil fremheve at den enkeltes opplevelse av likeverd og livskvalitet ikke er forenlig med rasisme. For komiteen er det derfor maktpåliggende å bekjempe rasisme i alle former.
Komiteen har merket seg at studiegruppen som ble nedsatt av Justisdepartementet januar 2001, ikke anbefaler lovforbud mot rasistiske organisasjoner som et virkemiddel mot rasisme. Videre har komiteen merket seg at denne oppfatningen deles av de fleste høringsinstansene.
For komiteen er det springende punkt i vurderingen av lovforbud mot rasistiske organisasjoner, om vi med dette vil få et hensiktsmessig og effektivt middel til å bekjempe rasisme.
Komiteen mener at det kan bli vanskeligere å stoppe rekrutteringen til rasistiske organisasjoner, om disse i større grad enn i dag skal operere i det skjulte. Konsekvensen av et lovforbud mot rasistiske organisasjoner, vil etter komiteens oppfatning bli at organisasjoner av denne type "går under jorden". Komiteen erkjenner dessuten at det faktisk vil være vanskelig å håndheve et organisasjonsforbud før straffbar handling er begått. Således vil man i et samfunnsperspektiv oppnå lite ved et lovforbud.
Komiteen er kjent med at man i forskingsmiljøene mener at de eksisterende rasistiske grupperingene i Norge i liten grad kan sies å være organisert slik at de vil omfattes av et organisasjonsforbud. Ved innføring av et organisasjonsforbud kan resultatet derfor bli at uorganiserte grupperinger som ikke rammes av et organisasjonsforbud, får en utilsiktet legitimitet. Et lovforbud kan altså føre til økt oppslutning for grupperingen og dessuten innebære en samfunnsmessig sett uønsket offentlig oppmerksomhet om de rasistiske miljøene.
Komiteen mener prinsipielt at man skal være tilbakeholden med organisasjonsforbud. Årsaken til dette er at slikt forbud kan misbrukes som et argument for begrensninger som rammer videre enn hensikten og som argument for totalitære regimer.
Komiteen er etter en samlet vurdering kommet til at et forbud mot rasistiske organisasjoner ikke bør innføres.
Retten til å demonstrere kan anses for å være omfattet av ytringsfriheten slik den er vernet gjennom Grunnloven § 100. Uansett er retten til å demonstrere nedfelt i EMK artikkel 11 og SP artikkel 21, som gjelder som norsk lov. På den annen side fastslår ICERD artikkel 4 bokstav a at konvensjonspartene skal erklære all spredning av ideer om raseoverlegenhet eller rasehat, all tilskyndelse til rasediskriminering mv., som straffbare handlinger.
Politiloven § 11 gir hjemmel til å nedlegge demonstrasjonsforbud når det er grunn til å frykte at formålet med demonstrasjonen er å fremføre ytringer som rammes av straffeloven § 135 a. Både i Tyskland og i Sverige er demonstrasjonsfriheten nedfelt i grunnloven. Også i svensk rett er demonstrasjonsfriheten grunnlovsfestet. Hensynet til orden og sikkerhet kan i ulik grad begrunne avslag på en søknad om å demonstrere.
Ingen av høringsinstansene er uenige i studiegruppens konklusjon om at gjeldende regelverk i tilstrekkelig grad gir adgang til å gripe inn mot demonstrasjoner. Også departementet slutter seg til studiegruppens og høringsinstansenes syn.
Komiteen har merket seg at verken studiegruppen eller høringsinstansene anbefaler et uttrykkelig lovforbud mot rasistiske demonstrasjoner. Man fremhever at politiloven § 11 tredje ledd er tilstrekkelig som virkemiddel. Komiteen har videre merket seg at politilovens forbudshjemmel bl.a. har vært brukt av Oslo politidistrikt for å forby en rasistisk demonstrasjon som man vurderte ville forstyrre den offentlige ro og orden.
Komiteen har i sin vurdering lagt vekt på dette og på rådene gitt i studiegruppens utredning og i høringsrunden, og støtter synspunktet om at eksisterende lovgivning er tilstrekkelig.
En naturlig forståelse av straffeloven § 135 a tilsier etter departementets syn at bruk av symboler kan rammes av ordlyden i bestemmelsen, men ikke enhver symbolbruk rammes av § 135 a. Med lite rettspraksis på området, er det vanskelig å angi eksakt nårsymbolbruken er straffbar.
Holgersen-utvalget foreslår endringer i § 135 a som gir bestemmelsen et utvidet anvendelsesområde. Blant annet foreslår utvalget at skyldkravet endres fra forsett til grov uaktsomhet, og at det skal være tilstrekkelig at en ytring kommer i andres nærvær, og ikke som i dag at den må være fremsatt offentlig. Forslagene er sendt på høring.
Studiegruppens flertall har foreslått et nytt annet ledd i § 135 a med slik ordlyd:
"Den som offentlig ytrer seg på en måte som viser ringeakt, herunder ved bruk av rasistiske symboler og kjennetegn, for en person eller gruppe av personer på grunn av deres religion, rase, hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år. Bestemmelsen omfatter også spredning av materiale som viser slik ringeakt."
Studiegruppen legger til grunn at en slik bestemmelse vil gjøre det lettere å slå ned på rasistisk trakassering, og at forslaget vil bidra til en mer lojal oppfyllelse av forpliktelsene etter FNs rasediskrimineringskonvensjon.
Høringsinstansene er splittet i synet på om det bør foretas lovendringer nå.
Departementets hovedinnvendinger mot studiegruppens lovforslag er at bruk av rasistiske symboler langt på vei rammes av gjeldende bestemmelse, og ikke nødvendigvis i større grad vil omfattes av den nye. Et nytt ledd vil også gjøre det uklart hvilket ledd (og hvilken strafferamme) som skal benyttes, og bidra til å gjøre bestemmelsen vanskeligere å praktisere.
En presisering av at symbolbruk kan omfattes av bestemmelsen kan likevel virke positivt, og kan dessuten bidra til økt bruk av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at det presiseres i § 135 a første ledd at bruk av symboler kan omfattes. Departementet er enig med studiegruppen i at det ikke er hensiktsmessig å foreta en uttømmende opplisting av hva som skal regnes som rasistiske symboler og kjennetegn.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener at det er behov for å tydeliggjøre i straffeloven § 135 a at også rasistiske symboler omfattes av bestemmelsen. Flertallet legger i denne forbindelse vekt på at det gjennom tydeliggjøringen vil bli lettere for skoler, fritidsklubber og foreldre å sette regler for hva barn og unge kan bære av symboler.
Flertallet har merket seg Riksadvokatens bekymring hva gjelder studiegruppens forslag til endringer i straffeloven § 135 a og hans uttalelse om at den foreslåtte endring trolig vil medføre en dreiing av fokus i retning av symboler. Bekjempelse av rasistiske uttalelser og bekjempelse av rasistiske symboler, er etter flertallets mening like viktig. Gruppen av mennesker som kan tenkes å uttrykke seg i strid med straffeloven § 135 a, er etter flertallets oppfatning langt større enn gruppen som bærer rasistiske symboler. Flertallet mener derfor det vil være uheldig om påtalemyndighetens håndheving av § 135 a i hovedsak skulle gjelde tilfeller hvor rasistiske symboler er brukt.
På bakgrunn av ovennevnte betraktninger, støtter flertallet en lovendring i tråd med Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil på dette område slutte seg til de synspunkter som fremkommer i høringen fra Riksadvokaten, Oslo statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og straffelovkommisjonen og vil tiltre deres synspunkter som fremkommer under.
Oslo statsadvokatembeteruttalte at det så langt ikke har vist seg å være behov for nykriminalisering på dette området, og peker på at bruk av symboler i forbindelse med taler er relevante argumenter ved vurderingen av om straffeloven § 135 a er overtrådt, og at det uansett må foretas en helhetlig vurdering.
Straffelovkommisjonen fremhevet at bruk av rasistiske symboler allerede i dag rammes av § 135 a og er uenig med studiegruppens vurdering når den gir uttrykk for tvil knyttet til om det er nok at gjerningspersonen utsetter noen for ringeakt:
"Kommisjonen har ikke funnet noen holdepunkter for den forståelse studiegruppens flertall bygger på, og antar at denne også er i strid med den vanlige forståelsen av bestemmelsen."
Straffelovkommisjonen var av den oppfatning at forslaget ikke vil medføre at området for det straffbare blir utvidet i forhold til nåværende § 135 a, men at det derimot vil bli vanskeligere å forstå når man skal bruke første ledd og når man skal bruke annet ledd, som er foreslått med lavere strafferamme.
Riksadvokaten pekte på at et utvidet forbud mot symbolbruk vil kunne føre til at man ikke så lett vil kunne identifisere fienden, at fokus blir forskjøvet fra bekjempelse av holdninger til bekjempelse av symboler og uttaler:
"Både for politi, påtalemyndighet og domstoler kan det være fristende å satse ressursene på en bevismessig enklere symbolbestemmelse, framfor den vanskeligere og mer usikre generelle "rasismebestemmelse". Etter en tid kan en slik dreining i håndhevingen også komme til å påvirke det forebyggende og holdningsskapende arbeid, idet det er slik at den strafferettslige håndheving og de illustrerende domfellelser gir troverdighet og legitimitet til det forebyggende arbeidet."
Riksadvokaten reiste også spørsmål ved om de nynazistiske gruppene utgjør hovedproblemet idet det kun er ca. 200 personer som er villig til å bruke slike symboler, mens en langt større gruppe sprer sitt budskap på en mer polert måte.
Riksadvokaten og Oslo politidistrikt foreslo at skyldkravet endres til grov uaktsomhet. Riksadvokaten peker på at en slik endring krever grundige vurderinger i forhold til Grunnloven § 100 og menneskerettsloven § 2, jf. EMK artikkel 10.
Oslo politidistrikt uttalte generelt at rapporten er for begrenset til å danne grunnlag for lovendringer som lett kan ha betydning for ytrings- og forsamlingsfriheten, og hevder at gruppens konklusjoner er i strid med Ytringsfrihetskommisjonens anbefalinger.
Disse medlemmer vil peke på at et slikt forbud mot "rasistiske symboler" ikke vil bidra til å løse problemene. Disse medlemmer frykter at et slikt forbud er med på å gi ekstreme grupper en slags eiendomsrett til symbolene og således gi de en enda større betydning for denne gruppen. Dersom en forbyr ett symbol, vil nye dukke opp. (Det kan her vises til det som skjedde under okkupasjonstiden under 2. verdenskrig. Okkupasjonsmakten forbød en rekke symboler. Resultatet var at man fant andre og nye symboler.) Symboler er av subjektiv art og får den betydning en gruppe mennesker tillegger den. Man kan derfor ikke ved forbud styre dette.
Disse medlemmer frykter dermed at antallet symbol som tillegges rasistisk betydning, bare vil øke. Dette finner disse medlemmer svært uheldig. Disse medlemmer vil påpeke at en del historiske symboler har en tendens til å bli misbrukt av høyreekstreme grupper, som for eksempel runealfabetet og andre symboler fra vikingtid. Disse medlemmer mener samfunnet ikke kan gi slipp på symboler som er en del av norsk historie og kulturarv ved å stemple de som rasistiske, og således gi ekstreme grupper en slags "eiendomsrett" til symbolene.
Disse medlemmer vil dermed ikke støtte endringene i straffeloven § 135 a hvor symboler tas med.