1.1 Innledning

Det vises i proposisjonen til at Stortinget ved sin behandling av St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling besluttet at regional statsforvaltning skal omorganiseres, jf. Innst. S. nr. 307 (2000-2001). Dette innebærer blant annet at fylkeslegen og statens utdanningskontor skal integreres i fylkesmannsembetet. Det er videre besluttet at myndigheten som regionalt tilsynsorgan etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten fortsatt skal ligge direkte til fylkeslegen. I saker der Statens helsetilsyn er overordnet, skal fylkeslegen opptre som "Statens helsetilsyn - i x fylke", og i disse sakene skal ikke fylkesmannen instruere fylkeslegen. Fylkeslegen blir administrativt og personalmessig en ordinær del av fylkesmannsembetet med unntak av at fylkeslegen utnevnes av Kongen.

Departementet har vurdert at en høring før framleggelsen av forslagene i proposisjonen har vært unødvendig da forslagene på ulike måter har vært på høring tidligere eller er basert på andre vedtak som gjør en høring unødvendig.

1.2 Statlig tilsyn med helsetjenesten

Etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten består tilsynsmyndighetene av Statens helsetilsyn og fylkeslegene. Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med helsetjenesten i landet. Fylkeslegen skal føre tilsyn med alt helsevesen og alt helsepersonell i fylket. Det framholdes at det statlige tilsynet med helsetjenesten vil være et vesentlig virkemiddel for å sikre befolkningen trygge helsetjenester av tilstrekkelig omfang. For Statens helsetilsyn og fylkeslegene innebærer tilsyn å ha oversikt over befolkningens helsetilstand og behov for tjenester, å følge med på hvordan helsetjenesten og helsepersonell utøver sin virksomhet, og å gripe inn overfor virksomheter og helsepersonell som utøver tjenester i strid med helselovgivningen.

Fylkeslegen skal påse at alle som yter helsetjenester, har etablert internkontrollsystem og fører kontroll med egen virksomhet på en slik måte at det kan forebygge svikt i helsetjenesten. Spesialisthelsetjenesten har meldeplikt til fylkeslegen ved betydelige skader. Andre former for meldinger og informasjon som kommer til tilsynsmyndighetenes kunnskap som indikerer at det er uønskede forhold i helsetjenesten, vil etter omstendighetene utløse en plikt for tilsynsmyndighetene til å undersøke forholdene og eventuelt påse at de ansvarlige sørger for at feil blir rettet opp.

Statens helsetilsyn beslutter etter innspill fra departementet og fylkeslegene hva som skal være tema for årlig felles tilsyn med helsetjenesten. Vanligvis velges ett område innenfor kommunehelsetjenesten og ett område innenfor spesialisthelsetjenesten.

Dersom virksomheter driver på en måte som er i strid med helselovgivningen, og dette ikke blir rettet etter påpekning fra fylkeslegen, kan Statens helsetilsyn etter nærmere vilkår gi pålegg om retting.

Brudd på helsepersonelloven kan medføre administrative reaksjoner fra tilsynsmyndighetene i form av advarsel eller ved at autorisasjon kalles tilbake. Tilsynsmyndigheten kan dessuten gi helsepersonellet veiledning for å motivere og bidra til bedret tjenesteutøvelse i samsvar med det som anses som god praksis.

Utover å føre tilsyn med helsepersonell og de enkelte virksomhetene i helsetjenesten skal tilsynsmyndigheten følge med i utviklingstrekk ved befolkningens helsetilstand og helsetjenestens ytelser for å kunne vurdere tjenestetilbudet i forhold til befolkningens behov og nasjonale mål og prioriteringer.

1.3 Rådgivning og andre oppgaver

Rådgiving om og fortolkning av helselovgivningen er et område hvor fylkeslegen vil ha oppgaver både som tilsynsmyndighet underlagt Helsetilsynet og som fylkeslege integrert i fylkesmannsembetet. Forvaltning (administrasjon og fortolkning) av helselovene er på sentralt nivå som hovedregel forankret i Sosial- og helsedirektoratet. Statens helsetilsyn må imidlertid kunne tolke rettighets- og pliktbestemmelsene i forhold til pasienter, helsepersonell og virksomheter innenfor helselovgivningen i enkeltsaker i forbindelse med utøvelse av sin tilsynsrolle. De samme prinsippene må legges til grunn for de oppgavene som utføres regionalt av henholdsvis fylkeslegen integrert i fylkesmannsembetet og fylkeslegen som tilsynsmyndighet underlagt Helsetilsynet.

Fylkeslegen er tildelt myndighet i 13 lover utenom tilsynsloven og i en lang rekke forskrifter. Som følge av dette har fylkeslegen i dag en rekke forvaltningsoppgaver. Mange av myndighetsbestemmelsene vil i den nye strukturen forvaltes av Sosial- og helsedirektoratet og derfor høre under fylkesmannen.

Det framholdes at behandling av anmodninger om vurdering av mulige pliktbrudd etter helsepersonelloven § 55 er en klar tilsynsoppgave, mens helselovgivningens øvrige klageordninger befinner seg mer i en gråsone mellom tilsynsoppgaver og andre forvaltningsoppgaver. Siden det overordnede ansvaret for klagesakene er tillagt Statens helsetilsyn og det foreligger en nær sammenheng mellom klagesaker og tilsynssaker, finner departementet det hensiktsmessig at fylkeslegene utøver klagebehandlingen under de samme styringsprinsipper som for sin tilsynsvirksomhet.

1.4 Forslag til endringer i tilsynsloven

Det uttales at det ikke er behov for lovendringer på grunnlag av fylkeslegeembetets integrering i fylkesmannsembetet når det gjelder utøvelsen av selve tilsynet, men at den nye organiseringen gjør det nødvendig med noen andre endringer i tilsynsloven.

Det foreslås at Kongen skal kunne bestemme at en fylkeslege skal ha mer enn ett fylke i sin embetskrets, og at Helsetilsynet kan gi den enkelte fylkeslege oppgaver som omfatter et større geografisk område enn eget fylke.

Begrepet "allment aksepterte faglige normer" brukes i dag i tilsynsloven § 3 første ledd . Begrepet er ikke brukt andre steder i gjeldende regelverk og i forarbeidene sies det ikke hva som ligger i dette begrepet som heller ikke er entydig definert i praksis eller i juridisk teori. Departementet foreslår å fjerne formuleringen "allment aksepterte faglige normer" fra ordlyden i tilsynsloven § 3, og det uttales at dette ikke innebærer noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett, og at det ikke vil medføre administrative eller økonomiske konsekvenser.

Departementet foreslår også endring i tilsynsloven § 1 som innebærer at det i første ledd ikke lenger skal stå at Statens helsetilsyn skal utøve myndighet etter pålegg fra departementet. Videre foreslås at tittelen "helsedirektør" endres til "direktør" i § 1 annet ledd.

1.5 Endringer i andre lover

Det foreslås også noen endringer av språklig karakter i lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling.

Det er i proposisjonen lagt til grunn at Ot.prp. nr. 54 (2001-2002) behandles før Ot.prp. nr. 105 (2001-2002), og det foreslås en endring av det som i Ot.prp. nr. 54 (2001-2002) er foreslått som ny § 2-7 i sosialtjenesteloven slik at det skal stå at Statens helsetilsyn skal utøve myndighet i forhold til sosialtjenesten i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter.

1.6 Adgang til å ilegge tvangsmulkt overfor spesialisthelsetjenesten

Departementet mener Statens helsetilsyn bør få styrket og utvidet sin sanksjonsmulighet overfor spesialisthelsetjenesten ved innføring av hjemmel for ileggelse av tvangsmulkt hvis ikke forhold det er reagert mot, rettes innen fastsatt frist. Det uttales at det er viktig at Statens helsetilsyn får anledning til å bruke dette økonomiske pressmiddelet for å sikre etterlevelse av helselovgivningen. Adgang til å bruke tvangsmulkt vil gi tilsynsmyndigheten en mer fleksibel sanksjonsmulighet overfor spesialisthelsetjenesten ved at det kan gis pålegg om å rette forholdene med eller uten samtidig ileggelse av tvangsmulkt. Departementet antar at tvangsmulkt overfor spesialisthelsetjenesten knyttet til utløpet av frist for pålegg vil virke forebyggende og være mer effektivt enn pålegg alene slik at avviket blir rettet før tvangsmulkten begynner å løpe eller inntrer som engangsmulkt.

Departementet legger vekt på at bestemmelsen om tvangsmulkt overfor speseialisthelsetjenesten harmoniseres med bestemmelser om andre statlige tilsyn som er gitt anledning til å benytte et økonomisk virkemiddel for å sikre en mer effektiv etterlevelse av regelverket. Forslaget til hjemmel for ileggelse av tvangsmulkt overfor spesialisthelsetjenesten er tilpasset den innretning og ordlyd som er valgt for Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktorat for brann- og elsikkerhet, og de foreslåtte endringer i tobakkskadeloven og lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v.

Det framholdes at pålegg om retting må rettes til den som har ansvaret for å oppfylle aktuelle forpliktelser etter spesialisthelsetjenesteloven, og at det vil være tilsynsmyndigheten som må vurdere om pålegg og eventuelt tvangsmulkt skal ilegges, hvilket nivå som har mulighet til å rette på forholdene og hvem pålegget skal rettes til.

Pålegg om retting og ileggelse av tvangsmulkt er enkeltvedtak som kan påklages til overordnet forvaltningsorgan. På bakgrunn av at staten ved Helsedepartementet som eier har overordnet ansvar for spesialisthelsetjenesten og hensynet til klageorganets tillit, foreslås Sosialdepartementet tillagt funksjonen som klageinstans for Helsetilsynets pålegg og ileggelse av tvangsmulkt overfor spesialisthelsetjenesten.

Forslaget om hjemmel for å kunne ilegge tvangsmulkt vil ifølge proposisjonen ikke medføre administrative eller økonomiske konsekvenser.

Det uttales at et eventuelt forslag om å kunne ilegge tvangsmulkt overfor kommunehelsetjenesten og tannhelsetjenesten vil bli vurdert sendt på høring på et senere tidspunkt.