2. Verdipapirisering
- 2.1 Generelt om verdipapirisering
- 2.2 Reglenes anvendelsesområde
- 2.3 Overføring av risiko - kravet om full separasjon
- 2.4 Organisering av spesialforetaket
- 2.5 Spesialforetakets adgang til å drive med rullerende innlån
- 2.6 Tilsynsmessige forhold
- 2.7 Låntakers rettigheter - forbrukermessige forhold
- 2.8 Forholdet til sikringsfondene
- 2.9 Taushetspliktregler
Begrepet verdipapirisering, gjeldende rett og utenlandsk rett og EØS-rett er omtalt i hhv. punkt 4, 4.1 og 4.2 i proposisjonen.
Departementet finner å kunne slutte seg til Banklovkommisjonens forslag om at det åpnes for verdipapirisering i Norge. Verdipapirisering er en måte å overføre kredittrisiko fra bankene til obligasjonsmarkedet. Se nærmere om vurderingene i punkt 4.3.4 i proposisjonen.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet går imot Regjeringens forslag om å åpne for verdipapirisering av låneporteføljer. Disse medlemmer avviser forslaget av hensyn til den finansielle stabiliteten i samfunnet, og av hensyn til forbrukernes rettigheter.
Disse medlemmer peker på at verdipapirisering i praksis er en metode for å omgå de krav til blant annet kapitaldekning som vanligvis gjelder for finansforetak. Disse medlemmer viser i den forbindelse til Banklovkommisjonens mindretall, slik det er gjengitt på side 38 (punkt 4.10.1) i proposisjonen:
"Bakgrunnen for kapitaldekningskrav og sikringsfondsavgift er å gi trygghet for innskuddsmidler fra allmennheten og sørge for finansiell stabilitet i samfunnet. Ved verdipapirisering brukes en teknikk med sikte på å omgå disse kravene og dermed spare kostnader for finansinstitusjonene."
Disse medlemmer viser videre til den skepsis som har gjort seg gjeldende også innenfor det flertall i Banklovkommisjonen som anbefaler en åpning for verdipapirisering. I NOU 2001:23 side 51, skriver denne gruppen innenfor flertallet, særlig bestående av myndighetenes representanter, at:
"(…) de aktuelle utlån, som medfører kapitalkrav når de står i balansen til et finansforetak, ikke vil kreve ansvarlig kapital når de flyttes ut til et spesialforetak. Verdipapirisering vil derfor redusere finansforetakenes behov for ansvarlig kapital, alternativt øke deres kapasitet til nye utlån. Risikoen for et finansforetak og dets kreditorer vil kunne øke på forskjellige måter ved slik verdipapirisering. Selgende finansforetak kan for det første få et ansvar - formelt eller reelt - for de utlån som er overdratt (verdipapirisert). Selgende finansforetak kan for det annet ha insentiver til å verdipapirisere de beste utlånene, slik at kvaliteten på restporteføljen reduseres, uten at dette fanges opp av kapitalkravene. For det tredje vil finansforetaket, når det får ledig kapasitet i forhold til kapitalkravet ved å legge ut utlån, kunne endre risikoprofilen i sin balanse gjennom nye utlån uten at dette nødvendigvis fanges opp av eksisterende kapitalkrav eller de nye kapitalkrav det arbeides med internasjonalt."
Disse medlemmer mener at de hensyn som her er påpekt må veie tyngre enn den eventuelle konkurransemessige betydning av en lovendring. Disse medlemmer frykter at verdipapirisering vil bidra til at den samlede økonomiske risiko i samfunnet øker. Dette er særlig alvorlig i en tid hvor vi ser at mange husholdninger har høyt låneopptak, samtidig som arbeidsledigheten øker og det er tegn til stagnasjon i boligmarkedet. Disse medlemmer viser også til at det er et stigende antall konkurser i industrien, og i handels- og servicenæringen.
Disse medlemmer ser det som viktig at Norge bidrar til å opprettholde et sikringssystem i finansverdenen som baserer seg på ansvarliggjøring av institusjonene. Disse medlemmer vil påpeke at verdipapirisering er en metode for å overføre risiko. Disse medlemmer slutter seg til vurderingene til Banklovkommisjonens mindretall (NOU 2001:23 side 52):
"Vi er nå i ferd med å få en annen situasjon, der risiko flyttes ut av institusjonene og over til bedrifter og husholdninger som eiere av verdipapirer.
(…)
Etter vår oppfatning blir risikoen (både økonomisk og politisk) flyttet nærmere myndighetene. Bedrifter og enkeltpersoner i vår del av verden vil neppe la myndighetene toe sine hender i forhold til framtidige kriser, slik man har sett i andre deler av verden."
Disse medlemmer viser til LOs høringsuttalelse, som er gjengitt på side 18 i proposisjonen. LO viser til at kapitalkravene er under internasjonal behandling i Basel-komiteen, og foreslår å avvente forslagene før kapitalkravene endres. I svarbrev til Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe av 22. oktober 2002 påpeker departementet at det ikke er foreslått endringer i kapitaldekningsregelverket i proposisjonen. Disse medlemmer understreker likevel at åpningen for verdipapirisering i praksis vil berøre kapitalkravene, og kunne endre deler av grunnlaget for dem.
Disse medlemmer er videre bekymret for at verdipapirisering kan svekke forbrukernes rettigheter. Regjeringens forslag innebærer at institusjonen som opprinnelig er långiver ikke lenger vil ha kredittrisikoen, men at denne institusjonen fortsatt skal kunne opptre som forvalter av lånet. Disse medlemmer frykter at det vil bli vanskeligere for låntakere som har fått sine lån verdipapirisert å oppnå for eksempel betalingsutsettelse eller gjeldsordning. Disse medlemmer viser i den forbindelse til Barne- og familiedepartementets høringsuttalelse, som er gjengitt på side 17 (punkt 4.3.3) i proposisjonen:
"Når lånet er verdipapirisert vil finansinstitusjonen ikke lengre ha kredittrisikoen, og vil dermed heller nødvendigvis ikke ha samme interesse i å komme frem til konstruktive løsninger med låntaker."
Disse medlemmer registrerer at også Forbrukerombudet deler disse motforestillingene. I ombudets høringsuttalelse, gjengitt på side 18 (punkt 4.3.3) i proposisjonen, heter det:
"Dersom lånekunden får betalingsproblemer og lånet misligholdes vil det kunne få betydning for kunden at lånet er overdratt til spesialforetaket. En forvalter som ikke bærer kredittrisikoen vil ikke ha samme interesse av å komme frem til konstruktive løsninger for låntaker som en långiver med kredittrisiko vil ha. Samtidig vil løsningen i en slik situasjon ofte være å finne i en helhetlig ordning, løsninger hvor kundens lønnskonti, spareavtaler osv trekkes inn. Dersom kundens engasjementer i banken har forskjellige "eiere", vil ikke slike løsninger falle like naturlig."
Disse medlemmer vil dessuten peke på at det er stor sannsynlighet for at låntaker vil oppfatte det som utrygt at lånet overdras til et annet foretak enn det kunden selv har valgt som långiver. Det er lite sannsynlig at kunden selv vil ønske seg en slik overdragelse, samtidig som kundens forutsetning for å sette seg inn i mulige konsekvenser av verdipapirisering av lånet må antas å bli dårlig. Disse medlemmer mener derfor den foreslåtte prosedyren for samtykke til verdipapirisering er utilstrekkelig. Etter disse medlemmers oppfatning burde et krav om aktivt samtykke vært lagt til grunn. Disse medlemmer viser i den forbindelse til merknad og forslag under punkt 2.7 nedenfor.
Disse medlemmer viser til at hovedargumenter som har vært anført for verdipapirisering har vært muligheten for at låntakerne kan få gunstigere lån, at finansvesenet kan betjene flere lånsøkere og at finansinstitusjonenes kostnader vil kunne reduseres. Disse medlemmer finner grunn til å trekke disse argumentene i tvil. Verdipapirisering vil i seg selv være en kostnadskrevende operasjon. Både etablering av selskaper og forvaltning av porteføljene vil pådra kostnader. Det er dessuten lite som tyder på at kredittverdige lånsøkere har problemer med å skaffe seg finansiering i dag. Slike problemer har først og fremst lånsøkere som er i en vanskelig situasjon i utgangspunktet, for eksempel ungdom i etableringsfasen. Det er helt andre tiltak enn verdipapirisering som skal til for å hjelpe slike grupper.
Disse medlemmer viser til at det i finanskomiteens høring om proposisjonen kom fram at både Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen tviler på om verdipapirisering, med det foreslåtte regelverket, vil bli tatt i bruk i Norge. Det blir pekt på at det er lagt inn kontrollmekanismer som næringen mener er for strenge. I høringen ble det derfor foreslått at loven måtte evalueres i løpet av tre år. Disse medlemmer peker på at det dermed er sannsynlig at det etter en viss tid vil oppstå et press for å få til en mer ubegrenset adgang til verdipapirisering. En slik utvikling vil kunne gjøre dette instrumentet mer utbredt enn det som i dag virker sannsynlig. Det vil også kunne undergrave deler av Banklovkommisjonens flertalls forutsetninger for å gå inn for den aktuelle lovendringen.
Disse medlemmer er bekymret over at Regjeringen i behandlingen av forslaget om verdipapirisering ikke har tatt mer hensyn til innvendingene, både fra høringsinstanser, mindretallet og deler av flertallet i Banklovkommisjonen. Disse medlemmer viser til at det bare er finansnæringens representanter i Banklovkommisjonen som ikke har uttrykt bekymring for mulige negative konsekvenser av en åpning for verdipapirisering. Disse medlemmer er overrasket over at innvendingene fra forbrukerhold ikke er tillagt større vekt.
Kommisjonen har foreslått at reglene om verdipapirisering skal gjelde for banker, kredittforetak og forsikringsselskaper. Enkelte høringsinstanser mener at også finansieringsforetak bør omfattes av reglene.
Departementet mener alle finansinstitusjoner bør omfattes av regelverket om verdipapirisering, også finansieringsforetak (se finansvl. kap. 3). Departementet kan ikke se at det er anført tilstrekkelige grunner til å avskjære finansieringsforetak fra muligheten til å verdipapirisere på lik linje med banker, kredittforetak og forsikringsselskaper. Det vises i den forbindelse til at finansieringsselskap er underlagt tilsyn, og at de etter omstendighetene vil kunne ha et markedsmessig behov for verdipapirisering. De betenkeligheter som foreligger ved å tillate verdipapirisering, gjør seg ikke sterkere gjeldende for banker, kredittforetak og forsikringsselskap enn for finansieringsselskap. Det vises til forslag til § 2-34.
Departementet er kjent med at Banklovkommisjonen på et senere tidspunkt vil vurdere virksomhetsreglene for pensjonskasser. Pensjonskassers adgang til å verdipapirisere vil vurderes i den sammenheng.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-34 om at finansieringsforetak skal omfattes av reglene om verdipapirisering.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Ved verdipapirisering er det anført som hensiktsmessig at utlånsporteføljen fjernes fra balansen og beregningsgrunnlaget for kapitaldekning til den overdragende institusjonen, samtidig som det overtagende spesialforetaket ikke skal være underlagt krav om ansvarlig kapital. En forutsetning for å anerkjenne en slik reduksjon i beregningsgrunnlaget er etter departementets vurdering at det skjer en full overføring av risiko knyttet til porteføljen slik at ordningen ikke utvikler seg til en form for omgåelse av kapitalregelverket.
Departementet ser det som vesentlig at salget må være reelt og innebære en umiddelbar og vedvarende juridisk separasjon. Det overdragende selskap må ikke sitte igjen med noen form for forpliktelser. Spesialforetaket må for eksempel ikke innrømmes noen form for regressrett. Departementet mener videre at regelverket må sikre at overdrager heller ikke blir sittende igjen med noen form for interesse i hvordan det går med betjeningen av lånene som er overdratt. Som følge av at overdrager normalt vil yte en del tjenester til spesialforetaket, vil det kunne stilles spørsmål ved om dette skjer på forretningsmessige vilkår dersom overdrager også har en generell økonomisk interesse av spesialforetakets økonomiske situasjon.
Dette leder til prinsippet om full separasjon mellom forvalter og spesialforetak. Kravet om full separasjon går i flere retninger. Det innebærer forbud mot innflytelse, eie og annen form for engasjement som innebærer at overdrager påtar seg noen form for risiko knyttet til betjeningen av låneporteføljen. Det bemerkes imidlertid at lovregulering i seg selv neppe er tilstrekkelig for å unngå at overdragende foretak i enkelte tilfeller vil kunne føle et ansvar for spesialforetakets forpliktelser, særlig av hensyn til det overdragende selskaps renommé.
Kredittilsynet kan i forskrift fastsette nærmere regler om finansinstitusjonens forhold til spesialforetaket og til den låneportefølje som overdras eller er overdratt.
Dersom kravene fastsatt i eller i medhold av denne paragrafen ikke er oppfylt, skal finansinstitusjonen fortsatt stille ansvarlig kapital for risikoen knyttet til låneporteføljen eller fordringsmassen i henhold til kapitaldekningsregelverket som om låneporteføljen eller fordringsmassen ikke var skilt ut.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-35 første ledd nr. 1 første punktum, annet ledd nr. 1, tredje ledd og fjerde ledd.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet slutter seg til Regjeringens forslag, men vil tilføye at det neppe er realistisk å omtale forholdet mellom spesialforetaket og den overdragende finansinstitusjon som "fullt separert", tatt i betraktning de reglene som er foreslått i § 2-35.
Komiteen viser også til merknader nedenfor i dette punkt 2.3.
Departementet slutter seg til Kommisjonens utgangspunkt om at banken ikke skal eie aksjer i spesialforetaket. Det er lagt stor vekt på at risikoen i porteføljen skal overdras fullt og helt, og dette utgangspunktet vil kunne svekkes dersom det åpnes for at banken skal kunne ha eierandeler i spesialforetaket. I likhet med Kommisjonen vil imidlertid departementet foreslå at overdragende foretak i enkelte tilfeller og i begrenset omfang skal kunne erverve obligasjoner utstedt av spesialforetaket. I den grad det er knyttet eierbeføyelser til slike obligasjoner, vil således overdragende foretak kunne inneha enkelte eierbeføyelser i spesialforetaket, jf. nærmere drøftelse i kapittel 4.5.4 i proposisjonen.
Departementet slutter seg videre til Kommisjonens forslag om at overdrager ikke kan sikre seg innflytelse over spesialforetakets disposisjoner ved å la seg representere i spesialforetakets ledelse. Det vises igjen til behovet for full separasjon og at det ikke bør være tvil om spesialforetakets uavhengige stilling. Det vises for eksempel til at eventuelle avtaleforhold mellom overdrager og spesialforetak bør skje på ordinære, forretningsmessige vilkår.
Etter departementets vurdering kan det ikke ses bort i fra at banken på en eller annen måte kan risikere å havne i et avtaleforhold med spesialforetaket som innebærer en form for tilbakeføring av risiko. Dersom dette skulle skje, for eksempel ved uforvarende kjøp av aksjer eller obligasjoner slik som Kredittilsynet skisserer i sin høringsuttalelse, bør overdrager varsle tilsynsmyndigheten og straks bringe den uforutsette risikoen til opphør. Departementet finner i likhet med Kredittilsynet ikke grunn til å fastsette egne bestemmelser om dette.
Departementet slutter seg ikke til Kommisjonens forslag om at spesialforetakets aksjer overhodet ikke kan eies av en stiftelse. Som det fremgår i kapittel 4.6 i proposisjonen foreslår departementet at spesialforetaket kan organiseres som en stiftelse dersom dette godkjennes av Kredittilsynet. En følge av dette må være at spesialforetaket på samme måte kan eies av en stiftelse dersom Kredittilsynet godtar det. På samme måte som ved spørsmålet om et spesialforetak kan organiseres som en stiftelse vil det være avgjørende at det ikke kan reises tvil om de reelle eier- og innflytelsesforholdene i stiftelsen. Gjennomsiktighet vil være avgjørende.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-35 første ledd nr. 2 og 3.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Komiteen viser til punkt 2.4 nedenfor når det gjelder organiseringen av et spesialforetak.
Departementet slutter seg til Kommisjonens forslag til forbud mot at spesialforetaket skal være forpliktet til å betale tilbake eventuelt "overskudd" til overdrager. Når overdragelsen har funnet sted, skal det ikke være noen form for gjenværende risiko hos overdrager.
Departementet slutter seg videre til Kommisjonens øvrige forslag. Hensynet til kundene tilsier at forvaltning av låneporteføljen kun bør overlates til en bank eller tilsvarende institusjon som den som overdrar porteføljen. En bank kan følgelig fortsatt etter avtale med spesialforetaket tilby tjenester som for eksempel å administrere de verdipapiriserte lånene og på den måten opptre som forvalter for spesialforetaket.
Så lenge ydet kreditt og stilte garantier kommer til fradrag i bankens ansvarlige kapital, så kan ikke departementet se at det knytter seg store betenkeligheter ved dette, noe som antas å være praktisk. Dette er en form for tilbakeføring av risiko som Kommisjonen foreslår kompensert ved en økning i kravene til den ansvarlige kapital som tilsvarer den maksimale kreditt/garantiramme. Forslaget gir rom for fleksibilitet av hensyn til spesialforetakets behov for likviditet. Departementet slutter seg til forslaget i det dette ikke kan anses som en omgåelse av kapitalkravene. Det blir opp til tilsynsmyndigheten å sikre et forsvarlig tilsyn med institusjoner som yter kreditt eller stiller garanti i forhold til kravet om økt ansvarlig kapital.
Det er videre avgjørende at kunder, investorer og andre som skal forholde seg til et spesialforetak ikke villedes til å tro at spesialforetaket er en del av en større enhet som følge av navneforvekslinger etc. Dette er videre av betydning for å motvirke at banken ikke på annen måte påtar seg noen form for moralsk ansvar for betjeningen av den overdratte låneporteføljen som kan skape en forventning om redningsaksjoner ved eventuelle kriser i spesialforetaket. Følgelig bør kjøpers virksomhet klart skilles fra selgers også utad slik at låntakere, obligasjonseiere og andre ikke forveksler de to selvstendige og atskilte juridiske subjektene, eller på annen måte kommer i fare for å oppfatte dem som to deler av samme konsern. Det foreslås derfor en bestemmelse som skal hindre muligheten for slik forveksling av firma, kjennetegn, varemerke eller annet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-35 første ledd nr. 1 bokstav a og b og annet ledd nr. 3 og § 2-36 femte og sjette ledd.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at spesialforetaket etter forslaget forbys bruk av kjennetegn mv. som kan føre til sammenblanding med den overdragende finansinstitusjon. Det må antas at dette behovet gjelder for lånekunder, idet obligasjonseiere vil være godt kjent med skillet mellom de to foretakene. Når det er finansinstitusjonen som etter alt å dømme vil være lånekundenes daglige kontaktpunkt, burde reglene like mye være rettet mot finansinstitusjonene for å sikre at disse hele tiden sørger for at kundene er innforstått med at det er spesialforetaket som formelt er kreditor. Disse medlemmer finner det naturlig at departementet tar initiativ for å bevisstgjøre finansinstitusjonene på dette punkt.
Generelt vil departementet bemerke at det knytter seg vesentlige betenkeligheter til at overdragende institusjon skal kunne eie obligasjoner utstedt av spesialforetaket, i det slikt eie etter omstendighetene kan bryte med prinsippet om full separasjon. Departementet slutter seg imidlertid under tvil til Kommisjonens forslag, og foreslår at overdragende foretak kan eie inntil 5 pst. av obligasjonene utstedt av spesialforetaket i den grad dette er nødvendig for å drive vanlig markedspleie. Slike obligasjoner vil inngå i balansen til erverver, noe som vil reflekteres i kapitaldekningskravet til erverver.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-35 annet ledd nr. 2.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Dette er et tilbakekjøp av en låneportefølje. Det vil kunne ligge en fare i at banken betaler for høy pris for porteføljen. Etter tilbakekjøpet vil naturligvis lånene inngå i bankens balanse på vanlig måte, og fordre ansvarlig kapital. En rekke høringsinstanser har fokusert på betydningen av 100 pst. reell overdragelse av risiko. Dersom prisen reflekterer den reelle risiko i porteføljen kan ikke departementet se betenkeligheter ved dette. Forslaget vil kunne innebære en viss mulighet for banken til likevel å påta seg en form for risiko for det lånet som ble verdipapirisert. Dette vil i tilfelle, på samme måte som forslaget ovenfor, kunne sies å bryte med prinsippet om full separasjon. Etter departementets vurdering blir dette først og fremst et spørsmål om salg på forretningsmessige vilkår og eventuelt om utforming av kapitaldekningsregelverket.
Med utgangspunkt i at ethvert tilbakekjøp medfører økt krav til ansvarlig kapital i henhold til kapitaldekningsregelverket slutter departementet seg til Kommisjonens forslag. Det vises til at det synes å være praktisk at banken av administrative hensyn har mulighet til å overta en slik restportefølje. Det forutsettes videre at ingen forbrukerinteresser blir skadelidende som følge av et slikt kjøp.
Kommisjonen har foreslått at Kredittilsynet skal gi samtykke til å kjøpe tilbake restporteføljen. Departementet stiller spørsmålstegn ved forslaget om å etablere en godkjennelsesordning for en rekke transaksjoner av begrenset omfang som det er grunn til å anta er av mindre betydning for den finansielle stabilitet. Departementet forutsetter at den risiko et slikt tilbakekjøp representerer blir ivaretatt av kapitaldekningsregelverket. Departementet går etter dette imot Kommisjonens forslag om at banken må søke Kredittilsynet om å få kjøpe tilbake restporteføljen. Det foreslås imidlertid at slike tilbakekjøp skal måtte meldes til Kredittilsynet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-35 første ledd nr. 1 bokstav c.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker at tilbakekjøp ikke skal kunne føre til at låntakernes interesser blir skadelidende.
Kommisjonen foreslår at spesialforetaket må organiseres som et aksjeselskap. Norges Bank og Kredittilsynet støtter kravet. Dette begrunnes med at dette er den mest gjennomregulerte organisasjonsformen. Andre høringsinstanser ønsker at det åpnes for andre organisasjonsformer. Et krav om aksjeselskap slik Kommisjonen har foreslått innebærer et etableringskrav i Norge. Departementet viser til at et slikt krav vil kunne reise problemer i forhold til våre EØS-forpliktelser.
Det sentrale hensyn er etter departementets vurdering at organisasjonen skal være så gjennomsiktig og uavhengig at det ikke byr på problemer for tilsynsmyndighetene å fastslå at den økonomiske risikoen er overført fullt ut fra banken til spesialforetaket og at banken ikke kan øve innflytelse over spesialforetaket og dermed pådra seg noen annen form for ansvar. Det avgjørende er igjen kravet til separasjon og tilsynsmyndighetenes mulighet for innsyn i innflytelses- og eierforhold.
Departementet slutter seg til Kommisjonens vurdering om at aksjeselskap/allmennaksjeselskap er den organisasjonsform som generelt sett vil anses å være mest hensiktsmessig. Det vises til Kommisjonens begrunnelse for dette som departementet i det vesentligste slutter seg til. Internasjonalt er det imidlertid åpnet for spesialforetak med ulike organisasjonsformer. Stiftelsesformen synes utbredt. I Norge fremla Justisdepartementet i november 2000 et forslag til ny lov om stiftelser i Ot.prp. nr. 15 (2000-2001). Det er videre nedsatt et utvalg som arbeider med spørsmålet om utforming av en lov om samvirkeforetak. Det kan derfor etter departementets vurdering ikke ses bort i fra at også andre former enn aksjeselskapsformen vil kunne være egnet som spesialforetak.
En positiv effekt av verdipapirisering er overføring av risiko fra utlånsmarkedet til verdipapirmarkedet. En forsterket effekt oppnås dersom risikoen blir ytterligere spredt til utenlandske obligasjonseiere ved at disse erverver slike obligasjoner utstedt av et SPV. Denne effekten vil muligens kunne styrkes ytterligere dersom det åpner seg et marked for salg av hele porteføljer direkte til utenlandske spesialforetak. En utvikling i den retning vil kunne bidra til ytterligere likviditet i obligasjonsmarkedet og markedet for videresalg av utlånsporteføljer og mulighet for risikospredning for norske finansinstitusjoner med de positive virkninger det antas å ha for den finansielle stabilitet i Norge. Departementet ser det som uheldig dersom regelverket blir formulert slik at det blir til hinder for overføring av porteføljer til norske og utenlandske spesialforetak organisert som stiftelser. Det forutsettes imidlertid at bankene ikke gjennom utforming av vedtekter eller utpeking av styremedlemmer eller på annen måte skal kunne øve innflytelse på stiftelsen.
Departementet foreslår etter dette at Kredittilsynet kan gi dispensasjon slik at et spesialforetak kan organiseres på annen måte enn aksjeselskap/allmennaksjeselskap. Dette for å åpne for andre organisasjonsformer, herunder utenlandske foretak og stiftelser som spesialforetak i de tilfelle der dette er åpenbart ubetenkelig, og hvor det ikke er tvil om at det ikke foreligger noen forbindelse mellom den overdragende banken og det aktuelle spesialforetaket eller dets eiere. Ved spørsmålet om dispensasjon skal gis, skal det legges vekt på at kravet om full separasjon tilfredsstilles og at spesialforetaket organiseres slik at det ikke skapes tvil rundt dette. Dersom slik tvil er til stede eller oppstår på et senere tidspunkt, må det være anledning for tilsynsmyndigheten til å gripe inn. Dispensasjonen må i tilfelle kunne trekkes tilbake. Videre må Kredittilsynet kunne stille ytterligere krav til den ansvarlige kapital i finansforetaket dersom det oppstår tvil om separasjonsprinsippet er overholdt. Dette må gjelde tilsvarende der et spesialforetak for eksempel eies av en stiftelse eller dersom det på noen måte er uklart hvem som eier eller har innflytelse over stiftelsen. Departementet går etter dette inn for at Kredittilsynet gis adgang til å dispensere fra hovedregelen om at et spesialforetak må organiseres som et aksjeselskap/allmennaksjeselskap i enkelttilfeller. Dette innebærer at utenlandske spesialforetak på linje med norske spesialforetak organisert som annet enn aksjeselskap/allmennaksjeselskap alltid må søke tillatelse.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-36 fjerde ledd.
Flertallet viser til at ny lov om stiftelser er vedtatt (lov nr. 59/2001), men ikke trådt i kraft, og at Samvirkelovutvalget har avgitt utredning (NOU 2002:6). Flertallet legger til grunn at slike virksomheter vil kunne få tillatelse til å være spesialforetak.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor prinsipalt imot forslaget til finansvl. § 2-36 fjerde ledd. Disse medlemmer viser imidlertid til at et flertall av medlemmene i finanskomiteen tilrår Odelstinget å vedta Regjeringens forslag.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at lovforslaget innebærer at utenlandske spesialforetak kan bli kreditor for låntakere som opprinnelig har lånt penger i norske finansinstitusjoner på vilkår som er vanlige i det norske lånemarkedet. Flertallet er opptatt av at slike låntakere fortsatt skal ha rett til konfliktløsning ved norske domstoler, enten det gjelder søksmål fra eller mot de nye, utenlandske kreditorene. Det er ikke mulig å se ut fra proposisjonen om dette hensyn er ivaretatt og finansministeren har heller ikke gitt fyllestgjørende svar på spørsmål fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen. Flertallet mener at hjemmelen i § 2-36 fjerde ledd skal forstås slik at Kredittilsynet når enkeltvedtak skal fattes, kan sette vilkår om at et utenlandsk spesialforetak rettslig skal forplikte seg til for det ene å anlegge eventuelt søksmål mot norsk låntaker i Norge og for det annet å vedta Norge som verneting i tilfelle søksmål fra norsk låntaker. Flertallet mener at denne adgangen til å sette vilkår skal brukes når det er snakk om utenlandske selskap med mindre andre gjeldende regler sikrer de hensynene som er nevnt ovenfor.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kystpartiet, ber Regjeringen om å foreta en vurdering av om verneting i Norge bør bli en alminnelig del av norske låneavtaler.
For øvrig mener komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet at åpning for utenlandske spesialforetak kan bidra til risikospredning som reduserer systemrisikoen i Norge, og at dette taler for at tillatelse etter § 2-36 ikke bør holdes tilbake når foretaket tilfredsstiller øvrige krav som må stilles.
Kommisjonen legger til grunn at foretak som utsteder obligasjoner for å finansiere kjøp av en nærmere avgrenset låneportefølje ikke driver virksomhet som kredittinstitusjon, dersom spesialforetakets virksomhet begrenses slik at det kun har adgang til å utstede obligasjoner én gang for å finansiere erverv av en nærmere definert låneportefølje.
Enkelte høringsinstanser mener et slikt forbud mot rullerende innlån er for restriktivt, og at forbudet heller ikke kan begrunnes i våre EØS-forpliktelser.
Det blir etter dette et særskilt spørsmål om våre EØS-forpliktelser er til hinder for at spesialforetakene kan unntas fra kapitaldekningsreglene mv. Dette beror på om spesialforetakene er å anse som "kredittinstitusjoner", se nærmere drøftelsen i punkt 4.7.3 i proposisjonen.
Etter departementets vurdering vil ikke EØS-forpliktelsene være til hinder for at spesialforetak utsteder obligasjoner mer enn én gang, forutsatt at obligasjonene ikke utstedes løpende.
Departementet kan imidlertid ikke se at Kommisjonen anfører særlige grunner som tilsier at spesialforetaket bare skal kunne utstede obligasjoner én gang. Det kan hevdes at hensynet til obligasjonseierne tilsier at utstedelse fra uregulerte foretak begrenses så mye som mulig. Departementet viser imidlertid til at norske investorer allerede kan erverve obligasjoner fra uregulerte foretak. Det må i den forbindelse kunne legges til grunn at investorene i all hovedsak vil være profesjonelle og selv være i stand til å vurdere utsteders kredittverdighet. Det vises i den anledning til at Kredittilsynet i sin høringsuttalelse uttaler at det vil være forsvarlig å åpne for at spesialforetak skal kunne refinansiere porteføljen gjennom rullerende innlån. På den annen side må spesialforetakenes adgang til å utstede obligasjoner begrenses. I motsatt fall vil de kunne anses å være kredittinstitusjoner. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes at spesialforetakene ikke kan utstede obligasjoner løpende. En slik løsning innebærer imidlertid en noe videre adgang til å utstede obligasjoner enn det som ble foreslått av Kommisjonen, og det vil kunne oppstå særskilte problemstillinger som høringsinstansene ikke har hatt anledning til å vurdere. Det foreslås derfor at departementet skal kunne gi nærmere regler i forskrift om slik utstedelse.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-36 tredje ledd.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Departementet slutter seg til Kommisjonens forslag om at spesialforetaket ikke skal underlegges krav om konsesjon, og heller ikke kapitaldekningsregler mv.
Flere høringsinstanser går mot Kommisjonens forslag om at verdipapirisering skal godkjennes av Kredittilsynet. Det anføres at dette er en omfattende kontrollfunksjon som vil være tidkrevende og kreve betydelige ressurser. Det vises videre til at det internasjonalt er vanlig med kun en meldeplikt til tilsynsmyndigheten.
Departementet går inn for kun en meldeplikt i stedet for et krav om konsesjon. For at Kredittilsynet skal få et tilfredsstillende grunnlag til å vurdere å foreta nærmere undersøkelser stilles det krav til meldingens innhold.
I forlengelsen av dette slutter departementet seg til Kommisjonens forslag om å begrense spesialforetakets virksomhet slik at spesialforetaket skal være opprettet med det formål å erverve en nærmere fastsatt utlånsportefølje eller fordringsmasse. Spesialforetaket skal ikke drive annen virksomhet enn å erverve og eie utlånsporteføljen eller fordringsmassen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-34 om meldeplikt og § 2-36 første og annet ledd.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget.
Departementet kan ikke se at det er grunnlag for et generelt forbud mot verdipapirisering av boliglån slik enkelte høringsinstanser går inn for.
Det sentrale spørsmål blir hvilke rettigheter låntaker bør ha ved overdragelse av lån til et spesialforetak. En står i realiteten overfor tre alternativer.
Ett alternativ er å kreve låntakers aktive samtykke forut for verdipapirisering. Dette er en løsning forbrukermyndighetene tar til orde for. Et annet alternativ er at det ikke skal gjelde et samtykkekrav overhodet, men kun en varslingsplikt. Dette er den løsningen finansnæringen synes å støtte. Etter departementets syn er en slik løsning i tråd med finansavtaleloven § 45 om at overdragelser av låneporteføljer mellom finansinstitusjoner ikke krever samtykke. Dette skyldes at spesialforetaket i prinsippet må anses som en finansinstitusjon, selv om institusjonen ikke er underlagt konsesjonskrav, kapitaldekningskrav mv. En slik løsning vil derfor ikke kreve lovendring. Et tredje alternativ er den "mellomløsning" et flertall i Banklovkommisjonen går inn for, hvor låntaker skal kunne nekte overdragelse innen en rimelig frist. Det vil si at samtykke anses gitt ved passivitet fra låntakers side.
Etter en helhetsvurdering av kommisjonens forslag og de synspunkter som er fremkommet i høringsrunden, mener departementet det bør innføres en reservasjonsrett som låntakerne gjøres oppmerksom på samtidig som de varsles om overdragelsen av lånet. Dette innebærer at låntaker aktivt må reservere seg innen utløpet av en frist som må fremgå av varselet. Forslaget innebærer således ikke at låntakers passivitet vil stenge for overdragelse, slik tilfellet vil være ved overdragelse til andre enn finansinstitusjoner mv. Forslaget er i tråd med forslaget fra flertallet i Banklovkommisjonen. Etter departementets oppfatning synes en slik reservasjonsrett i disse spesielle tilfellene å innebære en rimelig avveining av de ulike hensyn som her står mot hverandre, jf. ovenfor. Nærmere regler om låntakers reservasjonsrett kan fastsettes i medhold av § 2-37 slik som foreslått her.
Det vises til at Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 41 (1998-1999) har uttalt at departementet vil vurdere om det oppstår behov for endringer i finansavtaleloven § 45 etter at Banklovkommisjonens forslag vedrørende verdipapirisering foreligger, jf. kapittel 9.6.3. i proposisjonen. Vurderingen av samtykkekravet i proposisjonen her må anses som en oppfølging av Justisdepartementets uttalelse. For øvrig vises det til at Justisdepartementet for tiden vurderer en utvidelse av samtykkekravet til også å gjelde overdragelser til andre finansinstitusjoner og lignende institusjoner som følge av at Stortinget har bedt Regjeringen om å utrede dette på generelt grunnlag. Dette arbeidet vil pågå parallelt med arbeidet med å fremme bestemmelser om verdipapirisering.
Etter Finansdepartementets vurdering bør det skilles klart mellom det generelle samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 (som for tiden vurderes av Justisdepartementet) og det foreliggende spørsmål om reservasjonsrett ved verdipapirisering. Det er en rekke særtrekk ved verdipapirisering som ikke gjør seg gjeldende ved alminnelige overdragelser mellom finansinstitusjoner mv. Det vises særlig til at spesialforetaket ikke vil være underlagt tilsyn, kapitaldekningskrav mv., og til at de aktuelle overdragelser vil skje til spesialforetak som er opprettet kun for å erverve utlånsporteføljer som ledd i verdipapirisering i henhold til forslaget til spesialbestemmelser i underkapittel V i finansvl. kapittel 2.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-37 første ledd.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til forslaget til finansvl. § 2-37 annet ledd med den endring at ordet "finansforetakets" erstattes med "finansinstitusjonens" i annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1, og går derfor imot forslaget til finansvl. § 2-37.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at forbrukermyndighetene og et mindretall i Banklovkommisjonen har tatt til orde for å styrke låntakers rettigheter ved overdragelse av lån til et spesialforetak. Dette kan gjøres gjennom å kreve aktivt samtykke fra låntaker før verdipapirisering. Disse medlemmer mener et slikt krav ville bidra til å redusere de negative konsekvenser av verdipapirisering, og finner det oppsiktsvekkende at Regjeringen ikke har gått inn for dette forslaget.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil derfor subsidiært fremme forslag om aktivt samtykke.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremmer følgende forslag til § 2-37 annet ledd:
"I lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner gjøres følgende endringer:
Overskriften til § 2-37 skal lyde:
Informasjon til lånekundene - krav om uttrykkelig samtykke
§ 2-37 annet ledd skal lyde:
Overdragelse av låneportefølje fra en finansinstitusjon til et spesialforetak kan bare skje etter uttrykkelig samtykke fra låntakerne."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til merknader under punkt 2.4 ovenfor når det gjelder ivaretagelse av forbrukerinteresser. Disse medlemmer viser for øvrig til at finansministeren i brev 5. september 2002 til Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen opplyser at selve overdragelsen av lån til spesialforetak og eventuell tinglysning mv. av tilhørende panterett, ikke fører til noen forpliktelser for låntaker.
Departementet mener i likhet med Kommisjonen at forholdet til innbetaling av sikringsfondavgift bør vurderes på et senere tidspunkt. Det vises til Kommisjonens begrunnelse som departementet i det vesentlige slutter seg til. Departementet vil se an utviklingen for på et senere tidspunkt å avgjøre om beregningsmodellen for innbetalinger bør vurderes nærmere.
Komiteen slutter seg til dette.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1.
I forlengelsen av kravet om full separasjon mellom forvalter og spesialforetak, har Kommisjonen foreslått at reglene om taushetsplikt skal gjelde fullt ut overfor spesialforetaket for kundeopplysninger som forvalter er i besittelse av selv etter en overdragelse av en låneportefølje til et spesialforetak. Finansnæringens Hovedorganisasjon ønsker unntak fra taushetsplikten i forhold til ledelsen i spesialforetaket.
Selv om det kan være situasjoner der spesialforetaket vil kunne ha et særskilt selvstendig behov for å få innsyn i taushetsbelagte kundeopplysninger, anser departementet at det bør legges avgjørende vekt på det tillitsforholdet med kunden som begrunner taushetsplikten. Etter departementets vurdering innebærer ikke verdipapirisering et slikt særtilfelle i forhold til annen porteføljeoverdragelse at det er grunn til å fravike prinsippet om at finansinstitusjonene ikke kan bringe taushetsbelagte kundeopplysninger videre.
Komiteen slutter seg til dette.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sine merknader under punkt 1 og 2.1.