5. En egen straffebestemmelse om terrorhandlinger
Terrorhandlinger må etter gjeldende rett bedømmes etter straffebud som har et mer generelt anvendelsesområde. De fleste av disse straffebudene har en øvre strafferamme på fengsel inntil 21 år.
EU-landene skal etter Rådets foreløpige utkast til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme, sikre at nærmere angitte alvorlige forbrytelser betraktes som terrorhandlinger når de begås med nærmere angitt terrorforsett. Dette vil forplikte medlemsstatene i EU til å sikre at terrorhandlingene kan straffes strengere enn de tilsvarende forbrytelsene utført uten et slikt særlig terrorforsett.
Definisjonen av terrorhandling i den provisoriske anordningen 5. oktober 2001 § 1 bygger dels på sikkerhetslovens (lov 20. mars 1998 nr. 10 § 3) definisjon og dels på definisjonen i terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 2.
I høringsnotatet uttalte departementet at spørsmålet om å innføre et eget straffebud mot terrorisme står i en annen stilling i dag enn da spørsmålet ble vurdert i 1999, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-1999). Forpliktelsene til å kriminalisere finansiering av terrorhandlinger kan vanskelig følges opp uten at terrorhandlinger defineres. Det kan virke inkonsekvent å ha egne straffebud mot finansiering av terrorhandlinger, men ikke noe uttrykkelig straffebud mot terrorhandlinger i seg selv.
Forslaget til ny § 147 a som ble sendt på høring, presiserte i første ledd at det må foreligge et særlig forsett for å rammes av bestemmelsen. Etter forslaget defineres terrorisme som å begå eller true med å begå en handling som nevnt i bestemmelsens annet ledd med det forsett
a) å skade alvorlig de politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller samfunnsmessige strukturene i et land eller de grunnleggende strukturene i en internasjonal organisasjon,
b) å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en internasjonal organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av stor betydning for landet eller organisasjonen eller for et annet land eller en internasjonal organisasjon.
c) I annet ledd var det regnet opp hvilke handlinger som straffes som terrorisme når et av vilkårene i første ledd var oppfylt. Dette gjaldt drap, grove voldsforbrytelser, frihetsberøvelse, grovt skadeverk, flykapring og flere andre allmennfarlige forbrytelser i straffeloven kap. 14. Straffen for terrorisme ble foreslått satt til fengsel inntil 21 år.
Departementet uttalte at man bør utforme kriteriene for straffbarhet slik at den faktiske handlingen, og ikke det bakenforliggende formålet, er avgjørende.
Departementet vurderte også om bestemmelsen i stedet burde utformes som en ren straffskjerpende bestemmelse, men kom til at dette ikke var den beste løsningen. Forslaget til § 147 a markerer etter departementets syn klarere alvoret i terrorhandlinger, og synliggjør at Norge har gjennomført forpliktelsene i terrorfinansieringskonvensjonen og sikkerhetsrådsresolusjon 1373.
Det er uenighet blant høringsinstansene om det bør innføres et eget straffebud om terrorisme i straffeloven. De som støtter forslaget viser bl.a. til departementets begrunnelse i høringsbrevet. Fra de som går imot, fremheves bl.a. at det ikke er påvist behov for en slik bestemmelse, og problemene med å gjøre bestemmelsen tilstrekkelig presis.
En rekke høringsinstanser mener, under forutsetning av at forslaget skal følges opp, at det er behov for å avgrense rekkevidden av forsetts-bestemmelsen i § 147 a første punktum. Flere høringsinstanser har også synspunkter på hvilke alvorlige lovbrudd som skal defineres som terrorisme i annet ledd dersom vilkåret om terrorforsett er oppfylt.
Høringsinstansenes syn fremgår av proposisjonen pkt. 7.7.
Når departementet har kommet til at terrorhandlinger bør defineres i et eget straffebud i straffeloven, skyldes det at dette gir en hensiktsmessig internrettslig løsning, og at en slik løsning gir det beste grunnlaget for et tett, internasjonalt rettslig samarbeid for å bekjempe terrorisme. Den lovtekniske løsningen i den provisoriske anordningen, der det vises til hva som er ansett som terrorhandlinger i en rekke forskjellige FN-konvensjoner, er ikke å foretrekke når lovreguleringen nå skal gjøres mer permanent. Departementet har også lagt vekt på at en legaldefinisjon av terrorhandlinger allerede finnes eller er på vei inn i lovgivningen i mange andre europeiske land.
Departementet er enig i at det er behov for å gjøre definisjonen klarere og mindre vidtrekkende enn forslaget i høringsbrevet.
En terrorhandling skal også etter forslaget i proposisjonen forstås som en nærmere bestemt straffbar handling som er begått med et terrorforsett. Det politiske, ideologiske eller religiøse motivet for handlingen bør ikke trekkes inn i definisjonen. Definisjonen av terrorhandlinger må ikke ramme rettmessige aksjoner som gjennomføres for å frigjøre et folk fra undertrykkende eller udemokratiske regimer.
I forhold til beskrivelsen av forsettet i § 147 a første ledd bokstav c, som omhandler tvang overfor myndigheter og mellomstatlige organisasjoner, har departementet funnet grunn til å ta inn en uttrykkelig rettsstridsreservasjon i lovteksten ved å presisere at tvangen må være urettmessig. Ulovlige demonstrasjoner og sivile ulydighetsaksjoner faller utenfor bestemmelsen i bokstav c, såfremt deltakerne ikke samtidig begår en eller flere av de særdeles alvorlige straffbare handlingene som uttrykkelig nevnes i definisjonen. Departementet bemerker at det skal mye til før terrorforsettet er oppfylt ved demonstrasjoner.
Også uttrykket "politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller samfunnsmessige strukturer" i bestemmelsens bokstav a har blitt gjenstand for kritikk under høringen. Departementet foreslår nå at § 147 a utformes slik at bestemmelsen fokuserer mer direkte på virkningen av terrorhandlingen, dvs. på det å ødelegge, skade eller sette ut av spill den offentlige forvaltning eller annen virksomhet, slik at dekningen av grunnleggende behov i samfunnet forstyrres alvorlig. Definisjonen bør ikke begrenses til bare å gjelde for offentlige myndigheter. Forslaget rammer også den som har til forsett å ødelegge, skade eller sette ut av spill for eksempel flyplasser eller sentrale kraftlinjer.
Det har under høringen vært gitt uttrykk for at det for domfellelse etter § 147 a bør kreves at gjerningspersonen har utvist hensikt. Departementet har vurdert spørsmålet nøye, men kommet til at skyldkravet bør være forsett. Også terrorhandlinger begått i utlandet skal kunne pådømmes for norske domstoler.
Departementet går i proposisjonen inn for å innføre en egen bestemmelse som rammer den som inngår forbund med noen om å begå terrorhandlinger som nevnt i § 147 a første ledd. Det er etter dette ikke lenger naturlig å ta med forberedelseshandlinger som nevnt i §§ 159, 161 og 233 a på listen over terrorhandlinger slik høringsutkastet la opp til.
Trusler om å begå terrorhandlinger skal som hovedregel kunne straffes med fengsel i inntil 12 år, men med fengsel i inntil 21 år dersom truslene får en slik følge som nevnt i § 147 a første ledd bokstavene a, b eller c.
Erfaringer fra demonstrasjonene under WTO-toppmøtene i Genova og Gøteborg viser at slike opptøyer lett kan lede til grovt skadeverk, uten at det er naturlig å karakterisere handlingene som terrorisme. Departementet går derfor nå inn for at grovt skadeverk ikke skal anses som noen terrorhandling selv om terrorforsettet er oppfylt. Det samme gjelder grov legemsbeskadigelse, med mindre de skjerpende vilkårene i § 232 er oppfylt. Også flere ledd i de allmennfarlige forbrytelsene i straffeloven kapittel 14 er tatt ut, og de aktuelle bestemmelser er nå tatt inn i utkastet til § 147 a, første ledd.
Departementet har bl.a. vurdert om utpresning (straffeloven § 266) bør tas med på listen over alvorlige straffbare handlinger som kan utgjøre terrorisme, men har kommet til at det ikke er behov for dette.
Full adgang til å ta i bruk ekstraordinære etterforskningsmetoder forutsetter en strafferamme på fengsel i inntil 10 år eller mer. Strafferammene som foreslås i § 147 a, medfører at adgangen til å ta i bruk slike etterforskningsmetoder utvides på enkelte punkter.
Det foreslås videre endringer i politiloven § 17 b som innebærer at Politiets sikkerhetstjeneste gis kompetanse til å forebygge og etterforske saker som gjelder §§ 147 a og 147 b.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, støtter forslaget til endring i straffeloven § 12 ved at bestemmelsene i § 147 a og § 147 b medtas som foreslått i denne bestemmelsen. Terroren er internasjonal og kjenner ingen landegrenser. Terrorhandlinger må kunne pådømmes også i Norge uavhengig av om overtreder er norsk statsborger og uavhengig av hvor den er begått. Terrorister kan således ikke søke noen nødhavn i Norge. Tilsvarende bestemmelser i § 12 omfatter for øvrig fra før langt mindre alvorlige handlinger enn de som nå medtas.
Også når det gjelder finansiering, er regler som nevnt påkrevet. Finansstrømmene kjenner heller ikke landegrenser. Bevismessig ville det være helt umulig om krav til at finansieringen skjer i Norge ble satt for å kunne straffedømme. Flertallet mener man klart åpner for "samlet" pådømmelse av slike alvorlige forhold selv om noe av aktiviteten har foregått utenfor Norge.
Flertallet mener definisjon av terrorisme ikke må bli for vid, og grensene må være skarpe. Folket og myndighetene må vite eksakt hvor grensene går for den inngripende maktutøvelsen man nå ber om. Det er også viktig at det ikke innføres velmente lover som blir uhåndterlige i praksis. Da vil resultatet være at politi og påtalemyndighet nøler med å ta i bruk loven. Definisjonen av terrorisme danner grunnlag for domfellelser som kan innebære lovens strengeste straff, og åpner for utradisjonelle etterforskningsmetoder.
Flertallet slutter seg i det alt vesentligste til departementets avgrensning og oppbygging av § 147 a, og er enig i forslaget om hvilke handlinger som skal danne grunnlag for å bli karakterisert som terrorvirksomhet. Mange handlinger vil falle utenfor, men fanges opp av andre lovbestemmelser, for eksempel alvorlig skadeverk. Begår terrorister for eksempel alvorlig skadeverk vil de m.a.o. fortsatt kunne straffes selv om den nye "terrorvirksomhet"-bestemmelsen i § 147 a ikke fanger opp slik virksomhet.
Flertallet slutter seg for øvrig til bestemmelsens omfang hva angår trusler om terrrorvirksomhet. Slike trusler skaper store problemer og merkostnader for det sivile samfunn og må tas på alvor. Truslene kan i seg selv forårsake stor skade og oppfylle noe av terrorvirkomhetens målsetting; sette det sivile samfunn ut av spill.
Flertallet slutter seg også til de foreslåtte strafferammer.
Lovforslagets tillegg i politiloven § 17 b støttes av flertallet. Dette vil gi Politiets sikkerhetstjeneste nødvendig anledning til å forebygge og etterforske overtredelser av straffelovens §§ 147 a og 147 b, noe som etter flertallets oppfatning er helt naturlig.
Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, støtter departementets betraktninger rundt hvilket forsett gjerningspersonene må ha for å rammes av bestemmelsen. Dette flertallet mener videre at forslaget i straffeloven § 147 a bokstav b er nødvendig for å ramme de handlinger som utføres med det forsett å skape alvorlig frykt i en befolkning. Slike handlinger vil ofte rammes av andre bestemmelser, men dette flertallet mener sterke hensyn taler for å legge dette inn under terrordefinisjonen. Dette flertallet finner også grunn til å bemerke at et lignende forslag ligger inne i både det danske og det svenske lovforslaget. Hensynet til et felles regelverk og praksis med våre naboland veier tungt, og vil bidra til at vi utvikler en felles forståelse av når man står overfor terrorisme.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet peker på at det er et tankekors at da Regjeringens forslag var ute på høring, sto Riksadvokaten og landets dommere på en side, og politiet på en annen.
Disse medlemmer deler i hovedsak departementets betraktninger rundt hvilket forsett gjerningspersonen(e) må ha for å rammes av bestemmelsen, med unntak av den foreslåtte bokstav b i bestemmelsens første ledd. Å karakterisere visse handlinger som skaper "alvorlig frykt i befolkningen" (lovutkastet § 147 a bokstav b) som terrorhandlinger, er etter disse medlemmers oppfatning en for vid definisjon. Der hvor "frykt"-elementet er nødvendig å kriminalisere har vi allerede eksisterende straffebestemmelser. Vi står med andre ord ikke overfor noe "lov-tomt" rom.
Flere av de handlinger som er beskrevet i § 147 a vil også kunne sies å skape alvorlig frykt i en befolkning uten dermed å kunne sies å være terrorvirksomhet i ordets rette forstand, for eksempel omfattende pyromani i større befolkningssentra. Lovens formulering i første ledd bokstav b er av denne grunn for vid i forhold til det en terrorvirksomhet er ment å rette seg inn imot.
Disse medlemmer mener dessuten klarhet i lovverket på et såpass viktig område styrker lovens legitimitet og bidrar til allmenn og tverrpolitisk enighet om et viktig lovtiltak, noe som er nødvendig for forståelsen av og kampen mot terrorvirksomhet. For mange uklare rettslige standarder kan raskt bidra til omfattende rettslige prosesser i praktiseringen av lovverket, og skape mer usikkerhet om gjennomføringen av bestemmelsene. Dette kan igjen bidra til å passivisere myndighetene i deres bruk av lovverket, noe som ikke er ønskelig.
Disse medlemmer mener derfor lovforslaget er for vidt og vil foreslå at utkastet til § 147 a første ledd bokstav b tas ut. Bestemmelsen er etter disse medlemmers syn for uklar og for vid, og vil kunne skape berettiget tvil om definisjonens omfang. De hensyn som ligger bak forslaget i bokstav b fanges etter disse medlemmers oppfatning opp av det øvrige lovverk.
Det foreslås etter dette at § 147 a første ledd bokstav b tas ut av bestemmelsen, og disse medlemmer fremmer forslag om en endring av § 147 a første og annet ledd i samsvar med dette.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti går imot definisjonen av terrorforsett, som den norske Regjeringa har utformet. Dette medlem legger følgende argumenter til grunn for dette standpunktet:
Dette medlem er enig med bl.a. Den Norske Advokatforening i at det ikke er noe som tyder på at det er behov for egne terrorbestemmelser. Også Riksadvokaten er enig i dette, og har i høringsuttalelsen skrevet følgende:
"Så vidt Riksadvokaten kan se er det intet reelt internrettslig behov for å innføre en egen straffebestemmelse om terrorisme. (…)"
Dette medlem viser i den forbindelse til Politiets Sikkerhetstjeneste (PST) som i sin høringsuttalelse har vist svært bekymringsfulle tendenser. PST skriver for eksempel om den omstridte § 104 a i straffeloven:
"(…) Diskusjonen om hvorvidt man vil kriminalisere for mange mindre alvorlige handlinger, synes etter vår oppfatning først og fremst å ha akademisk interesse. Straffeloven § 104 a, som i realiteten går langt i kriminalisering, har spilt en viktig rolle i politiets forebyggende arbeid. Den har således fylt et behov selv om ingen her i landet, så vidt PST kjenner til, noen gang er blitt straffet for å ha overtrådt bestemmelsen (…)"
Dette medlem mener en slik holdning er betenkelig, all den tid Lund-kommisjonens arbeid avdekket temmelig uholdbare tilstander nettopp på dette punkt. Dette medlem er opptatt både av å forebygge og avdekke terrorhandlinger, men er samtidig opptatt av at borgerne har krav på personvern og rettssikkerhet, også i forhold til staten. Dette medlem er bekymret for at vi i en tilstand av sjokk og frykt etter 11. september 2001, i langt større grad enn tidligere aksepterer urettmessig "forfølgelse" fra statens side. Flertallet, som med denne innstillingen aksepterer den nye terrorloven, har et særlig ansvar for å sikre at bestemmelsene ikke misbrukes, og at folk som urettmessig mistenkes etter de nye bestemmelsene får erstatning og evt. oppreisning.
Dette medlem mener det er ytterst vanskelig, om ikke umulig, å utforme en definisjon av terrorisme som ikke kan tolkes til fordel for undertrykkende regimer. Dette medlem vil i den forbindelse påpeke at Norge har solgt våpen til både Tyrkia og Israel, og at disse våpnene kan ha vært brukt mot kurdere og palestinere som svært mange nordmenn ikke oppfatter som terrorister, men som oppfattes slik av de aktuelle land. Israels framferd overfor palestinerne vil tvert imot av mange anses som stasterrorisme, men det er liten tvil om at statshandlinger ikke vil kunne omfattes av terrordefinisjonen. Dette viser noe av problemet med selve kjernen i terrorspørsmålet.
Selv om den definisjonen Regjeringa her legger opp til både er langt bedre enn den som ble sendt på høring i første omgang, og selv om den ifølge Amnesty er en av de bedre som er utformet hvis man sammenlikner den med andre land, velger dette medlem å følge innvendingene mot å definere terror som bl.a. er framsatt av Riksadvokaten, Amnesty, Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Rettspolitisk forening. Dette medlem vil sitere noen av disse innvendingene:
"Det finnes ingen universell definisjon av terrorisme verken i dagligtale eller i internasjonal rett. Som påpekt i NOU 1993:3 bør bruk av "terrorisme" som begrep i strafferettslig sammenheng forutsette at det finnes en entydig definisjon som er såpass klar og konsis at det kan forsvares å knytte særskilte rettsvirkninger til dette." (Amnesty International i høringsuttalelsen.)
Amnesty påpeker videre at andre og udemokratiske regimer vil kunne vise til Norge for å forsvare en lovgivning som ikke er klar og entydig i sine respektive land, noe dette medlem mener er svært uheldig.
Advokatforeningen skriver bl.a. at problemene med å gjøre en slik bestemmelse tilstrekkelig presis understreker at forslaget er svært betenkelig:
"Terrorismebegrepet er så politisk betent at det virker nærmest umulig å legge det til grunn som kriterium i en straffebestemmelse."
Oslo statsadvokatembeter mener man burde fravike forslaget om en egen terrorismedefinisjon, og heller skjerpe strafferammene for bestemmelser der dette anses nødvendig under henvisning til kriteriet "særlige skjerpende omstendigheter".
I tillegg påpekes det fra flere høringsinstanser, bl.a. fra Riksadvokaten og Den norske Dommerforening, at det allerede er oppnevnt offentlige utvalg som holder på å utrede de problemstillingene som det nå framlegges forslag om fra departementet, noe som i seg selv er uheldig.
Dette medlem vil etter dette gå imot den foreslåtte § 147 a. Dette medlem fremmer også forslag om endringer i straffeloven § 12, straffeprosessloven § 202 d, finansieringsvirksomhetsloven og politiloven som en følge av dette.