1.1 Innledning

Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag til endring i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk. Forslaget gjelder endring av lovens § 33 nr. 1 for å etablere hjemmel for innføring av prikkbelastning av førerkort og inndragning på slikt grunnlag.

Forslaget er en oppfølging av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), hvor det legges vekt på at det effektivt skal kunne gripes inn overfor risikoadferd i trafikken. Ansvarsbevisste og aktsomme trafikanter er utvilsomt det som i størst grad kan bidra til å redusere antall trafikkulykker.

Formålet med forslaget til lovendring er økt sikkerhet for trafikantene og færre drepte og skadde i trafikken. Forslaget vil gi grunnlag for et enklere og mer effektivt system for reaksjon mot gjentakelsesovertredere i trafikken enn dagens hjemmel i § 33 nr. 1 er egnet for. En prikkbelastningsordning vil være mer forutsigbar for trafikantene og enklere praktiserbar for politiet enn inndragning av førerkort etter gjeldende rett. Regjeringen anser at prikkbelastning av førerkort vil være et effektivt tiltak i trafikksikkerhetsarbeidet.

Departementet vil anta at effekten av innføring av en prikkbelastningsordning kan anslås til en årlig reduksjon på 50 - 100 skadde/drepte. Økt trafikkovervåking, eksempelvis gjennom overgang til digitale kameraer i Automatisk Trafikkontroll, vil forsterke effekten av tiltaket.

Basert på tidligere anslag fra Justisdepartementet legger Samferdselsdepartementet til grunn at prikkbelastning årlig vil medføre inndragning av om lag 1 200 førerkort. I dag inndras om lag 11 000 førerkort per år etter overtredelser av vegtrafikklovgivningen.

1.2 Gjeldende rett

Inndragning av førerkort er i hovedsak begrunnet i samfunnets behov for å ta risikoskapende førere av motorvogn ut av trafikken. Politiets myndighet til å inndra førerkort har i tillegg en avskrekkende og holdningsskapende virkning som er egnet til å gi reduksjon i risiko for øvrige trafikanter.

Vegtrafikkloven § 33 nr. 1 er den mest alminnelige og mest omfattende hjemmel for inndragning av førerkort/mopedførerbevis.

Vurderingskriteriene for inndragning av førerkort:

• At innehaveren er ilagt straff eller domfelt for en straffbar handling, og at hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn krever inndragning, eller

• At innehaveren ikke er edruelig eller har en vandel som for øvrig er slik at han ikke anses skikket til å føre motorvogn.

Kravet om at innehaveren skal være ilagt straff eller domfelt, innebærer at vedkommende må ha vedtatt forelegg eller at det foreligger en rettskraftig dom. Etter ordlyden kan førerkortet/mopedførerbeviset inndras ved enhver straffbar handling, også der den ikke har hatt forbindelse med bruk av motorvogn. Imidlertid vil inndragning i praksis knytte seg til forhold som har sammenheng med bruk av motorvogn, jf. begrensningen i inndragningsadgangen som følger av vilkårene "hensynet til trafikksikkerheten" og "allmenne hensyn ellers".

Også i tilfeller hvor det enkeltstående straffbare forhold etter dagens hjemmel og praksis ikke i seg selv gir grunnlag for inndragning, kan politiet vurdere hvorvidt flere slike forhold samlet sett kan gi grunnlag for å fatte vedtak om inndragning av førerkortet. Vurderingstemaet blir i slike tilfeller innehaverens trafikkpålitelighet, det vil si om vedkommende kan anses å vise nødvendig vilje til å opptre aktsomt, hensynsfullt og sikkert for øvrig i trafikken.

Politiets adgang til inndragning av førerkort som følge av flere trafikkfarlige overtredelser, er relativt lite benyttet. Dette skyldes blant annet mangel på et sentralt register over slike straffbare forhold.

Justisdepartementet tar sikte på å sende på høring et forslag om at inndragning av førerkort som følge av straffbare handlinger skal avgjøres av retten i forbindelse med straffesaken, eventuelt i forbindelse med vedtakelsen av et forelegg. Et prikkbelastningssystem som foreslått i proposisjonen, vil i hovedtrekk kunne bestå uavhengig av en eventuell overføring av inndragningskompetansen til domstolene.

1.3 Forslagets hovedinnhold

Den foreslåtte endringen gir Kongen myndighet til å fastsette forskrift med nærmere bestemmelser om innholdet i et prikkbelastningssystem. Detaljeringsgraden i en slik ordning tilsier at forholdet ikke bør reguleres direkte i loven.

I forskriften vil det bli fastsatt hvilke straffbare handlinger som skal omfattes, hvordan disse skal registreres og når slike registreringer skal medføre inndragning av førerkort. Videre vil det bli fastsatt lengde på registreringsperiode og inndragningstid. Det kan også gis eventuelle særlige regler for førerkortinnehavere med prøveperiode og særskilte vilkår, som eksempelvis trafikkurs, for tilbakelevering av førerkortet etter inndragning.

Også mopedførere vil bli omfattet av en prikkbelastningsordning ved at moped gjøres til en egen førerkortklasse i forbindelse med den pågående revisjonen av forskrift 23. februar 1979 nr. 4 om førerkort og førerprøve mv.

Den foreslåtte lovendringen er en fullmaktsbestemmelse som i seg selv sier lite om innholdet i et prikkbelastningssystem. I proposisjonen er det derfor gitt en relativt utførlig omtale av hovedtrekkene i arbeidet med forskrift knyttet til den foreslåtte hjemmelen. Utkastet til forskrift har vært på en bred høring.

I utformingen er det lagt vekt på enkelhet og sammenheng mellom ulykkesrisiko og de overtredelser som skal medføre prikkbelastning. Målsettingen er at ordningen skal være forståelig for trafikantene og lett praktiserbar for de som skal betjene systemet. Som et utgangspunkt forutsetter dette at kun relativt få og enkelt konstaterbare forseelser skal gi grunnlag for prikkbelastning.

De straffbare forhold som inngår i prikkbelastningssystemet skal være alvorlige vegtrafikkovertredelser, men ikke så alvorlige at de kvalifiserer for inndragning av førerkortet ved første gangs overtredelse.

Nærmere bestemte straffbare forhold innen følgende kategorier av vegtrafikkovertredelser, vil gi prikkbelastning etter det forskriftsutkastet som nå foreligger:

• fartsovertredelser

• kjøring i strid med trafikklyssignal med fast eller blinkende lys med rød farge

• ulovlig forbikjøring

• overtredelse av vikepliktsregler.

For at overtredelsen skal kunne gi prikkbelastning kreves det at forholdet er avgjort ved rettskraftig dom, vedtatt forelegg eller vedtatt forenklet forelegg. Hver overtredelse skal registreres med to prikker, med unntak av fartsovertredelser i det nedre skiktet av ordningens virkeområde. Disse skal registreres med en prikk. En handling som innebærer flere overtredelser skal registreres med summen av antall prikker som er angitt for de enkelte overtredelser.

Registreringene på den enkelte førerkortinnehaver vil bli ført i et sentralt register administrert av Statens vegvesen, Vegdirektoratet.

Politimesteren eller den han gir myndighet skal fatte vedtak om inndragning av førerkortet der vedkommende fører i løpet av en treårsperiode er blitt registrert med åtte prikker eller mer. Treårsperioden blir regnet fra straffetidspunktet for hver enkelt overtredelse. Inndragningstiden vil bli satt til seks måneder, men med mulighet for nedsettelse i tilfeller hvor det foreligger særdeles formildende omstendigheter ved siste overtredelse. Vedtak om inndragning av førerkortet som følge av prikkbelastning skal kunne påklages til Politidirektoratet.

Departementet vil fremheve at utkastet til forskrift vil være gjenstand for ytterligere vurderinger.

Etter de vurderinger som er foretatt av Vegdirektoratet med hensyn til praktisk forberedelse for innføring av en prikkbelastningsordning, vil et system basert på fullt utviklede IT-løsninger kunne være operativt om lag ett og et halvt år etter fastsetting av forskriften.

1.4 Fremmed rett

En rekke land har innført prikkbelastningssystemer. Det er relativt stor forskjell på de ulike lands ordninger, og det synes vanskelig å overføre hele eller deler av disse systemene til norske forhold. Dels fordi de omfatter både overtredelser som i Norge gir grunnlag for direkte inndragning av førerkortet, for eksempel promillekjøring over 0,5, og forhold som kun sanksjoneres med gebyr, eksempelvis unnlatt bruk av bilbelte. Ordningene er også gjennomgående mer kompliserte og omfattende enn det som nå foreslås innført i Norge. Blant annet benyttes det i stor utstrekning differensiering av antall prikker for ulike forseelser og en rekke varianter av beregninger for sletting av prikker.

Det er ellers lite differensiering av inndragningstid når førerkortet blir inndratt som følge av prikkbelastning, og det er ingen av landene som har særordninger for yrkessjåfører.

Det foreligger ikke dokumentasjon fra noen av landene på reell effekt av prikkbelastning alene.

1.5 Om høringen

Alminnelig høring av utkast til endring av vegtrafikkloven § 33 nr. 1, samt utkast til forskrift om prikkbelastning av førerkort, ble gjennomført av Vegdirektoratet ved høringsbrev av 4. april 2000. Forslaget har vært på høring til 76 instanser, herunder syv departementer og samtlige vegkontorer og politidistrikter. Det ble mottatt 62 uttalelser til forslaget.

1.5.1 Høringsbrevets forslag

Den foreslåtte endringen i § 33 nr. 1 gir mulighet for å etablere et system for inndragning av førerkort som må antas å være langt mer effektivt og med antatt større allmennpreventiv effekt enn dagens hjemmel gir mulighet til.

Etter den foreslåtte endringen skal førerkortet inndras etter nærmere fastsatte kriterier og nærmere bestemte rettskraftig avgjorte forhold skal registreres for å gi grunnlag for slik inndragning. Endringen sikrer også sentral registrering av overtredelser utover det som er hjemlet i dag, og gir mulighet for å sette vilkår for å få førerkortet tilbake etter inndragning.

Gjennom regulering i forskrift gis det mulighet og myndighet til relativt raskt å kunne justere ordningen for å oppnå ønsket trafikksikkerhetsmessig effekt. Den foreslåtte hjemmelen vil i større grad enn foreliggende hjemmel til inndragning sikre gjennomføring og ensartet praktisering i gjentakelsestilfeller, noe som igjen gir stor grad av forutsigbarhet for trafikantene.

Politiets adgang til inndragning etter gjeldende § 33 nr. 1 er forutsatt videreført.

I høringsbrevet av 4. april 2000 ble det redegjort for bakgrunn og historikk for en ordning med prikkbelastning av førerkort.

Det ble særskilt anmodet om høringsinstansenes syn på dobbel prikkbelastning av innehaver av førerkort med prøveperiode og hvorvidt ordningen bør inneholde krav om trafikkurs som følge av vedtak om inndragning av førerkortet.

1.6 Høringsinstansenes syn 

Flertallet av høringsinstansene støtter Vegdirektoratets forslag om innføring av en prikkbelastningsordning, herunder Riksadvokaten, Autoriserte Trafikkskolers Landsforbund, Norges Automobil-Forbund, Trafikkforum, Trygg Trafikk, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Motorførernes Avholdsforbund, Opplysningsrådet for Veitrafikken og Norsk Motor­cykkel Union. Forslaget får også tilslutning fra tilnærmet samtlige av de politidistrikter og vegkontor som har avgitt uttalelse.

En del høringsinstanser går imot forslaget, og/eller har vesentlige innvendinger til materielt innhold i utkastet til forskrift, herunder Landsorganisasjonen i Norge, Lastebileiernes Forening, Norges Taxiforbund, Norsk Transportarbeiderforbund, Yrkestrafikkforbundet, Norges Lastebileierforbund, Norges Snøscooterforbund og Den Norske Advokatforening.

Forbrukerrådet, Forbrukerombudet og Direktoratet for arbeidstilsynet har ikke merknader til forslaget.

Flertallet av de instansene som går imot forslaget, representerer sjåfør- eller eierinteresser i vegtransportnæringen. Deres hovedinnvending er at en prikkbelastningsordning som foreslått vil medføre større risiko for "yrkesforbud" for sjåfører og utøvere i norsk transportbransje, og at det derfor må tas hensyn til at yrkessjåfører kjører vesentlig mer enn privatbilister og til disses behov for førerkortet.

Departementet vil peke på at det er særlig viktig at nettopp de som tilbringer mest tid og kjører lengst på vegnettet forholder seg til gjeldende regelverk.

Det er etter departementets oppfatning ingen grunn til å ha særskilte regler for yrkessjåfører når det gjelder reaksjoner for overtredelser av vegtrafikklovgivningen.

Det er grunn til å peke på at formålet med den foreslåtte ordningen er å etablere et system med antatt større allmennpreventiv effekt i forhold til uønsket trafikkadferd enn det gjeldende lovgrunnlag er egnet for.

Intensjonen er at prikkbelastningsordningen skal inngå i et samspill med de øvrige virkemidlene, ikke erstatte enkelte av disse.

1.7 Nærmere om departementets vurderinger

Departementet har ikke funnet grunnlag for å gjøre vesentlige materielle endringer i lovforslaget i forhold til det som var gjenstand for høring.

I utkastet til forskrift er det imidlertid gjort visse endringer i forhold til det forslaget som var gjenstand for høring. Blant annet er antallet prikker før inndragning inntrer, økt fra seks til åtte og enkelte straffbare forhold er tatt ut av ordningen. Departementet kommenterer enkelte forhold fra høringsrunden, jf. kap. 7 i proposisjonen.

Det er kommet innvendinger mot at ordningen skal omfatte vedtatte forenklede forelegg, blant annet fra Den Norske Advokatforening og Lastebileiernes Forening. Det anføres dels rettssikkerhetshensyn, dels økonomiske hensyn i form av eventuell merbelastning på domstolene som følge av at flere forenklede forelegg kan bli nektet vedtatt. Departementet vil bemerke at en rekke av de overtredelser som omfattes av ordningen med forenklet forelegg, er av typisk risikoskapende karakter og dermed klart innenfor de retningslinjer som ble gitt for utforming av en prikkbelastningsordning.

Departementet legger ellers til grunn at overtredelser som oppleves som åpenbart trafikkfarlige, bør inngå i ordningen på et slikt grunnlag selv om det ikke foreligger dokumentasjon av sammenheng med antall trafikkulykker.

Noen instanser finner konsekvensene ved manglende varsling uklare. Departementet ser det som viktig at varsling finner sted både i tilknytning til den enkelte overtredelse og etter at innehaver er registrert med minst seks prikker.

Flere instanser har tatt opp spørsmålet om klage over ileggelse av prikker og klage på vedtak om inndragning som følge av slik ileggelse. Departementet har lagt til grunn at den enkelte ileggelse av prikk ikke er å betrakte som et enkeltvedtak etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), og at slik ileggelse derved heller ikke faller inn under forvaltningslovens bestemmelser om klagerett.

Å gi klagerett på den enkelte ileggelse av prikk ville etter departementets syn svekke effekten av ordningen vesentlig og også medføre en betydelig kostnadsøkning.

Departementet viser ellers til at den enkelte ileggelse av prikk ikke medfører rettighetstap. Rettighetstapet inntrer først når førerkortinnehaveren har fått registrert åtte prikker eller mer som utløser et påfølgende vedtak om inndragning av førerkortet. Inndragningsvedtaket, som vil være et enkeltvedtak, kan påklages til Politidirektoratet, hvor grunnlaget for inndragningen vil bli vurdert. Det vil likevel kun være formelle saksbehandlingsfeil som vil kunne påberopes i forhold til gyldigheten av inndragningsvedtaket.

Motorførernes Avholdsforbund ønsker at kjøring med lavpromille (0,2 - 0,5) skal omfattes av prikkbelastningsordningen. Etter en totalvurdering finner departementet at senkingen av promillegrensen bør evalueres før det tas stilling til om lavpromillekjøring bør innlemmes i en prikkbelastningsordning. Det vil således være naturlig å vurdere spørsmålet på ny i forbindelse med evaluering av prikkbelastningsordningen.

Departementet har etter høringsrunden funnet at det i særskilte tilfelle kan være behov for unntak fra hovedregelen om seks måneders inndragning av førerkortet. Det er derfor i forskriftsutkastet lagt til mulighet for nedsettelse av inndragningstidens lengde under seks måneder dersom inndragning vil virke urimelig hardt og det foreligger særdeles formildende omstendigheter ved det forholdet som ga grunnlag for siste ilagte prikk.

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om at person som har førerkort med prøveperiode skal registreres med dobbelt antall prikker ved den enkelte overtredelse. Departementet vil derfor foreløpig ikke følge opp dette forslaget.

Høringsrunden har for øvrig ikke gitt grunnlag for å fravike utgangspunktet om at ordningen innføres uten krav om trafikkurs. Hjemmelsbestemmelsen gir imidlertid rom for at dette eventuelt kan innføres på et senere tidspunkt.

Prikkbelastningssystemet skal være uavhengig av inndragning på annet grunnlag. For eksempel vil inndragning som følge av at en førerkortinnehaver blir ilagt straff eller domfelt for overtredelse av vegtrafikkloven § 22 første eller annet ledd, ikke medføre at tidligere ilagte prikker etter forskriften om prikkbelastning bortfaller.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Etablering og drift av en ordning med prikkbelastning og inndragning av førerkort som hjemlet i forslaget, vil ha både økonomiske og administrative konsekvenser for Statens vegvesen, politi, påtalemyndighet og domstoler.

For Statens vegvesen vil ressursbruken i hovedsak være knyttet til utvikling av nødvendig dataverktøy samt daglig drift og vedlikehold av prikkregisteret. For politiet generelt vil ordningen kreve ressurser knyttet til daglig bruk av registeret, for det enkelte politidistrikt ved vedtak om inndragning av førerkort med grunnlag i slike registreringer, og for Politidirektoratet ved behandling av klager på vedtak om inndragning. Ordningen kan også medføre økt belastning på påtalemyndighet og domstoler ved at forelegg og forenklet forelegg som medfører prikk, nektes vedtatt og at flere saker derfor vil kreve domstolsbehandling.

Det kan gjøres relativt grove anslag over kostnadene ved ordningen. Det vil imidlertid være knyttet usikkerhet til disse. Blant annet vil kostnadene knyttet til utvikling av dataverktøy avhenge av de valg som gjøres med hensyn til materielt innhold i ordningen gjennom fastsetting av forskrift, og effekten av ordningen i seg selv vil påvirke kostnadene ved denne.

Datatilsynet har i høringen vist til at registeret bør ligge hos politiet. Samferdselsdepartementet finner at registeret bør etableres i AUTOSYS (Statens vegvesens datasystem). Dette utelukker imidlertid ikke at det på et senere tidspunkt kan være hensiktsmessig å overføre prikkregisteret til politiet. Prikksystemet vil kreve oppretting av et eget sideregister til førerkortdelen i AUTOSYS.

Departementet legger til grunn at prikkbelastningsregisteret skal være direkte tilgjengelig for kvalifisert personell fra både politiet og Statens vegvesen.

Total tidsbruk etter fastsetting av forskrift og til systemet er operativt anslås til om lag halvannet år.

For utvikling av skjermbilde til registeret vil Statens vegvesen ha behov for konsulentbistand. Omfanget av slik bistand anslås til om lag tre månedsverk med en total kostnad i størrelsesorden 500 000 kroner.

Ved en antatt økning på 15 000 saker som følge av en prikkbelastningsforskrift, mener Justisdepartementet det vil være behov for om lag 24 nye stillinger for å administrere ordningen. 24 stillinger à kr 400 000 tilsvarer 9,6 mill. kroner.

Et mobilt system slik at politiet får direkte tilgang til registeret fra politibilene, vil beløpe seg til om lag 100 000 kroner per bil og totalt beløpe seg til 5 mill. kroner.

Vegdirektoratet og politiet vil få kostnader forbundet med drift og vedlikehold av registeret samt rene administrasjonskostnader som følge av varsling og inndragningsvedtak. Samlet antas disse ikke å overstige 1 mill. kroner årlig.

Det må antas at ordningen i startfasen fra 2004 kan medføre at domstolene anslagsvis blir tilført 1 800 straffesaker. Dette utgjør om lag 8 dommerårsverk og 7,5 saksbehandlerårsverk.

Dersom en prikkbelastningsordning gir 5 pst. nedgang i antall ulykker blant de førere som påvirkes av tiltaket, tilsvarer dette en årlig nedgang i ulykkeskostnader på om lag 170 mill. kroner. Slik det foreliggende forslaget er utformet vil ordningen trolig gi noe mindre enn 5 pst. nedgang i antall ulykker. Departementet legger likevel til grunn at kostnadene ved tiltaket vil være vesentlig lavere enn de innsparte kostnader representert ved unngåtte ulykker.

Etablering av en prikkbelastningsordning i den form som nå er foreslått, krever endring av vegvesenets konsesjon for førerkortregisteret.

Det kreves utarbeiding av praktiske rutiner og retningslinjer for politiets og vegvesenets drift av ordningen.