8. Forvalterregistrering
Forvalterregistrering i et verdipapirregister innebærer at investors beholdning av finansielle instrumenter er registrert på en konto i forvalters navn. Slike konti vil normalt være merket som forvalterkonti slik at det fremgår at de reelle eierne er andre enn forvalteren. Forvalter vil som regel være en bank eller et verdipapirforetak. Ordningen skiller seg fra tilfeller der en annen enn rette eier er innført i registeret uten at dette bekjentgjøres for registeret og andre (proforma).
I punkt 9.1 og 9.2 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Departementet viser innledningsvis til at spørsmålet om forvalterregistrering henger nært sammen med spørsmålet om registreringsplikt. Registrering utløser ulike typer rettsvirkninger for utstedere og investorer. En slik rettsvirkning er etter gjeldende rett at reell eier av aksjer i utgangspunktet skal fremgå av registeret. Spørsmålet om forvalterregistrering er derfor et spørsmål om hvilke konsekvenser registreringsplikten skal ha. Eventuelle konkurranseulemper knyttet til registreringsplikt vil kunne forsterkes dersom konsekvensene av registreringsplikt oppfattes som strenge i forhold til hva som er vanlig internasjonalt.
Det synes i hovedsak å foreligge tre grupper av hensyn som taler imot forvalterregistrering: hensynet til et effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet, markedets og allmennhetens behov for informasjon og hensynet til effektiv skattekontroll av norske skattesubjekter. De to førstnevnte hensynene gjør seg i prinsippet gjeldende uavhengig av investors nasjonalitet. Det sistnevnte hensyn gjør seg i hovedsak gjeldende i forhold til investorer som er skattepliktige til Norge. Det sentrale argumentet for forvalterregistrering er at dette er vanlig internasjonalt. Det hevdes å være lite hensiktsmessig å opprettholde «særnorske» regler i et internasjonalt kapitalmarked. Både Utvalget og høringsinstansene erkjenner at det gjør seg gjeldende kryssende hensyn ved vurderingen av om reell eier skal fremgå av registeret eller ikke. Det er videre enighet om at de ulike hensyns relative vekt bl.a. avhenger av hvilket instrument det er snakk om og om investor er norsk eller utenlandsk. Det er imidlertid stor uenighet om hvilken vekt de ulike hensyn skal gis i forhold til hverandre i visse situasjoner, særlig i de situasjoner hvor investor er norsk.
Et samlet Utvalg går inn for at utenlandske investorers innehav av finansielle instrumenter skal kunne forvalterregistreres, uavhengig av om det gjelder aksjer, obligasjoner eller andre instrumenter. Ingen av høringsinstansene synes å gå imot Utvalgets forslag på dette punkt. Departementet viser til at kontrollhensyn isolert sett kan tilsi at reell eier fremgår av registeret uavhengig av nasjonalitet. Det kan hevdes at dette bl.a. ville kunne bidra til at registeret blir et mer effektivt verktøy ved etterforskning av mulig innsidehandel mv. Departementet slutter seg imidlertid til Utvalgets vurdering av at det vil kunne fremstå som byrdefullt for utlendinger å orientere seg i et fremmed marked og et fremmed rettssystem, og at registrering gjennom en forvalter er en hensiktsmessig måte å løse slike problemer på. Videre vil forvalterregistrering kunne gi en utenlandsk investor som er aktiv i flere nasjonale markeder, en bedre oversikt over sin totale portefølje. Adgangen til forvalterregistrering antas derfor å kunne være en av flere faktorer som avgjør hvorvidt utlendinger vil velge å investere i et norsk verdipapir. Utenlandske investorer har stor betydning for likviditeten i det norske finansmarkedet, og de bidrar med viktig risikokapital til norsk næringsliv. Departementet slutter seg derfor til Utvalgets forslag om å åpne for forvalterregistrering av utenlandske investorer, uavhengig av hvilket instrument det er snakk om.
Det er imidlertid stor uenighet i Utvalget og blant høringsinstansene om det bør åpnes for forvalterregistrering for norske investorer. Et sentralt spørsmål er om norske aktører har et markedsmessig behov for forvalterregistrering. I den grad et slikt behov foreligger, er spørsmålet om det foreligger tilstrekkelige offentlige hensyn som tilsier at markedsaktørenes valgfrihet på dette punktet bør begrenses. Disse to spørsmål vil vurderes i det følgende.
Det er etter departementets syn vanskelig å si noe sikkert om norske aktørers markedsmessige behov for forvalterregistrering. Generelt legger departementet til grunn at norske investorer på samme måte som utenlandske investorer vil kunne velge å investere i utlandet dersom norske regler på vesentlige punkter anses som mer byrdefulle enn hva som er vanlig internasjonalt. Det understrekes i den sammenheng at investors nasjonalitet bare er relevant i den grad det aktuelle instrumentet er registrert i Norge. Det gjelder i dag ingen rettslige begrensninger i adgangen for norske investorer til å erverve utenlandske finansielle instrumenter, og slike beholdninger vil ikke fremgå av et norsk register. Det er m.a.o. ingen generell plikt for norske investorer til å registrere sine beholdninger av finansielle instrumenter i et norsk register.
Det foreligger visse forskjeller mellom norske og utenlandske investorer, som kan anføres til støtte for ulike regler basert på investors nasjonalitet. Argumentet om at rettssystemet er fremmed og ordningen ukjent har liten relevans i forhold til norske investorer. Samtidig gjør skattekontrollhensynet seg gjeldende i større grad i forhold til norske investorer enn i forhold til utenlandske investorer. På den annen side vil trolig norske investorer kunne ønske å ha valget mellom forvalterregistrering og direkte registrering, på lik linje med utenlandske investorer. Hva den enkelte investor vil velge er usikkert, og vil bero på en sammensatt vurdering. Det er bl.a. anført at forvalterregistrering gir investor en bedre oversikt over sin totale portefølje. Mindretallet anfører imidlertid at investor kan være direkte registrert samtidig som forvalter ivaretar investors behov for internasjonal porteføljeoversikt, kontakt med ulike registre, orientering om ulike selskapshendelser mv. Et annet vesentlig moment i investors vurdering vil være kostnadene knyttet til de ulike registreringsformene. Også her er det vanskelig å angi entydige svar. Enkelte institusjonelle investorer vil muligens kunne foretrekke forvalterregistrering pga. lavere transaksjonskostnader. Et annet moment investor vil måtte ta i betraktning, er at forvalterregistrering som hovedregel innebærer at de særskilte rettsvernsreglene ved direkte registrering ikke får anvendelse. Hvorvidt dette innebærer en fordel eller ulempe for investor og hans suksessorer beror på en sammensatt vurdering, bl.a. av hvilket lands regler som regulerer forvalters beholdning av instrumenter og hva som følger av disse reglene.
Det kan trolig ikke utelukkes at fravær av valgfrihet og fleksibilitet på sikt vil kunne påvirke likviditeten i det norske markedet negativt, ved at norske investorer i større grad vil investere i utenlandske instrumenter enn i en institusjon hvor det ikke er tillatt med forvalterregistrering. En eventuell negativ utvikling i likviditeten vil ytterligere forsterkes ved de økte praktiske muligheter som foreligger for grensekryssende handel. Både internettløsninger og samarbeidsløsninger innen den finansielle infrastruktur (som for eksempel NOREX-samarbeidet) tilsier at norske investeringer i utlandet vil øke i fremtiden. Dagens forbud mot forvalterregistrering for norske investorer har for øvrig vist seg å være vanskelig å praktisere, siden det forutsetter et effektivt skille mellom norske og utenlandske investorer. Et slikt skille vanskeliggjøres bl.a. ved at norske investorer vil kunne etablere utenlandske datterselskaper i et forsøk på å unngå norske regler.
En isolert vurdering av dagens og fremtidige markedsforhold tilsier derfor etter departementets vurdering at det som et prinsipielt utgangspunkt ikke bør opprettholdes et skille mellom norske og utenlandske investorer mht. adgangen til forvalterregistrering. Etter departementets vurdering bør det derfor foreligge særlige grunner av offentligrettslig art for å innskrenke valgfriheten til norske investorer på dette punktet.
Det er anført flere relevante hensyn mot forvalterregistrering, men deres vekt varierer i forhold til de ulike instrumentene.
Det er alminnelig antatt at de tyngste mothensynene gjør seg gjeldende i forhold til forvalterregistrering av aksjer for norske investorer. Denne problemstillingen falt imidlertid utenfor Utvalgets mandat, og en har etter departementets syn ikke tilstrekkelig grunnlag for å behandle dette nå. Forvalterregistrering av aksjer bør derfor utredes nærmere. Videre bør en vurdere i hvilken grad eventuell forvalterregistrering for norske investorer vil påvirke adgangen til å føre et effektivt tilsyn med verdipapirmarkedet, og hvordan en eventuelt kan ivareta hensynet til en effektiv skattekontroll. Utviklingen internasjonalt går raskt på dette området, og det er grunn til å tro at grensekryssende handel med aksjer bare vil øke i omfang, bl.a. som følge av NOREX-samarbeidet. Departementet vil derfor prioritere arbeidet med å få en avklaring av spørsmålet, og eventuelt komme tilbake med forslag til lovendringer dersom det finnes hensiktsmessig å åpne for forvalterregistrering av aksjer for norske investorer.
Utvalget har foretatt en grundig vurdering av om det bør åpnes for forvalterregistrering av obligasjoner som innehas av norske subjekter. Etter departementets syn foreligger det tilstrekkelig grunnlag for å behandle spørsmålet nå. Både Utvalget og høringsinstansene er delt i dette spørsmålet.
Hensynet til et effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet kan tale imot forvalterregistrering av obligasjoner. Departementet er i utgangspunktet enig i at forvalterregistrering isolert sett vil kunne vanskeliggjøre etterforskning av mulige brudd på innsidehandelforbudet, meldepliktsreglene, forbudet mot markedsmanipulasjon mv. Disse lovforbudene har imidlertid en langt større praktisk betydning i aksjemarkedet enn i obligasjonsmarkedet. Mothensyn av tilsynsmessig art har derfor begrenset vekt i denne sammenhengen. Departementet vil for øvrig presisere at spørsmålet ikke er hvorvidt tilsynsmyndighetene skal ha full tilgang til relevant informasjon om markedsaktørene, men hvordan slik informasjon praktisk skal kunne fremskaffes. Dagens hovedregel om registrering av eier gir en rask og effektiv tilgang til relevant informasjon. Ved forvalterregistrering vil denne informasjonen måtte fremskaffes av forvalter og eventuelle underforvaltere. Dette vil være tidkrevende, noe som åpenbart kan være uheldig i en etterforskning. På den annen side foreslås skjerpede krav til forvalter i lovforslaget, jf. punkt 9.3 i proposisjonen. Forvalter vil måtte godkjennes av Kredittilsynet. Det foreslås lovfestet at forvalter skal ha samme opplysningsplikt overfor offentlige myndigheter som et verdipapirregister. Mer spesifikke krav til forvalter kan fastsettes som vilkår for godkjennelse. Et slikt vilkår kan være at VPS skal fungere som et «kontaktpunkt» mellom forvalterne og myndighetene, slik at forvalterne sender de relevante opplysningene via VPS. Det foreslås også mer effektive sanksjoner mot forvaltere som ikke oppfyller sin opplysningsplikt enn det som gjelder i dag, jf. nedenfor om sperring av konti. Dette vil kunne avhjelpe enkelte av de problemer Kredittilsynet peker på i sin høringsuttalelse. Samlet sett må det derfor kunne antas at forskjellen mellom direkte registrering og forvalterregistrering mht. informasjonstilgang på sikt vil kunne reduseres.
Et annet hensyn imot forvalterregistrering av obligasjoner er hensynet til effektiv skattekontroll. Etter gjeldende vpsl. § 2-15 plikter VPS å stille registrerte opplysninger til rådighet for bl.a. skattemyndighetene. Verdien av slike opplysninger hentet direkte ut fra registeret vil kunne reduseres dersom det åpnes for forvalterregistrering for norske skatteytere. På den annen side utelukker ikke forvalterregistrering at skattemyndighetene får tilgang til slike opplysninger fra den aktuelle forvalteren. Forvalters opplysningsplikt overfor myndighetene vil etter departementets forslag være like omfattende som registerets opplysningsplikt. Forskjellen vil i så fall være av praktisk snarere enn prinsipiell art, jf. forslaget om å skjerpe reglene i forhold til forvalterne. Det vises for øvrig til at skattemyndighetenes behov for informasjon bare delvis ivaretas gjennom innsyn i norske verdipapirregistre. Norske skatteytere har i økende grad valgt å investere i utenlandske markeder, og det antas at denne utviklingen vil fortsette i årene som kommer. Slike investeringer vil verken være tilgjengelig hos norske verdipapirregistre eller hos forvalterne.
Etter en helhetsvurdering kan ikke departementet se at det foreligger offentlige hensyn som tilsier et forbud mot forvalterregistrering av obligasjoner for norske investorer. Verken hensynet til effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet eller hensynet til effektiv skattekontroll er av en slik vekt at det veier opp for de ulemper en fortsatt forskjellsbehandling av norske og utenlandske investorer mht. forvalterregistrering vil kunne innebære. Det foreslås derfor at norske investorer gis anledning til å velge forvalterregistrering av obligasjoner på lik linje med utenlandske investorer. En slik løsning vil også avhjelpe eventuelle konkurranseulemper knyttet til registreringsplikt for utstedere av norske obligasjoner, jf. kapittel 8 i proposisjonen.
Departementet foreslår videre at det åpnes for forvalterregistrering av derivater. Generelt bemerkes at mothensynene knyttet til tilsyn og skattekontroll neppe gjør seg mer gjeldende i forhold til derivater enn i forhold til obligasjoner. Videre vises det til at det ikke foreslås registreringsplikt for derivater.
Et særskilt spørsmål er om det bør åpnes opp for forvalterregistrering av andeler i verdipapirfond. Det gjelder ingen registreringsplikt i VPS for verdipapirfondsandeler, jf. vpsl. § 1-3 første ledd. Det følger imidlertid av vpfl. § 6-4 første ledd at andelseiere i verdipapirfond forvaltet av norske forvaltningsselskaper plikter å la seg registrere i eget navn i forvaltningsselskapets andelseierregister. Forvaltningsselskapet plikter bl.a. å sende inn nærmere spesifiserte opplysninger til ligningsmyndighetene om andelseieren. Hensynene for og imot forvalterregistrering av verdipapirfondsandeler i et forvaltningsselskap vil etter departementets syn være av samme art som hensynene for og imot forvalterregistrering av obligasjoner. Det skal imidlertid bemerkes at tilsynsmessige hensyn neppe gjør seg gjeldende i forhold til verdipapirfondsandeler. Departementet foreslår på denne bakgrunn at verdipapirfondloven endres slik at det åpnes for forvalterregistrering av andeler i verdipapirfond. Det må imidlertid vurderes nærmere hvilke bestemmelser om forvalterregistrering i verdipapirregisterloven som skal få anvendelse ved forvalterregistrering av fondsandeler. Det foreslås derfor at de nærmere regler om slik forvalterregistrering fastsettes i forskrift, jf. forslag til vpfl. § 6-4 nytt fjerde ledd.
Komiteen viser til at det foreslås strenge regler om hvem som kan opptre som forvalter, forvalters opplysningsplikt og hvilke sanksjoner som skal kunne anvendes overfor forvaltere som ikke oppfyller sine forpliktelser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til departementets vurderinger når det gjelder forvalterregistrering og er enig med departementets forslag om å tillate forvalterregistrering for utenlandske investorers innehav av finansielle instrumenter og forvalterregistrering av obligasjoner, derivater og andeler i verdipapirfond som innehas av norske investorer.
Flertallet er videre enig med departementet i at forvalterregistrering av aksjer for norske investorer bør utredes nærmere. Flertallet vil imidlertid vise til departementets prinsipielle utgangspunkt om at det ikke bør opprettholdes et skille mellom norske og utenlandske investorers adgang til forvalterregistrering, et syn flertallet deler. Det bør derfor foreligge tungtveiende grunner mot forvalterregistrering av aksjer for norske investorer for at det ikke skal åpnes for dette.
Finner departementet at det foreligger tungtveiende grunner imot, mener komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, at departementet bør overveie å innføre et forbud mot all forvalterregistrering slik at det blir like rammevilkår.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg for øvrig til departementets vurderinger og til forslaget om nytt fjerde ledd i verdipapirfondloven § 6-4.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at Regjeringen foreslår å tillate at utenlandske investorer fortsatt skal kunne registrere aksjer, obligasjoner og andre finansielle instrumenter via en forvalter. Regjeringen foreslår videre å åpne for at norske investorer kan registrere obligasjoner, derivater og andeler i verdipapirfond gjennom en forvalter. Regjeringen foreslår å videreføre forbudet mot forvalterregistrering av aksjer, men vil utrede dette nærmere.
Disse medlemmer mener, i motsetning til Regjeringen, at det er tungtveiende grunner for å gå imot en utvidelse av muligheten for å registrere finansielle instrumenter via en forvalter, og vil derfor gå imot Regjeringens forslage om å utvide mulighetene for forvalterregistrering. Disse medlemmer ønsker heller ikke å åpne for at norske investorer skal kunne registrere aksjer via forvalter, og mener derfor at det er unødvendig å utrede dette nærmere.
Disse medlemmer merker seg likevel at Regjeringen varsler en slik utredning. Disse medlemmer vil understreke at det i den sammenheng vil være naturlig også å få en utredning av hvorvidt utenlandske investorer fortsatt skal kunne registrere aksjer via en forvalter, eller om denne muligheten bør fjernes.
Disse medlemmer mener det er sterke demokratiske hensyn som tilsier en avvisning av forvalterregistrering. For eiere og ansatte i et selskap vil slik registrering gjøre det vanskeligere å få oversikt over hvem som sitter med innflytelse og verdier i selskapet. Dette gjelder selv om det ikke åpnes for forvalterregistrering av aksjer. Obligasjonseiere kan for eksempel ha stor faktisk makt, som eiere av gjeldssiden i et selskap. Disse medlemmer vil også peke på pressens viktige rolle i avsløringer av hvitvasking og innsidehandel. Det er derfor viktig at det tilrettelegges for best mulig innsyn for pressen. Disse medlemmer legger stor vekt på at LO og Norsk Presseforbund har markert seg mot forvalterregistrering, og registrerer med bekymring at Regjeringen overser disse innvendingene.
Disse medlemmer vil peke på at det er vesentlig å vite hvem som er reell eier for å ha tilsyn med verdipapirmarkedet. Disse medlemmer vil peke på at økt bruk av forvalter i registreringen av finansielle instrumenter vil gjøre det vanskeligere å få oversikten over eierforholdene i verdipapirmarkedet. Dette vil igjen gjøre det vanskeligere å ha tilsyn med forbudet mot innsidehandel, meldepliktsreglene, forbudet mot markedsmanipulasjoner, overholdelse av flaggings- og tilbudsbestemmelser i verdipapirhandelloven, kontroll med institusjoner under tilsyn som banker, forsikringsselskaper og verdipapirforetak, eierbegrensningsregler og hvitvasking. Disse medlemmer vil videre vise til at skattemyndighetenes muligheter til å ha kontroll blir svekket, og at mulighetene for skatteunndragelser derfor øker.
Disse medlemmer konstaterer at det tar tid å innhente informasjon hos forvalter, og at mange forvaltere har problemer med å holde oversikt over de reelle eierne. Disse medlemmer vil peke på at i arbeidet til påtalemyndigheten og Kredittilsynet er tidsfaktoren ofte vesentlig. Disse medlemmer mener at Regjeringens forslag til innstramming i reglene for forvaltere ikke er tilstrekkelig til å motvirke ulempen med å åpne for mer forvalterregistrering. Disse medlemmer viser her til høringsuttalelsen fra Økokrim (gjengitt i proposisjonen side 76-77) der det heter at:
«Gjeldende forskrifter med direkte registrering av eierskapet er med å gi en hurtig, effektiv og tilnærmet diskret behandling av slike saker. ØKOKRIM stiller seg tvilende til at dette vil kunne opprettholdes ved overgang til forvalterregistrering, selv om forvalterne etter utvalgets syn skal pålegges plikt til å opplyse om de reelle eiernes identitet.»
Disse medlemmer viser til at et argument for å tillate forvalterregistrering er at det er byrdefullt for investorene å ikke kunne registrere via forvalter. Disse medlemmer viser til at det, i henhold til mindretallet i utvalget, ikke finnes noen dokumentasjon på at registrering på navn i rettighetsregistre er byrdefullt eller kostbart. Mindretallet i utvalget mener for øvrig at eventuelle praktiske fordeler ved at en forvalter har oversikt over investors portefølje, kan løses med dagens regler.
Disse medlemmer vil vise til at det i proposisjonen side 77 heter at: «Det sentrale argumentet for forvalterregistrering er at dette er vanlig internasjonalt.»
Disse medlemmer mener at det i brev fra finansminister Per-Kristian Foss til Arbeiderpartiets stortingsgruppe 24. april 2002 er godtgjort at forvalterregistrering i Norge og andre land gjør det vanskeligere for landenes myndigheter å utveksle informasjon som er nødvendig for å avdekke korrupsjon, hvitvasking av penger og annen økonomisk kriminalitet. Disse medlemmer vil videre vise til brev fra finansminister Per-Kristian Foss til Arbeiderpartiets stortingsgruppe 6. mai 2002 der finansministeren opplyser at Financial Action Task Force (FATF), der Norge er medlem, nå reviderer sine anbefalinger og at ett av temaene er at verdipapirmarkedet bør bli mer gjennomsiktig. Om dette heter det i brevet:
«Ett av temaene under den pågående revisjonen av anbefalingene er økt gjennomsiktighet i verdipapirregistreringen og identifiseringen av reelle eiere av verdipapirer. FATF har funnet at mangel på gjennomsiktighet vedrørende eierskap og kontroll av ulike juridiske personer er et problem for etterforskningen av mistanker om hvitvasking. FATF mener at slikt misbruk kan forhindres ved å øke nivået av «transparens» (gjennomsiktighet).»
Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at Norge bør støtte en utvidelse av FATF-anbefalingene som vil bidra til økt klarhet i verdipapirmarkedet. Disse medlemmer må imidlertid påpeke at det er inkonsekvent av Regjeringen å støtte internasjonale regler for å gjøre eierforholdene i verdipapirmarkedet mer oversiktlige og klare, og samtidig foreslå nye regler i Norge som kan tilsløre eierforholdene.
På bakgrunn av siste års internasjonale hendelser stiller disse medlemmer seg uforstående til at Regjeringen ønsker å foreslå regler som samtlige høringsinstanser som driver kriminalitetsbekjempelse har gått imot.
I punkt 9.1 og 9.3 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Etter departementets syn bør en adgang til forvalterregistrering motsvares av klare regler om forvalters forpliktelser og håndhevelsen av disse.
Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør ha adgang til å opptre som forvalter, er det etter departementets syn av avgjørende betydning at det på forhånd er vurdert om de aktuelle foretak er egnet til å opptre som forvaltere. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til Utvalgets forslag om å videreføre et krav om forhåndsgodkjennelse av forvaltere i norske verdipapirregistre. I likhet med Utvalget foreslår departementet at de nærmere regler om godkjennelse av forvalter bør gis i forskrift. Slike regler vil kunne presisere nærmere hvem som skal kunne opptre som forvalter, og hvilke plikter som påhviler forvalteren. Det vil bl.a. kunne stilles nærmere krav om hvilke opplysninger forvalter selv må registrere om investor mv. Det antas at det i en slik forskrift vil kunne gis nærmere regler om forvalters plikt til å fremskaffe opplysninger om reell eier, jf. Skattedirektoratets merknad om dette.
Departementet slutter seg videre til Utvalgets omtale av adgangen andre norske verdipapirregistre vil ha til å være forvaltere i et norsk register. Opprettelsen av slike «delregistre» vil legge til rette for at investorer skal kunne forholde seg til ett rettighetsregister, uavhengig av hvilket register utstederen av de finansielle instrumentene har valgt. De nærmere regler om slike delregistre er ikke drøftet nærmere av Utvalget, og departementet tilrår derfor at slike regler fastsettes i forskrift. Departentetet legger for øvrig til grunn at innsynsretten som følger av asal. § 4-5 ikke bør innskrenkes i et system med flere rettighetsregistre. Det vises til forslaget til endring av asal. § 4-10 første ledd.
En utvidet adgang til forvalterregistrering nødvendiggjør etter departementets syn klare regler om forvalters opplysningsplikt. Departementet viser til at en effektiv tilgang til registrerte opplysninger vil være av stor betydning for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet. Tilgangen til slike opplysninger bør være den samme uavhengig av om opplysningene finnes i registeret eller hos forvalter. Departementet slutter seg derfor til Utvalgets forslag om at forvalterne skal pålegges plikt til å opplyse om de reelle eiernes identitet. Opplysningsplikten bør være av samme omfang som registerets opplysningsplikt. Dette betyr at den som med hjemmel i lov kan kreve opplysninger fra et verdipapirregister, vil kunne kreve tilsvarende opplysninger fra en forvalter, jf. omtale i kapittel 12 i proposisjonen. Forslaget innebærer at kontohaver, panthavere mv. og offentlige myndigheter vil kunne kreve opplysninger utlevert av forvalteren. Det er videre foreslått at Kredittilsynet skal kunne gi nærmere regler om utlevering av opplysningene. Etter departementets syn er denne forskriftshjemmelen av stor prinsipiell og praktisk betydning. Det vil bl.a. kunne gis nærmere regler om hvor raskt og på hvilken måte de aktuelle opplysningene skal gis. Etter departementets syn bør det også vurderes å pålegge forvalter å sende de relevante opplysningene til de innsynsberettigede via et norsk register. Registeret vil da fungere som et «kontaktpunkt» mellom forvalter og de ulike parter med innsynsrett. Ved utformingen av slike regler vil til dels motstridende offentlige hensyn gjøre seg gjeldende. Forskriftshjemmelen bør derfor tilligge departementet, og ikke Kredittilsynet som foreslått av Utvalget.
Etter ligningsloven § 6-5 og forskrift om levering av kontrolloppgaver fra forvaltningsselskaper og verdipapirsentralen til ligningsmyndighetene, skal VPS ukrevet gi ligningsmyndighetene beholdningsoppgaver som viser den enkelte investors samlede registrerte beholdning av fondsaktiver (bl.a. aksjer og obligasjoner) pr. 31. desember. Beholdningsoppgavene skal inneholde opplysninger om renter og utbytte periodisert i inntektsåret. Videre skal det ukrevet gis opplysninger som viser samtlige transaksjoner som medfører beholdningsendringer gjennom inntektsåret. I forskriften § 7-13 reguleres nærmere hva oppgavene skal inneholde. Oppgavene skal gis på magnetbånd eller annen maskinlesbart medium. Skattedirektoratet kan også bestemme hvordan oppgavene skal formes. Etter ligningsloven § 6-15 kan ligningsmyndighetene i dag til enhver tid foreta kontroll bl.a. hos VPS. Bestemmelsen hjemler både en plikt for VPS til å fremlegge og utlevere bilag, kontrakter mv. og gi adgang til lokaler og arkiver mv. Departementet legger til grunn at tilsvarende plikter skal kunne pålegges forvaltere.
I Ot.prp. nr. 1 (1999-2000) ble det foreslått endringer i beskatningen av obligasjoner. Endringene er vedtatt, men trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Endringene medfører at det innføres en periodiseringsregel for renter knyttet til overkurs eller underkurs, ved utstedelse eller omsetning, som skal fordeles over obligasjonens gjenværende løpetid. Avkastningen (renten) foreslås beregnet på grunnlag av kjøpskurs, gjenstående løpetid og innfrielseskurs. Ifølge forslaget er det VPS som skal beregne og rapportere renteelementet til skattemyndighetene. Departementet legger til grunn at de samme pliktene som var tenkt pålagt VPS må kunne pålegges forvaltere ved forvaltningsregistrering av obligasjoner.
Utvalget drøfter særlig om det bør gjelde et unntak fra opplysningsplikten der forvalter er et utenlandsk verdipapirregister. Departementet viser til at en ubetinget opplysningsplikt vil være av stor betydning for offentlige myndigheters kontrollvirksomhet. Videre vises til at Utvalget ikke har funnet konkrete holdepunkter for at en ubetinget opplysningsplikt vil utgjøre noen avgjørende hindring for samarbeid mellom verdipapirregistre i andre europeiske land. I likhet med Utvalget vil derfor ikke departementet foreslå unntak fra opplysningsplikten der forvalter er et utenlandsk verdipapirregister.
Forvalters plikter må etter departementets syn håndheves gjennom effektive sanksjoner. I likhet med Utvalget anser departementet at gjeldende regler ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for en effektiv håndhevelse av forvalterens forpliktelser. Det foreslås derfor en innskjerpelse av sanksjonsreglene som gjelder i forhold til forvalter. Ved overtredelse av sine plikter, herunder opplysningsplikten, vil forvalter for det første kunne miste sin rett til å opptre som forvalter i det aktuelle verdipapirregisteret. Departementet vil i forskrift kunne gi nærmere regler om tilbakekall av forvalters tillatelse. Utvalget drøfter særskilt om det bør åpnes for tvangssalg av aksjer når forvalter ikke oppfyller sine forpliktelser, eller om det i stedet bør åpnes for å sperre forvalters konto. Etter en helhetsvurdering finner Utvalget at sperring av konti er et mer effektivt sanksjonsmiddel enn tvangssalg. Departementet slutter seg til forslaget om at Kredittilsynet bør gis hjemmel til å sperre konti som tilhører forvaltere uten godkjennelse eller forvaltere som har mistet retten til å være forvalter. Tilsvarende bør konti kunne sperres dersom forvalter ikke oppfyller sin opplysningsplikt, uavhengig av om godkjennelsen er trukket tilbake eller ikke. I likhet med Utvalget anser departementet at sperring generelt vil være et mer hensiktsmessig sanksjonsmiddel enn tvangssalg. Det vises til Utvalgets begrunnelse som departementet i hovedsak slutter seg til. Etter departementets syn bør imidlertid myndighetene ha mulighet til å innføre regler om tvangssalg, i den grad dette skulle vise seg å være hensiktsmessig. Det foreslås derfor at departementet skal kunne gi forskrift om tvangssalg av finansielle instrumenter i de tilfeller forvalter ikke oppfyller sine forpliktelser.
Etter ligningsloven § 10-6 kan ligningsmyndighetene pålegge den som ikke oppfyller sine plikter etter bl.a. ligningsloven §§ 6-5 og 6-15 å oppfylle sin plikt under en daglig løpende tvangsmulkt. Det er etter departementets syn viktig å legge til rette for at tilsvarende sanksjonsmuligheter foreligger overfor forvaltere, både norske og utenlandske, dersom de ikke oppfyller sine plikter overfor ligningsmyndighetene.
Skattedirektoratet reiser spørsmål ved om forvalter bør gjøres økonomisk ansvarlig dersom det trekkes for lav kildeskatt pga. feil opplysninger om reell eier. Det vises særlig til at forvalterkjeden kan bestå i flere ledd. Departementet er enig i at forvalterregistrering i flere ledd reiser særlige spørsmål om forvalterens plikt til å ha tilgang til opplysninger om reell eier. Dette er imidlertid spørsmål som vil kunne reguleres nærmere i forskrift om forvalterens plikter, jf. ovenfor. Videre vil forvalter kunne pådra seg straffe- og/eller erstatningsansvar etter alminnelige regler om medvirkning til f.eks. skatteunndragelse. Departementet ser derfor ikke behov for en slik særskilt erstatningsplikt for forvalter ved siden av de alminnelige reglene om tilbakekallelse av tillatelse, sperring av konti og forskriftshjemmel om tvangssalg.
Komiteen viser til merknader i punkt 8.1.2 ovenfor, og slutter seg til departementets vurderinger og forslaget til verdipapirregisterloven §§ 6-3 og 6-4. Komiteen viser også til omtale av § 6-3 under punkt 20.4 nedenfor.