7. Rett og plikt til registrering
I punkt 8.1 og 8.2 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
I det følgende vil begrepet «registrering» omfatte første gangs registrering av et finansielt instrument i et register (såkalt «innføring», jf. nærmere omtale av begrepet i punkt 10.1 i proposisjonen).
Registrering i et register vil bl.a. kunne effektivisere forvaltningen og omsetningen av finansielle instrumenter. Fordelene knyttet til registrering bør etter departementets syn i utgangspunktet være tilgjengelig ved omsetning av alle typer finansielle instrumenter. Departementet slutter seg derfor til Utvalgets forslag om at finansielle instrumenter, slik disse til enhver tid er definert i verdipapirhandelloven, normalt bør kunne registreres i et verdipapirregister. Aksjer i aksjeselskap (som ikke er registreringspliktige), vil eksempelvis kunne registreres i et register dersom utsteder ønsker dette. Det vises for øvrig til Utvalgets begrunnelse som departementet i det vesentligste slutter seg til. For så vidt gjelder varederivater, vises til departementets drøftelse i Ot.prp. nr. 53 (2000-2001) s. 37-38.
Registrering utløser rettsvirkninger som ikke nødvendigvis vil passe for samtlige typer finansielle instrumenter. I samsvar med Utvalgets forslag foreslås derfor at departementet i særskilte tilfeller skal kunne bestemme hvilke rettsvirkninger registrering skal ha.
Fordelene knyttet til registrering vil ikke nødvendigvis være begrenset til finansielle instrumenter. Registeret bør derfor ha adgang til å registrere andre formuesobjekter enn finansielle instrumenter (kvoter mv.) i den grad det skulle være etterspørsel etter slike registreringstjenester. Slik registrering bør imidlertid bare kunne skje etter nærmere regler gitt av departementet, siden de aktuelle formuesgodene vil kunne være svært forskjellige fra de finansielle instrumentene lovens regler i første rekke er ment å regulere. Det vil således kunne være aktuelt å begrense rettsvirkningene av registrering av andre formuesobjekter enn finansielle instrumenter.
Registrering i et rettighetsregister gir særskilte rettsvirkninger. Det er i den forbindelse viktig å unngå at registrerte instrumenter samtidig er underlagt rettsregler som kan komme i strid med rettsvirkningene som følger av registrering. Departementet slutter seg derfor til Utvalgets forslag om å innskrenke registreringsretten for enkelte instrumenter for å unngå slike konflikter. Dette gjelder for det første instrumenter som allerede er utstedt i form av et dokument, og instrumenter som allerede er registrert i et annet rettighetsregister (norske eller utenlandske).
Ovenfor drøftes hvilken adgang det er for registrering av finansielle instrumenter og andre formuesobjekter i et rettighetsregister. Et annet spørsmål er om utsteder av slike instrumenter vil ha krav på registrering, dvs om registeret har kontraheringsplikt. Dette spørsmålet drøftes i punkt 10.3.2 i proposisjonen.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 2-1.
I punkt 8.1 og 8.3 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Registrering av finansielle instrumenter i et rettighetsregister medfører en rekke fordeler for utstedere og investorer, og det må antas at det normalt ikke er nødvendig å pålegge registrering for at registrering skal skje, jf. tilsvarende i Ot.prp. nr. 83 (1984-1985) s. 28. I enkelte situasjoner vil imidlertid utstedere og investorer ikke ønske å registrere instrumentene overhodet, eventuelt ikke registrere instrumentene i et register underlagt norsk lovgivning. Det siste kan være tilfellet dersom en vesentlig del av omsetningen av det aktuelle instrumentet skjer i et utenlandsk marked. Det finnes imidlertid viktige offentlige hensyn som kan tilsi pliktig registrering av finansielle instrumenter, uavhengig av hva utstedere og investorer måtte ønske. Slike offentlige hensyn kan bl.a. være skattekontroll-, tilsyns-, og statistikkhensyn. I tillegg har det blitt lagt vekt på at registreringsplikt for aksjer ivaretar hensynet til åpenhet omkring eierforhold i næringslivet. Det vises i den sammenheng til justiskomiteens uttalelse i Innst. O. nr. 80 (1996-1997) (jf. sitat fra Justisdepartementets høringsuttalelse i proposisjonen s. 63).
Vurderingen av om det bør være pliktig registrering for enkelte finansielle instrumenter vil bero på en interesseavveining. På den ene siden vil pliktig registrering i visse tilfeller kunne medføre betydelige fordeler av offentligrettslig art (skattekontroll, effektivt tilsyn av verdipapirmarkedene mv.). På den annen side må det tas hensyn til i hvilken grad konkurransesituasjonen for norske utstedere og investorer vil kunne påvirkes negativt ved å pålegge registrering. I den forbindelse vises til reglene om frie kapitalbevegelser i EØS-avtalen artikkel 40 og EØS-reglene som svarer til rådsdirektiv 88/361/EØF, hvoretter medlemsstatene i utgangspunktet er avskåret fra å innføre og opprettholde restriksjoner på kapitalbevegelser innen EØS-området. Kapitalbevegelser omfatter overføring av penger, men også de transaksjonene som nødvendiggjør overføring av penger, slik som kjøp og salg av aksjer og obligasjoner. EØS-reglene innebærer at norske investorer vil kunne flytte sine investeringer ut av Norge dersom de norske reglene oppfattes som særskilt tyngende i forhold til hva som er vanlig i andre EØS-land.
De ulike hensyn i ovennevnte interesseavveining vil kunne ha ulik tyngde for ulike finansielle instrumenter. Departementet vil derfor i det følgende drøfte hvert enkelt av de instrumentene som i dag er underlagt pliktig registrering.
Det følger av gjeldende lov § 1-2 første ledd bokstav b at norske ihendehaverobligasjoner skal registreres i VPS. Utvalget er delt i synet på om slike obligasjoner fortsatt skal være underlagt pliktig registrering.
Når det gjelder spørsmålet om registreringsplikt, er det på den ene siden anført at det foreligger særlige offentligrettslige hensyn som tilsier registreringsplikt. Med offentlige hensyn vises gjerne til skattekontroll, effektivt tilsyn og statistikkføring. For ordens skyld vil departementet presisere at rettsvernsvirkningene som oppnås ved registrering neppe kan regnes som et offentlig hensyn som tilsier registreringsplikt. Etter departementets syn er rettsvernsvirkningene som oppnås ved registrering i et norsk register snarere et konkurranseparameter som utstedere vil måtte ta i betraktning ved valg av register. Det antas at dette hensynet særlig vil være relevant der utsteder henvender seg til norske investorer. Det sentrale i denne sammenheng er at rettsvernsvirkningene isolert sett ikke tilsier en registreringsplikt for utstedere som av ulike grunner ikke ønsker å registrere lånet i et norsk register. For så vidt gjelder skattekontrollhensynet, viser departementet til at Norge i dag har et meget effektivt system for innkreving av kapitalinntekter og -gevinster som oppnås i tilknytning til registreringspliktige obligasjoner. Departementet kan ikke se at denne skattekontrollen vil kunne opprettholdes ved å overlate rapporteringen til utsteder. Etter departementets syn tilsier dette isolert sett en fortsatt registreringsplikt for norske obligasjoner. Videre gir registreringsplikt viktig statistisk informasjon om kapitalbevegelser mv. Registreringsplikt for obligasjoner kan i tillegg begrunnes i tilsynsmessige hensyn, jf. Kredittilsynets høringsmerknad.
På den annen side er det anført at registreringsplikt svekker konkurranseevnen til norske utstedere i forhold til utenlandske utstedere. Departementet slutter seg i prinsippet til at registreringsplikt for norske utstedere av obligasjoner denominert i norske kroner, vil kunne medføre en konkurranseulempe i forhold til utenlandske utstedere av obligasjoner som normalt ikke er pålagt registreringsplikt (med mindre de legger ut kronelån i Norge). Det kan trolig legges til grunn at investorer vil kunne oppfatte en norsk regel om absolutt registreringsplikt som en ulempe, bl.a. på grunn av reglene om innsyn. I tillegg vil registreringskostnadene etter omstendighetene kunne være høyere i et norsk register. Priser på norske obligasjoner vil derfor kunne påvirkes negativt i forhold til utenlandske obligasjoner som i andre sammenhenger oppfattes som substitutter. Absolutt registreringsplikt vil derfor kunne påvirke kapitalkostnaden til en norsk utsteder i forhold til en utenlandsk utsteder som er underlagt registreringsregler som oppfattes som lempeligere enn de norske reglene. Eksempelvis vil en norsk bank i utgangspunktet måtte registrere sine kronelån i VPS, mens en svensk bank ikke vil måtte registrere sine innlån i norske kroner eller i utenlandsk valuta. Dette kan bl.a. medføre høyere kostnader for den norske banken, som igjen vil svekke dens konkurranseevne. Denne konkurranseulempen er imidlertid ikke absolutt. For det første avhenger den av hvilke rettsvirkninger det faktisk følger av registreringsplikt, bl.a. om skattemyndighetene gis innsyn og om det åpnes for forvalterregistrering. For det andre er det etter gjeldende rett gjort viktige unntak fra registreringsplikten for norske obligasjonslån lagt ut i utlandet og forbeholdt utlendinger. I eksempelet ovenfor vil således den norske banken kunne låne inn norske kroner fra utlendinger i det utenlandske markedet på lik linje med den svenske banken, dersom lånet er forbeholdt utlendinger. Etter departementets syn er derfor konkurranseulempen som følger av registreringsplikt for norske utstedere i utgangspunktet forholdsvis begrenset. En regel om at lån forbeholdt utlendinger er unntatt registreringsplikt skaper imidlertid et nytt problem. I praksis vil det være vanskelig å forhindre at utlendinger selger ikke-registrerte obligasjoner denominert i norske kroner videre til nordmenn, siden man ved utstedelsen vanskelig kan kontrollere annenhåndsomsetningen av obligasjonene. Debitor vil normalt ikke kjenne obligasjonseiernes identitet. På sikt vil et slikt «hull» i registreringsplikten kunne lede til økt etterspørsel blant nordmenn for slike uregistrerte obligasjoner som opprinnelig var forbeholdt utlendinger. Dette vil kunne svekke markedet for registrerte obligasjoner. Dersom registreringsplikten for norske utstedere ikke videreføres, vil det ikke være behov for et skille mellom norske og utenlandske investorer.
Det kan hevdes at registreringsplikt ikke er et effektivt middel til å oppnå sitt hovedmål (dvs. kartlegging av norske skatteyteres kapitalinntekter og -gevinster), siden norske skatteytere uansett kan opprette utenlandske bankkonti eller kjøpe utenlandske obligasjoner registrert i utenlandske registre som ikke utleverer informasjon til norske skattemyndigheter. På sikt kan det ikke utelukkes at etterspørselen etter slike plasseringsalternativer vil kunne øke, noe som igjen vil kunne redusere effektiviteten av en norsk registreringsplikt. Etter departementets syn er imidlertid ikke dette avgjørende innsigelser mot en fortsatt registreringsplikt. Prinsipielt bør ikke det faktum at skatteytere unndrar seg fra skatteplikt benyttes som et argument for å svekke et effektivt rapporteringsregime. For det andre er det iverksatt arbeid internasjonalt som tar sikte på å redusere mulighetene for unndragelse av kapitalinntekter knyttet til bl.a. bankinnskudd og obligasjoner. Det vises i den forbindelse til EU-kommisjonens forslag til direktiv om skattlegging av renteinntekter fra grensekryssende investeringer av 18. juli 2001 (KOM (2001) 400 Final).
En står etter dette overfor tre ulike alternativer mht. registreringsplikt for obligasjoner. En løsning vil kunne være å oppheve gjeldende registreringsplikt for obligasjoner. Det vil da ikke ha betydning for utsteder hvorvidt investor er norsk eller utenlandsk, noe som vil gi like konkurransevilkår for norske og utenlandske utstedere. For å ivareta skattekontrollhensyn mv. ved valg av en slik løsning, foreslår Utvalgets flertall at utsteder skal kunne pålegges å gi myndighetene relevant informasjon om sine långivere. Etter departementets syn har ikke Utvalget i tilstrekkelig grad utredet hvordan en slik informasjonsplikt for utsteder skal kunne gjennomføres i praksis. Etter en foreløpig vurdering finner departementet derfor en slik løsning å være lite hensiktsmessig. En annen løsning er å pålegge registreringsplikt for samtlige obligasjoner denominert i norske kroner, uavhengig av om utsteder er norsk eller utenlandsk og uavhengig av om lånet legges ut i utlandet eller i Norge. På den måten vil konkurranseulempen for norske utstedere av kronelån reduseres. Etter departementets vurdering er det imidlertid tvilsomt om norske myndigheter har jurisdiksjon til å pålegge utenlandske utstedere registreringsplikt, hvis eneste tilknytning til Norge er at de låner norske kroner. En «mellomløsning» ville være å videreføre hovedtrekkene i dagens system, hvor det er søkt å oppnå en balanse mellom offentlige hensyn (særlig skattekontroll) og konkurranseevnen til norske utstedere. Ulempen ved dette systemet er som nevnt ovenfor at det må gjøres et skille basert på om lånet er forbeholdt norske eller utenlandske investorer.
Etter en helhetsvurdering vil departementet foreslå at hovedtrekkene i dagens system videreføres. Norske utstedere gis i samsvar med gjeldende rett anledning til å innhente kapital i utlandet på lik linje med utenlandske utstedere, under forutsetning av at lånet er forbeholdt utlendinger. Fordelene knyttet til den effektive skattekontroll mv. som oppnås ved å opprettholde dagens system, veier etter departementets syn tyngre enn ulempene ved å opprettholde et skille mellom norske og utenlandske investorer. Dersom det åpnes for forvalterregistrering av norske obligasjoner for nordmenn, vil dessuten konsekvensene av fortsatt registreringsplikt i et norsk register få redusert betydning for norske investorer, jf. nærmere om forvalterregistrering i kapittel 9 i proposisjonen. Det legges i likhet med gjeldende rett opp til at de nærmere reglene om registreringspliktens innhold og omfang skal gis i forskrift, jf. lovforslaget § 2-1 annet ledd.
Flertallet reiser spørsmål ved om pliktig registrering for utenlandske utstedere vil være i samsvar med EØS-reglene om frie kapitalbevegelser. Anførselen presiseres ikke nærmere, men departementet antar det siktes til at utlendingers salg av obligasjoner i det norske markedet vil kunne vanskeliggjøres av en registreringsplikt. Etter departementets syn kan det trolig konstrueres en tilsvarende problemstilling i forhold til registreringsplikt for norske utstedere. Det kan hevdes at registreringsplikt for norske utstedere medfører en restriksjon for utenlandske kjøpere av norske obligasjoner, siden utlendinger vil måtte opprette en investorkonto i et norsk register. Departementet anser det imidlertid som tvilsomt om en registreringsplikt i de ovennevnte situasjoner vil kunne karakteriseres som en «restriksjon» på kapitalbevegelser slik dette begrepet er fortolket av EF-domstolen, siden den potensielt handelshindrende effekten av en registreringsplikt er forholdsvis fjern og avledet. Det vises for øvrig til at registreringsplikten ikke innebærer en faktisk diskriminering til fordel for norske utstedere eller investorer. Registreringsplikten kan således begrunnes ut fra læren om «allmenne hensyn», selv om den mot formodning skulle anses å være en restriksjon. Etter departementets syn vil registreringsplikten være et proporsjonalt tiltak for å ivareta legitime hensyn som bl.a. skattekontroll og effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet.
Registreringsplikten vil kunne oppfylles ved registrering i et register med konsesjon etter lovens kapittel 3. Dette innebærer at registreringsplikten også vil kunne oppfylles ved registrering i utenlandske registre som ikke er etablert med datterselskap i Norge, jf. nærmere omtale i punkt 5.4 i proposisjonen. Det understrekes i den sammenheng at slike utenlandske registre vil være fullt ut underlagt lovens bestemmelser om innsynsrett mv. I den grad det er behov for ytterligere regulering av innsynsretten mv. i slike registre, vil dette skje i nærmere regler om slike utenlandske registre gitt av departementet, jf. departementets forslag til § 3-1 tredje ledd.
Utvalget foreslår å oppheve negotiabilitetsvirkningene til fysiske ihendehaverobligasjoner i gjeldsbrevloven § 11 annet ledd nr. 1, siden det anses «hverken nødvendig eller hensiktsmessig med handel i fysiske dokumenter», jf. NOU 2000: 10 s. 86. Etter departementets syn er ikke konsekvensene av Utvalgets forslag på dette punkt tilstrekkelig utredet. Det vises til medlem Krokeides merknad og Justisdepartementets høringsuttalelse som departementet i det vesentligste slutter seg til. For øvrig anser ikke departementet at omsetning av fysiske obligasjoner vil utgjøre et realistisk alternativ til registrering i et register selv om fysiske dokumenter beholder sin negotiabilitet, sett i lys av de omsetningstekniske fordeler registrering innebærer.
Utvalget har valgt å ikke vurdere gjeldende registreringsplikt for aksjer i norske allmennaksjeselskaper, siden dette «nylig ble vurdert i forbindelse med aksjerettsreformen». I likhet med Utvalget vil ikke departementet foreslå endringer i gjeldende regler om registreringsplikt for aksjer i norske allmennaksjeselskaper. Det bemerkes imidlertid at realitetsvurderingen av gjeldende registreringsplikt ble foretatt i NOU 1992: 29 og Ot.prp. nr. 36 (1992-1993), dvs. forut for ikrafttredelsen av EØS-avtalen. På sikt vil derfor ikke departementet utelukke at det kan være nødvendig å vurdere registreringsplikten nærmere, bl.a. i lys av endringer i internasjonale rammevilkår mv. og eventuelle konkurransemessige implikasjoner dette vil kunne få for norske utstedere. Konkurranseulempen beror imidlertid på det nærmere innholdet i registreringsplikt, herunder reglene om forvalterregistrering, jf. kapittel 9 i proposisjonen.
Etter gjeldende rett er det registreringsplikt for derivater og utenlandske aksjer og depotbevis som er børsnoterte. Det synes som om Utvalget er delt i synet på om registreringsplikten for slike instrumenter bør videreføres, selv om mindretallets merknad etter sin ordlyd bare retter seg mot obligasjoner. På den ene side tilsier skattekontrollhensyn mv. en fortsatt registreringsplikt for derivater og utenlandske aksjer og depotbevis. Det vises i den anledning til omtalen av obligasjoner, hvor dette hensynet ble tillagt stor vekt. På den annen side er registreringsplikten for derivater og utenlandske aksjer og depotbevis, i motsetning til situasjonen for obligasjoner og norske aksjer, knyttet til om instrumentene er notert på norsk børs. Etter departementets syn er det generelt uheldig å knytte registreringsplikten til notering på norsk børs. Registreringsplikt basert på markedsplassenes nasjonalitet vil kunne lede til en konkurransemessig ulempe for norske markedsplasser. De aktuelle instrumentene (derivater og utenlandske aksjer og depotbevis) kan lett flyttes til en utenlandsk børs hvor det ikke oppstilles registreringsplikt. Investorer i det norske markedet vil enkelt kunne erverve de samme aksjene i det utenlandske markedet gjennom norske eller utenlandske megleres fjernmedlemskap. For så vidt gjelder derivater, vises til at verdipapirforetaks handel i børsnoterte derivater skal skje under medvirkning av en oppgjørssentral, jf. vphl. § 9-4 tredje ledd. Etter departementets syn er det derfor overflødig å kreve registrering i et verdipapirregister ved siden av registrering i en oppgjørssentral. Oppgjørssentralen vil kunne oversende relevante opplysninger til skattemyndighetene, jf. nærmere i høringsuttalelsen til Norsk Oppgjørssentral ASA. Det vises videre til Skattedirektoratets høringsuttalelse, hvor det uttales at de «kortsiktige konsekvensene av å oppheve registreringsplikten for børsnoterte derivater vil være ubetydelige» siden slike uansett vil oppføres i et register. Skattedirektoratet antar imidlertid at det kan oppstå et kontrollproblem dersom det «standardiserte markedet vokser og deler av instrumentene ikke registreres». Departementet viser til at det foreligger registreringsplikt i en oppgjørssentral ved verdipapirforetaks handel i børsnoterte derivater, jf. ovenfor om vphl. § 9-4 tredje ledd. Etter departementets syn er det lite trolig at investorer vil handle derivater i stor utstrekning uten å benytte et verdipapirforetak. Departementet kan derfor ikke se at det foreligger avgjørende hensyn mot å oppheve gjeldende registreringsplikt i et rettighetsregister for børsnoterte derivater.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 2-2.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet slutter seg til de forslag om registreringsplikt som ligger i forslaget til verdipapirregisterloven § 2-2. I tillegg vil disse medlemmer foreslå at det innføres en registreringsplikt i VPS for unoterte derivater på børsnoterte finansielle instrumenter. Kunnskap om hvilke aktører som har en framtidig rett eller plikt til kjøp eller salg av aksjer, grunnfondsbevis eller obligasjoner kan for eksempel i oppkjøpssituasjoner være helt vesentlig for å få et riktig bilde av hvor makten sitter. Oslo Børs noterer i dag derivatkontrakter på et fåtall av de børsnoterte selskapene. Derivatkontrakter på de øvrige børsnoterte selskapene må derfor være unoterte. Dessuten er det slik at også der det tilbys børsnoterte derivatkontrakter handles det i det unoterte markedet. Dersom unoterte derivater på børsnoterte finansielle instrumenter unntas fra registreringsplikten er disse medlemmer redd for at unoterte derivater kan brukes for å unngå innsynsretten.
Disse medlemmer foreslår følgende:
«Lov om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven) § 2-1 første ledd skal lyde:
Følgende finansielle instrumenter skal innføres i et verdipapirregister som nevnt i § 3-1:
1. aksjer og tegningsrettigheter i norske allmennaksjeselskaper,
2. opsjons- eller terminkontrakter eller tilsvarende rettigheter som ikke er notert på norsk børs og som er knyttet til finansielle instrumenter notert på norsk børs, og
3. norske ihendehaverobligasjoner.»