4. Organisasjonsform
I punkt 5.1 til 5.3 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Sentrale hensyn bak regler for registrering av finansielle instrumenter er å legge til rette for et sikkert, effektivt og velfungerende verdipapirmarked. Det må i denne sammenheng tas hensyn til den frie flyt av kapital over landegrensene som synes å være økende. Den teknologiske utviklingen og reduserte lovfestede hindringer for kapitalflyt over landegrensene har medført en integrasjon av kapitalmarkedene. Dette har medført at det er relativt enkelt for norske investorer å investere i utenlandske kapitalmarkeder, samtidig som utenlandske investorer har en enkel tilgang til det norske markedet. Denne utviklingen vil trolig fortsette. Regelverket for organiseringen av verdipapirregistrering bør utformes slik at hensynet til et sikkert, effektivt og velfungerende verdipapirmarked ivaretas, samtidig som det tar hensyn til den fremtidige utviklingen i verdipapirmarkedet.
Departementet antar at organisering som allmennaksjeselskap vil kunne ivareta disse hensynene ved at denne selskapsformen gir mulighet for effektive beslutningsprosesser og fleksibel ledelse. Allmennaksjeselskapsformen gir videre en hensiktsmessig regulering av styrets og ledelsens ansvar og oppgaver. Det vises også til at allmennaksjeloven inneholder regler om vern av kreditorer og et krav til forsvarlig egenkapital i forhold til virksomhetens omfang og risiko. Organisering som allmennaksjeselskap gir videre mulighet for direkte innflytelse fra eierne til selskapets ledelse, noe som vil kunne bidra til rasjonell og økonomisk drift.
Allmennaksjeselskapsformen vil også gi muligheter for egenkapitalfinansiering gjennom adgang til utstedelse av aksjer mot nytegning, opptak av konvertible lån mv. Allmennaksjeselskapsformen vil legge til rette for etablering av holdingmodeller, hvor ulike deler av virksomheten kan isoleres i enkeltstående juridiske enheter av hensyn til bl.a. ulikeartede risikoaspekter. Allmennaksjeselskapsformen vil også åpne for eventuell integrasjon med andre deler av verdipapirkjeden. Det vises også til at verdipapirregistrene i Sverige og Danmark er organisert som aksjeselskap.
Departementet viser videre til at det de siste årene også har skjedd en integrasjon mellom de nordiske verdipapirmarkedene, først og fremst ved at de nordiske børsene har inngått i Norex-samarbeidet. Dette samarbeidet innebærer at de nordiske børsene vil ha én felles ordrebok. Det kan heller ikke utelukkes at integrasjonen på sikt vil forsterkes. Etter departementets syn bør et norsk verdipapirregister organiseres på en måte som gjør det mulig å tilby oppgjørs- og registreringstjenester som tilfredsstiller de behov som handel over landegrensene vil medføre. Dette innebærer bl.a. at registeret bør kunne tilby tjenester som gjør det enkelt for investorer å være eksponert i de forskjellige nasjonale markedene. Slike tjenester kan for eksempel være konti som dekker en investors totale beholdning, uavhengig av hvor de finansielle instrumentene er omsatt og uavhengig av utsteders hjemhørighet. Etter departementets syn vil slike tjenester lettere kunne tilbys dersom verdipapirregisteret kan inngå allianser eller samarbeid med utenlandske verdipapirregistre, og da særskilt de nordiske. Departementet antar at slike allianser lettere vil kunne inngås dersom virksomheten organiseres som aksjeselskap.
Det har vært anført at VPS ikke bør kunne organiseres som aksje-/allmennaksjeselskap så lenge den vil være den eneste tilbyder av registreringstjenester i det norske markedet, og således ikke vil være underlagt konkurranse. Departementet viser for det første til det ovennevnte vedrørende integreringen av de nordiske markedene. Det kan i den sammenheng anføres at et norsk register, en omdannet VPS eller eventuelle nyetableringer, til en viss grad allerede vil være underlagt konkurranse fra andre nordiske tilbydere av registreringstjenester. Departementet viser videre til at høy markedsandel ikke i seg selv er ensbetydende med markedsmakt. Dersom nye aktører har en reell mulighet til å etablere seg i det samme markedet som en aktør med høy markedsandel, vil denne muligheten alene kunne virke begrensende på foretakets prising og markedsadferd for øvrig. Det vises i den forbindelse til drøftelsen i kapittel 4 i proposisjonen.
Et mindretall i Utvalget har foreslått at VPS" virksomhet deles i en registerdel og en oppgjørsdel, hvor registerdelen videreføres som en selveiende institusjon mens oppgjørsdelen organiseres som aksjeselskap. Etter departementets syn er det usikkert hvorvidt en slik modell vil kunne dekke de behov som verdipapirmarkedene etterspør. I et slikt tilfelle vil registeret kunne ha monopol (faktisk eller rettslig), mens oppgjørsvirksomheten vil være underlagt konkurranse. Aktørene i verdipapirmarkedet vil således kunne velge å gjøre opp handlene i andre oppgjørssystemer mens registreringen på den enkelte konto, for så vidt gjelder norske verdipapirer som eventuelt er underlagt pliktig registrering, må gjøres i registerdelen. Dette vil for det første kunne medføre at det norske oppgjørssystemet får lavere likviditet, noe som igjen vil kunne medføre økte kostnader pr. transaksjon. Videre vil en slik løsning kunne medføre at norske investorers beholdninger av utenlandske finansielle instrumenter i større grad registreres i et utenlandsk register. Registerdelen vil således kunne tape volumer. På bakgrunn av at et register har en høy andel faste kostnader vil dette kunne medføre økte kostnader knyttet til den enkelte registrering. Videre vil det ut fra tilsyns- og kontrollhensyn, herunder skatterapportering, kunne sies å være en fordel at norske investorer har sine beholdninger av finansielle instrumenter registrert i et norsk register, også i de tilfeller der disse investorene innehar utenlandske finansielle instrumenter. Departementet har på bakgrunn av det ovennevnte kommet til at det ikke vil foreslå en løsning som består i en deling av virksomheten i en registerdel og en oppgjørsdel.
Et annet mindretall i Utvalget har foreslått at verdipapirregistrering skal kunne drives i selveiende institusjon, uten at virksomheten deles i en registerdel og en oppgjørsdel. Etter departementets syn vil organisering som selveiende institusjon ikke i samme grad som et verdipapirregister organisert som aksjeselskap kunne møte de utfordringer som et marked i rask utvikling innebærer. Bl.a. vil organisering som selveiende institusjon gi mindre fleksibilitet til å møte eventuelle strukturendringer. Det vises i denne sammenheng til at andre sentrale institusjoner i verdipapirkjeden er organisert som aksjeselskap, og til at verdipapirregistrene i bl.a. Danmark og Sverige har en tilsvarende organisasjonsform. Flere høringsinstanser har pekt på at Børslovutvalget foreslo valgrett mht. organisasjonsform. Børslovutvalgets forslag ble imidlertid ikke fulgt opp på dette punktet, og resultatet ble at også børser må organiseres som aksjeselskap.
Departementet mener på bakgrunn av det ovennevnte at et verdipapirregister best kan møte de krav som stilles til virksomheten dersom det organiseres som allmennaksjeselskap. Departementet er for øvrig enig med Utvalget i at spørsmålet om organisasjonsform må anses å være et så viktig strukturspørsmål at det bør avgjøres av lovgiver. Det bør derfor etter departementet syn ikke legges opp til at spørsmålet om organisasjonsform avgjøres av VPS" egne organer.
Departementet er enig med Utvalget i at verdipapirregistrering må stiftes og drives som allmennaksjeselskap. Det foreslås derfor ikke at det gis anledning til å drive slik virksomhet organisert som aksjeselskap. Departementet mener i likhet med Utvalget at et verdipapirregister bør ha anledning til å hente inn egenkapital ved emisjoner til allmennheten, og at det strengeste regelsett med hensyn til bl.a. krav til aksjekapital, styresammensetning, regnskapskrav, fusjon og fisjon, skal komme til anvendelse. Departementet viser for øvrig til at både verdipapirforetak og oppgjørssentraler etter verdipapirhandelloven, og børser og autoriserte markedsplass etter børsloven, skal være organisert som allmennaksjeselskap. Departementet foreslår på bakgrunn av det ovennevnte at konsesjon til verdipapirregistrering i utgangspunktet kun kan gis til allmennaksjeselskap.
Et særskilt spørsmål er om det bør gjelde et tilsvarende krav overfor utenlandske verdipapirregistre som ønsker å drive konsesjonspliktig virksomhet i Norge. Det vil etter departementets syn kunne være særlig uheldig dersom én stor aktør oppnår markedsmakt i Norge, jf. omtale av markedsmakt i kapittel 4 i proposisjonen. Et absolutt krav om etablering av datterselskap i Norge vil kunne vanskeliggjøre nyetableringer i det norske markedet. Videre kan ikke departementet se at det foreligger tungtveiende offentligrettslige hensyn imot at utenlandske verdipapirregistre gis anledning til å drive konsesjonspliktig virksomhet i Norge uten å etablere et norsk allmennaksjeselskap. Departementet foreslår derfor at utenlandske verdipapirregistre gis adgang til å drive konsesjonspliktig virksomhet i Norge uten å etablere et norsk allmennaksjeselskap. Det presiseres at virksomheten uansett vil måtte ha tillatelse fra norske myndigheter. Det vil i den forbindelse kreves at registeret underlegges de alminnelige virksomhetsreglene, mens de organisatoriske krav ikke vil måtte være identiske. Det vises til at det ikke gjelder et såkalt «single passport» for registertjenester innen EØS. Det foreslås at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere regler for slike utenlandske registre. I en slik forskrift vil det bl.a. måtte foretas en nærmere vurdering av i hvilken grad det er behov for særskilte unntak fra lovens bestemmelser for utenlandske registre. Dette gjelder bl.a. selskapsrettslige bestemmelser, virksomhets- og eierbegrensningsregler og reglene om registrering av rettigheter til finansielle instrumenter. Departementet legger imidlertid til grunn at reglene om rettsvirkninger av registrering må gjelde for slike utenlandske registre, siden det er disse rettsvirkningene konsesjonsplikten er knyttet til. Videre må det kunne kreves at utenlandske registre underlegges de alminnelige reglene om taushetsplikt og innsynsrett. Dette har særlig sammenheng med reglene om registreringsplikt som er nærmere omtalt i kapittel 8 i proposisjonen, og departementets forslag om at registreringsplikten vil kunne oppfylles ved registrering i et slikt utenlandsk register. Det vil også være særlig viktig at det utenlandske registeret oppfyller lovbestemte plikter i forbindelse med skattekontroll og effektivt tilsyn av verdipapirmarkedet. Et minstekrav i den forbindelse er at registeret oppfyller de plikter som settes til forvalter i et norsk verdipapirregister, jf. nærmere omtale i punkt 9.3 i proposisjonen.
Departementets forslag innebærer at VPS pålegges en plikt til å omdanne seg til allmennaksjeselskap, og det vil dermed være behov for overgangsregler knyttet til dette.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven § 3-1 annet og tredje ledd. Flertallet viser til kapittel 16 nedenfor når det gjelder forslaget om omdanning av VPS til allmennaksjeselskap.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet går ikke inn for å omdanne VPS til allmennaksjeselskap. Disse medlemmer mener det finnes flere viktige grunner til at dagens modell med en selveiende stiftelse er å foretrekke framfor en omdanning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet er opptatt av å unngå for sterk maktkonsentrasjon. Omdanning av VPS til allmennaksjeselskap vil med stor sannsynlighet medføre at eierskapet til verdipapirmarkedets infrastruktur havner på hendene til et lite antall sterke aktører i det samme markedet. I stedet for en slik utvikling ønsker disse medlemmer at VPS skal være, og oppfattes som, en nøytral aktør. Med et slikt utgangspunkt vil organisering som selveiende stiftelse eller offentlig eierskap være hensiktsmessig. Samfunnsmessige hensyn tilsier altså at forslaget om omdanning bør avvises.
Disse medlemmer viser til at en omdanning til allmennaksjeselskap gjør eierandelene i VPS omsettelige. Aksjene kan kjøpes av aktører som ønsker integrering av infrastrukturbedriftene i det norske verdipapirmarkedet, og vil kunne føre til at den norske infrastrukturen kommer på utenlandske hender. Etter det disse medlemmer kjenner til, er det sannsynlig med en utvikling mot betydelig konsentrasjon og integrering i det europeiske verdipapirmarkedet. Et utsalg av den norske verdipapirstrukturen må derfor vurderes som en reell mulighet. Disse medlemmer er redd for at en infrastruktur på utenlandske hender vil svekke norske børsnoterte selskapers muligheter til å hente risikovillig kapital i verdipapirmarkedet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet finner det ikke godtgjort at en omdanning vil føre til mer effektive eller billigere tjenester.
For komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet synes det som om Regjeringen også her er drevet av et syn på at frie markedsmekanismer og privat eierskap er et mål i seg selv.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartietvil peke på at dagens modell med en grad av brukerstyre medfører motivasjon for stiftelsens styrende organer til å drive stiftelsen mest mulig effektivt og til å tilby tjenester til en lavest mulig pris. Disse medlemmer ser det som ønskelig at VPS også i framtiden drives med det mål for øye å la eventuell gevinst av driften komme brukerne til gode, og kan ikke se at en organisasjonsform med mål om å generere overskudd til selskapets aksjonærer kan ivareta dette på en like god måte. Disse medlemmer mener at disse innvendingene forsterkes av sannsynligheten for at et omdannet VPS vil få monopolposisjon, og viser i denne sammenheng til sine merknader under punkt 3.1.2
Disse medlemmer stiller seg uforstående til at en eventuell omdanning til allmennaksjeselskap skal gjøres pliktig for VPS. Slik blokkeres muligheten for en framtidig tilbakevending til en annen organisasjonsform. Disse medlemmer vil derfor subsidiært foreslå at åpningen for omdanning til allmennaksjeselskap vedtas uten at det pålegges en plikt til slik omdanning.
Disse medlemmer frykter at en omdannelse til allmennaksjeselskap i neste omgang kan føre til et redusert omfang av denne type virksomhet i Norge. Disse medlemmer viser til at et mindretall i Verdipapirsentrallovutvalget gikk imot en slik omdannelse med følgende begrunnelse:
«Utviklingen går mot større og internasjonale markedsdeltakere som i stor grad vil dominere verdipapirhandelen, spesielt handel på tvers av landegrensene. Med en fremskriving av den utviklingen vi ser i dag, er det i prinsippet ikke noe i veien for en utvikling der kun en svært begrenset del av tjenesteytingen og dermed også verdiskapingen knyttet til utstedelse og omsetning av norske verdipapirer finner sted i Norge. Mindretallet er av den oppfatning at en slik utvikling er uheldig; den vil føre til en utarming av kompetansen og finansnæringen generelt, samtidig som nødvendige tilpasninger i mindre grad vil ta hensyn til nasjonale ønsker og behov, herunder mulighet for offentlig tilsyn og innsyn. En utvikling som beskrevet, vil også lett kunne føre til en svekket plattform for norske finansinstitusjoner og verdipapirforetak. En konsekvens av en slik utvikling vil lett være at hjemlige investorer og utstedere får et svekket tilbud av verdipapirrelaterte tjenester.»
Disse medlemmer deler denne begrunnelsen.