11. Taushetsplikt og innsynsrett
I punkt 12.1 til 12.3 i proposisjonen er gjeldende rett, Utvalgets forslag og høringsinstansenes merknader omtalt.
Det bør etter departementets syn innledningsvis tas stilling til om det bør gjelde begrensinger i innsynsretten i verdipapirregistre. I rettsvernregistre for fast eiendom, skip og luftfartøy gjelder en alminnelig innsynsrett. Justisdepartementet mener at tilsvarende utgangspunkt bør gjelde i forhold til verdipapirregistre.
I forarbeidene til gjeldende vpsl. § 2-15 vises til at behovet for allment innsyn i Verdipapirsentralen ikke er det samme som behovet for innsyn i andre rettsvernsregistre, se bl.a. i Ot.prp. nr. 83 (1984-1985) s. 41.
I likhet med Utvalget mener departementet at det der nevnte synspunkt fortsatt har en viss relevans, særlig i forholdet mellom konkurrerende omsetningserververe. Departementet vil imidlertid ikke utelukke at dobbeltsalg av aksjer er mulig, siden salgstidspunkt i prinsippet vil ligge forut for rettvernstidspunktet. Innsyn på investorkonto vil imidlertid ikke avhjelpe risikoen for dette, siden avtaleforpliktelsen vil kunne oppfylles med andre aksjer enn de som finnes på konto på avtaletidspunktet, og som f.eks. vil kunne være på vei inn til selgers konto. Legitimasjonsvirkningene av innsyn på investorkonto vil således være begrenset. Justisdepartementet fremhever særlig at innsyn vil kunne være aktuelt for kreditorer. Det er imidlertid et alminnelig tingsrettslig prinsipp at kreditor ikke vil kunne påberope seg debitors legitimasjon som grunnlag for ekstinksjon. Etter departementets syn vil derfor innsynsrett i debitors investorkonto ha begrenset rettslig relevans for kreditor. Dersom f.eks. kreditor gir et lån i tillit til opplysninger på investorkonto om at debitor er eier av 1 million aksjer, vil ikke kreditor kunne ta beslag i aksjene under henvisning til dette, hvis det siden skulle vise seg at aksjene i realiteten tilhørte en annen.
For øvrig vil en innsynsrett på investorkonti kunne ha konkurransemessige konsekvenser det er vanskelig å overskue konsekvensene av. For det første kan det ha vesentlige konsekvenser for konkurransen mellom aktørene i finansmarkedet, dersom aktørene til enhver tid vil kunne ha innsyn i hva de andre aktørene faktisk eier. I tillegg til å se hvem som eier enkeltposter i et foretak (som allerede følger av den allmenne innsynsretten i aksjeeierregisteret), vil andre investorer kunne få innsyn i den enkelte investors totale eierbeholdning. Et slikt innsyn vil eksempelvis gå vesentlig lenger enn innsynsretten i grunnboken for fast eiendom, hvor bare eierforholdene til den enkelte eiendom fremgår. Grunnboken kan i så måte sammenlignes med aksjeeierregisteret, som fortsatt skal være åpent for offentlig innsyn, jf. asal. § 4-5. For det andre vil allmenn innsynsrett på investorkonti kunne ha negative konsekvenser for konkurranseevnen til det norske finansmarkedet som sådan, siden dette ville gått vesentlig lenger enn det som er vanlig internasjonalt.
Etter en helhetsvurdering slutter derfor departementet seg til Utvalgets forslag om å videreføre gjeldende utgangspunkt om begrenset innsynsrett i verdipapirregistre.
Når det gjelder taushetspliktens omfang, slutter departementet seg til Utvalgets forslag om at ansatte, tillitsvalgte og revisor i verdipapirregistere bør ha plikt til å hindre at noen får adgang eller kjennskap til det som de i sitt arbeid får vite om noens forretningsmessige eller personlige forhold. Taushetsplikten bør også gjelde etter at arbeidsforholdet mv. er avsluttet. Det vises for øvrig til Utvalgets omtale i NOU 2000: 10 s. 179-180 som departementet i hovedsak slutter seg til. Departementet kan ikke se behov for ytterligere presiseringer i lovteksten av taushetspliktens omfang.
Departementet kan ikke se at Utvalget drøfter hvorvidt taushetsplikten bør gjelde i forhold til verdipapirregisterets interne forhold. Etter departementets syn bør ikke taushetsplikt om indre forhold lovfestes, siden registeret selv står nærmest til å regulere dette i avtaler med sine ansatte mv. En tilsvarende løsning gjelder for verdipapirfond, verdipapirforetak, oppgjørssentraler, forsikringsselskap, børser og autoriserte markedsplasser, jf. nærmere omtale i Ot.prp. nr. 73 (1999-2000) s. 98-99.
Et annet spørsmål er hvilke unntak som skal gjelde fra taushetsplikten, dvs. hvem som skal kunne kreve innsyn i de opplysninger som finnes i registeret. For det første oppstår spørsmålet om obligasjonsutstedere bør ha innsyn i hvem som eier de utstedte obligasjonene. Utvalget foreslår en slik innsynsrett under henvisning til de praktiske fordeler en slik innsynsrett vil kunne ha for obligasjonsutstedere, bl.a. i forbindelse med rentebetalinger og forhandlinger om tilbakekjøp. Flere høringsinstanser mener imidlertid at utsteder kan oppnå kontakt med obligasjonseierne ved andre måter enn ved innsyn, bl.a. ved bruk av tillitsmenn eller registeret selv. Eventuelle fordeler ved innsynsretten må avveies mot eventuelle ulemper. Departementet vil i den sammenheng fremheve Utvalgets opplysning om at enkelte investorer ikke vil ønske å ha direkte kontakt med utsteder, og at innsynsrett i egen kreditormasse vil kunne gi utstedere et visst konkurransefortrinn i forhold til andre markedsaktører. Flere høringsinstanser fremhever også at en slik innsynsrett ikke er vanlig internasjonalt, og at det således vil kunne virke negativt for konkurranseevnen til det norske verdipapirmarkedet. Etter departementets syn har ikke Utvalget i tilstrekkelig grad redegjort for konsekvensene av å åpne for en utvidet innsynsrett for obligasjonsutstedere. Det er derfor vanskelig å vurdere om mulige fordeler ved en slik innsynsrett oppveies av mulige ulemper. Departementet kan for øvrig ikke se at sammenligningen med bilaterale lån eller verdipapirfondsandeler er særlig relevant, siden den sentrale egenskap ved obligasjoner er deres omsettelighet. Verken bilaterale lån eller verdipapirfondsandeler er gjenstand for omsetning i samme grad som obligasjoner. Investors forutsetning om omsettelighet kan således tilsi at innsynsretten obligasjonsutsteder har overfor obligasjonseierne er snevrere enn innsynsretten debitor har overfor långiver i et bilateralt lån, eller innsynsretten forvaltningsselskapet har overfor innehaver av en verdipapirfondsandel. Departementet vil på denne bakgrunn ikke gå inn for en utvidet innsynsrett for obligasjonsutstedere som foreslått av Utvalget. I samsvar med Utvalgets vurdering, vil departementet heller ikke gå inn for en generell innsynsrett i eierforholdene til visse obligasjoner.
For øvrig slutter departementet seg til hovedtrekkene i Utvalgets øvrige forslag til unntak fra taushetsplikten. Dette innebærer at faste opplysninger om utstederne bør være offentlig tilgjengelig, og at innehavere av begrensede rettigheter i samsvar med gjeldende rett bør ha innsyn i de opplysninger som kan ha betydning for deres egne rettigheter. Hvilke opplysninger som vil ha slik betydning vil bero på en konkret vurdering. Det vises i den anledning til Utvalgets omtale i NOU 2000: 10 s. 180 som departementet slutter seg til. Departementet kan for øvrig ikke se særskilte grunner til at registeret i sine egne regler skal kunne begrense innsynsretten. Det vises i den forbindelse til Kredittilsynets høringsuttalelse. Et viktig unntak gjelder imidlertid de tilfeller hvor noen med hjemmel i lov har krav på registrerte opplysninger. Utvalget foreslår i samsvar med gjeldende rett at de som har krav på slike opplysninger i sitt arbeid skal få innsyn, uavhengig av om særloven gir eksplisitt hjemmel til å kreve opplysningene fra verdipapirregisteret. Departementet slutter seg til dette, og vil ikke foreslå en slik innskrenkning i innsynsretten som foreslått av VPS. Dersom innsyn gjøres avhengig av en eksplisitt henvisning til VPS i særlov, kreves en uttømmende gjennomgang av mulige innsynshjemler i særlov. Verken Utvalget eller høringsinstansene har foretatt en slik gjennomgang, og en risikerer dermed at en innsnevring får utilsiktede virkninger. Bestemmelsen vil få særlig betydning for institusjoner med tilsyns- og kontrolloppgaver, men er ikke begrenset til slike. Det vises for øvrig til Utvalgets omtale i NOU 2000: 10 s. 140 og s. 180-181 som departementet i hovedsak slutter seg til. For øvrig kan ikke departementet se at det er grunn til å begrense innsynsretten til personer som har bruk for opplysningene «i sitt arbeid». En slik begrensning bør i så fall følge av særloven som eventuelt gir hjemmel til innsyn.
Departementet slutter seg til Utvalgets forslag om at verdipapirregistre skal kunne kreve vederlag for utlevering av opplysninger, med mindre det dreier seg om opplysninger offentlige myndigheter har krav på etter lov eller forskrift. Det vises til Utvalgets omtale i NOU 2000: 10 s. 181 som departementet i hovedsak slutter seg til.
Komiteen viser til at det er blitt større åpenhet i finansmarkedet den siste tiden, og at det kan være gode grunner til at allmennheten bør kunne få vite hvem som eier viktige verdier i samfunnet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, vil imidlertid peke på at full innsynsrett ikke er vanlig internasjonalt og kan således bli en konkurranseulempe for det norske verdipapirmarkedet.
Flertallet er enig med departementet i at det er vanskelig å vurdere mulige fordeler og ulemper ved større grad av innsyn enn det som departementet foreslår. Flertallet vil imidlertid be departementet utrede nærmere spørsmål knyttet til innsyn for obligasjoner både for allmennheten og obligasjonsutsteder.
Flertallet viser også til merknader i punkt 9.4.8 ovenfor, herunder om at § 6-9 vil gjelde for vederlag som kan kreves etter § 8-3.
Flertallet slutter seg for øvrig til departementets vurderinger og til forslaget til verdipapirregisterloven §§ 8-1, 8-2 og 8-3.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet mener at det i et demokratisk samfunn er viktig med åpenhet om eierforholdene i samfunnet, herunder hvem som eier hvilke verdipapirer. Disse medlemmer mener derfor at det bør åpnes for offentlig innsyn i verdipapirregistrene. Det er behov for nærmere regler om hvordan dette skal fungere, og disse medlemmer ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til regler for offentlig innsyn i verdipapirregistre. Disse medlemmer minner om at det i Ot.prp. nr. 23 (1996-1997) s. 99 ble lagt til grunn at det fortsatt bør være full åpenhet omkring eierforholdene i norsk næringsliv. Det ble framhevet at en slik åpenhet hører naturlig hjemme i et demokratisk samfunn og at dette er en viktig forutsetning for at pressen skal kunne avdekke kritikkverdige forhold i næringslivet. Dessuten er bedret informasjonsflyt som oftest gunstig for markedets samfunnsøkonomiske effektivitet. En samlet justiskomité sluttet seg til dette synet i Innst. O. nr. 80 (1996-1997) s. 25. Disse medlemmer minner om at det i Ot.prp. nr. 23 (1996-1997) s. 99 ble lagt til grunn at det fortsatt bør være full åpenhet omkring eierforholdene i norsk næringsliv. Det ble framhevet at en slik åpenhet hører naturlig hjemme i et demokratisk samfunn, og at dette er en viktig forutsetning for at pressen skal kunne avdekke kritikkverdige forhold i næringslivet. Dessuten er bedret informasjonsflyt som oftest gunstig for markedets samfunnsøkonomiske effektivitet. En samlet justiskomité sluttet seg til dette synet i Innst. O. nr. 80 (1996-1997) s. 25.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om regler som gir offentligheten innsyn i verdipapirregistre.»