2. Hensyn ved utformingen av regler om beskatning av personer med midlertidig opphold i utlandet
To grunnleggende hensyn ved utforming av skattelovgivningen er at skattesystemet skal være rettferdig og nøytralt. Begge disse hensyn taler imot særskilte skattefritak eller annen skattelempning for personer som har midlertidig opphold i utlandet. Hensynet til norsk næringslivs konkurranseevne tilsier på den annen side at det bør finnes en skattefritaksregel for bedriftenes ansatte når disse oppholder seg noe lengre tid utlandet. Det knytter seg særlige fortolknings- og håndhevingsproblemer til både oppholdskravet og vilkåret om dokumentasjon av skatteplikt som innenlandsboende i gjeldende bestemmelse. Et eventuelt fritak bør derfor utformes noe annerledes enn dagens fritak. Etter en samlet vurdering finner departementet at det er behov for en fortsatt fritaksregel.
Et grunnleggende hensyn i skattelovgivningen, er at skattesystemet skal være rettferdig. Ved skattereformen i 1992 var i tillegg hensynet til nøytralitet sentralt. Hensynet til rettferdighet og nøytralitet taler imot særskilte skattefritak eller annen skattelempning for personer som har midlertidig opphold i utlandet. De samme hensyn tilsier imidlertid også at slike personer ikke skattlegges strengere enn andre personer bosatt i riket. Dette oppnås ved å avhjelpe dobbeltbeskatning. Dette er ivaretatt gjennom skattelovens bestemmelser om kreditfradrag gjennom skatteavtalene. Flere høringsinstanser har uttalt at hensynet til rettferdighet og nøytralitet ikke bør tillegges betydelig vekt i forbindelse med vurderingen av skattefritak knyttet til arbeid i utlandet. Når det gjelder rettferdighetshensynet har det vært anført at levekostnader i utlandet og merbelastningen ved å arbeide i utlandet kontra i Norge, gjør det nødvendig med en høyere avlønning enn der tilsvarende arbeid utføres i Norge. Finansdepartementet ser at dette i noen land kan være tilfellet, men fastholder som et prinsipielt utgangspunkt at lik lønn skal skattlegges likt i Norge. Ulikheter mht. levekostnader mv. bør reflekteres på annen måte enn i en regel om et generelt skattefritak ved midlertidig opphold i utlandet. Når det gjelder nøytralitetshensynet, har det vært anført at dette ikke kan gjøres gjeldende, ettersom det er arbeidsgivers og ikke den ansattes behov som er avgjørende for om ansatte skal sendes til utlandet. Finansdepartementet fastholder imidlertid at en regel om betydelig skattefritak vil kunne påvirke både arbeidsgivers og skattyters opptreden og derfor er i strid med grunnleggende nøytralitetsbetraktninger.
Som et ledd i skattereformen 1992 ble det besluttet å innføre den såkalte kreditmetoden som hovedmetode for unngåelse av dobbeltbeskatning i nye og reforhandlede skatteavtaler. I eldre skatteavtaler anvender Norge imidlertid som hovedregel den såkalte fordelingsmetoden, som innebærer at inntekten blir unntatt fra beskatning i Norge dersom den annen stat ifølge skatteavtalen har beskatningsrett til den aktuelle inntektstype. Per 1. februar 2002 har Norge skatteavtaler med 78 land, hvorav 43 bruker kreditmetoden som metode for unngåelse av dobbeltbeskatning av lønnsinntekt. Der Norge ikke har skatteavtale med den stat der inntekten er opptjent, avhjelpes dobbeltbeskatning gjennom skattelovens bestemmelser om kreditfradrag.
Formålet med skatteloven § 2-1 fjerde ledd tredje punktum var opprinnelig å avhjelpe dobbeltbeskatning. Dette ivaretas i dag av skatteavtalene og skattelovens bestemmelser om kreditfradrag. Ettårsregelen er derfor overflødig som middel til å unngå dobbeltbeskatning. I tillegg går regelen på tvers av skatteavtalenes og skattelovens bestemmelser, og bidrar negativt til at regelverket skal være rettferdig og nøytralt.
Prinsipielle betraktninger om skattesystemets formål og virkninger skulle derfor tilsi at dagens ettårsregel oppheves uten at den erstattes av noen annen regel for skattefritak eller lempning ved midlertidig opphold i utlandet.
Det er først og fremst hensynet til norsk næringslivs konkurranseevne som i dag begrunner en skattefritaksbestemmelse. Dette hensynet er i særlig grad relevant for lønnsutgifter. Ved norske bedrifters etablering i utlandet, vil det ofte være behov for at norske ansatte flyttes til utlandet. Anvendelsen av kreditmetoden innebærer at lønnsinntektene beskattes i Norge, men med fradrag for den skatt som er betalt i den annen stat. Når norsk næringsliv har virksomhet i land med lavere skattenivå enn Norge, vil dette derfor kunne innebære høyere beskatning av de norske arbeidstakerne enn det som følger av oppholdsstatens skatteregler. Norske bedrifter vil dermed kunne få dårligere rammevilkår enn både oppholdsstatens bedrifter og bedrifter fra andre stater som skattlegger utsendte arbeidstakere gunstigere enn det Norge gjør.
Det knytter seg fortolknings- og håndhevingsproblemer til både oppholdskravet og vilkåret om dokumentasjon av skatteplikt som innenlandsboende i gjeldende bestemmelse. Disse problemene er nærmere beskrevet i punkt 5.4 i proposisjonen. Høringsinstansene har sluttet seg til departementets vurdering av de problemer som knytter seg til bestemmelsen.
Prinsipielle hensyn taler imot å beholde et skattefritak eller en skattelempning ved midlertidig opphold i utlandet. På den annen side taler hensynet til norsk næringslivs rammevilkår ved satsninger i utlandet, for at det finnes et skattefritak eller skattelempning for norske ansatte som arbeider i utlandet. Etter en samlet vurdering av de motstridende hensyn, går Finansdepartementet inn for at dagens ettårsregel bør beholdes, men med nødvendige endringer.
Komiteen er enig i at prinsipielle betraktninger kunne tilsi at man ikke hadde en regel som ettårsregelen, når skattesystemet ellers forebygger dobbeltbeskatning. Komiteen er også enig i at det finnes særlige hensyn som gjør at det er ønskelig med mulighet for lempeligere behandling av skattytere ved midlertidige arbeidsopphold av noen varighet. Komiteen er videre enig i at de problemene som er knyttet til gjeldende ettårsregel, gjør det nødvendig med en revisjon av denne.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, støtter forslaget om ny ettårsregel.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til merknader under punkt 3.2 nedenfor.
Komiteen er kjent med at dokumentasjonskravet i gjeldende ettårsregel har skapt problemer, slik det også er beskrevet i punkt 2.2.4 og 5.4 i proposisjonen. Når man nå erkjenner at disse problemene har vært så omfattende at dokumentasjonskravet foreslås opphevet, bør dette etter komiteens oppfatning ha som konsekvens at kravene til dokumentasjon må være særlig små. Komiteen mener videre at særlig hensyn må tas til skattytere med opphold i land der det er vanskelig å fremskaffe slik dokumentasjon eller der dette på grunn av arten av skattyters virksomhet kan være problematisk. Videre må det etter komiteens oppfatning være rom for individuell anvendelse av dokumentasjonskravet, slik at det kan tas særlig hensyn til blant annet skattytere som kan anses hardere rammet enn andre av den utviklingen som har funnet sted når det gjelder praktiseringen av dokumentasjonskravet.