4. Formål og grunnleggende prinsipper for lovforslaget
- 4.1 Lovens formål
- 4.2 Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid
- 4.3 Utvidet bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser
I tillegg til å videreføre formålene i gjeldende rett mente utvalget at også miljøhensynet burde fremkomme i lovens formålsbestemmelse, og fremmet forslag om dette i lovutkastets § 1.
De uttalelser som er kommet i forhold til formålsbestemmelsen har i det alt vesentlige vært knyttet til selve oppbyggingen av bestemmelsen uten at det materielle innholdet har vært kommentert.
Departementet har på bakgrunn av høringskommentarene foretatt endringer i utvalgets opprinnelige forslag til formålbestemmelse som var meget detaljert.
Formålsbestemmelsen angir nå bare hvilke verdier loven ivaretar. Ut fra at arbeidet med brann- og eksplosjonsvern som regel også vil ha en positiv effekt for miljøet, finner departementet at det er systematisk riktig å nevne miljø som en av de verdier som skal vernes mot brann og eksplosjon. Loven vil være sekundær i forhold til forurensningsloven, og kan ikke hjemle forebyggende og beredskapsmessige tiltak som kun er begrunnet i miljøhensyn. Derimot vil man ved valget mellom løsninger som er sikkerhetsmessig likeverdige måtte velge de mest miljøvennlige. Lovens formålsbestemmelser er inntatt i § 1.
Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at brann- og eksplosjonsvern fortsatt skal sikres gjennom systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i offentlig og privat virksomhet. Utvalget valgte å presisere selve internkontrollplikten direkte i loven.
Departementet støtter dette. Et så grunnleggende prinsipp som plikten til et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid bør nedfelles direkte i loven, og ikke kun være avledet gjennom forskrifter. Departementet støtter også utvalget i at det kan gi en sikkerhetsmessig gevinst ved å innføre en mulighet for å kreve systematisk helse , miljø- og sikkerhetsarbeid også overfor andre enn virksomheter. Dette er reflektert i lovutkastet § 8.
Komiteen er enig i at prinsippet om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet i offentlig og privat virksomhet nedfelles direkte i loven.
Komiteen mener det er viktig at internkontrollplikten fremkommer direkte i loven og at tilsynsvirksomheten baseres på internkontrollprinsippet. Dette betyr at virksomhetene må kunne dokumentere overfor tilsynsmyndighetene at loven og forskriftene blir fulgt opp. Gjennom å plassere ansvaret for sikkerheten hos virksomhetene stimuleres nytenking og kreativitet i arbeidet med å fremme økt sikkerhet.
Komiteen vil påpeke at det i høringene med Norsk Brannbefals Forbund kom fram at det er tilfeller der nødretten kommer i konflikt med ulike verneregler i AML og internkontrollforskriften. Problemet kan oppstå i nødsituasjoner både i forbindelse med effektiv slokking og ved øvelser. Det er uklart om dette kan få rettslige konsekvenser for den ansvarlige. Komiteen ber Regjeringen avklare dette spørsmålet og komme tilbake til Stortinget med forslag der pålagt ansvar og regelverk ikke er i innbyrdes motstrid.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil påpeke at dersom en skal nå målet om økt sikkerhet må både internkontrollen og myndighetstilsyn og kontroll styrkes. Risikoen for å bli tatt i ulovligheter er en viktig forebyggende faktor. Myndighetene må følge opp ordninger med internkontroll med ulike kontrolltiltak slik at alvorligheten i påleggene understrekes og ulovligheter oppdages. Det er viktig at det etableres en dialog mellom brannmyndigheten og virksomhet ved etablering av internkontrollsystemer.
Utvalget mente at risikoanalyser i større grad enn i dag må benyttes som et verktøy i forhold til sikkerhetsmessige beslutninger, og være et viktig element i pliktsubjektenes dokumentasjon av sikkerhet. Gjennom systematisk bruk av slike analyser vil man bedre kunne belyse viktige forhold i beslutningsgrunnlaget, og dermed redusere sannsynligheten for at ulykker skjer og at konsekvensene av eventuelle ulykker minimeres.
Risikokartlegging og analyse av forskjellige ulykkesscenarier vil også være viktig i forhold til beslutninger om bemanning, utrustning og kompetanse innen både offentlig og privat beredskap.
Under henvisning til kartleggingen av svakhetene ved den eksisterende lovgivning gikk utvalget generelt inn for at den nye loven må legge til grunn at det er den konkrete risiko som skal være avgjørende for tilsynsfordeling, for hvordan tilsynet skal legges opp, om det er behov for særskilte tillatelser og for hvem som i tilfelle skal gi disse.
Utvalget merket seg at godkjennings- og tillatelseskravene i gjeldende lovgivning i stor grad har vært oppfattet som et hinder for et effektivt tilsyn, og la derfor bare i beskjeden grad opp til særskilte godkjenningsordninger direkte i loven. Imidlertid mente utvalget at det på områder hvor det foreligger en særskilt risiko fortsatt kan være behov for tillatelser og godkjenningsordninger, for eksempel i forbindelse med bedrifter som kan representere en stor ulykkesrisiko eller i forbindelse med eksplosiver.
Utvalget pekte på at enkelte objekter har potensial for storulykke og representerer en særlig utfordring i beredskapssammenheng. Utvalget foreslo i overensstemmelse med dette en klar presisering om at loven kommer til anvendelse på slike objekter både i forhold til forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Utvalget understreket betydningen av at denne type objekter blir underlagt systematisk og kvalifisert tilsyn for å redusere risikoen for alvorlig ulykke.
Tradisjonelt har brannvesenenes tilsyn vært innrettet mot de såkalte særskilte brannobjekter, dvs. objekter hvor en brann vil kunne medføre mer enn alminnelig fare for tap av menneskeliv eller for store konsekvenser for øvrig. En del anlegg og innretninger er imidlertid sårbare i forhold til brann og eksplosjon i kraft av den betydningen de har i den lokale infrastruktur, selv om det ikke knytter seg en særlig personrisiko til disse. Utvalget mente at også slike såbarhetsaspekter kan tilsi behov for et særskilt tilsyn, og foreslo at kommunene ved utvelgelsen av objekter hvor det skal gjennomføres særskilt brannteknisk tilsyn også skal kunne legge vekt på slike forhold.
Departementet peker på at kvalifiserte risikovurderinger i forhold til forebyggende og beredskapsmessige tiltak er en grunnleggende forutsetning for at virksomhetene skal kunne etablere de riktige tiltak på en kostnadseffektiv måte. Dersom myndighetenes begrensede tilsynsressurser skal utnyttes mest mulig effektivt må disse settes inn på de områder hvor risikoen er størst, og hvor tilsynet kan føre til en størst mulig reduksjon i risikonivået innen realistiske økonomiske rammer. Departementet støtter derfor utvalget i at regulering og tilsyn på brann- og eksplosjonsvernområdet i fremtiden i større grad må baseres på risikobetraktninger.
Selv om det legges opp til at virksomhetene selv skal gjennomføre de nødvendige tiltak uten på forhånd å ha vært i kontakt med DBE; peker departementet på at forvaltningen har en generell veiledningsplikt, og at det fortsatt vil være muligheter for virksomhetene til å konsultere myndighetene i forbindelse med valg av sikkerhetsmessige løsninger. Det at virksomhetene i større grad enn tidligere blir tvunget til å finne egne løsninger innen rammen av mer funksjonelt utformede regler og innen en gitt sikkerhetsmessig ramme, anser departementet som en fordel fordi det fremmer nytenkning og kreativitet. Departementet vil for øvrig understreke at det ikke er tale om å fjerne tilsynsordningene, men om en mer selektiv bruk av ressursene. Ressursene konsentreres om de virksomheter som representerer den største risiko uten at tilsynet nødvendigvis behøver å være frekvensbasert. Det sier seg selv at tilsynsordningen må evalueres jevnlig og justeres dersom utviklingen i skadetallene skulle indikere behov for dette.
Lovutkastet reflekterer disse synspunkter bl.a. gjennom kravet om risiko- og sårbarhetsanalyse i § 9, kravet om identifikasjon av særskilte brannobjekter i § 13 og kravene til sikkerhet i virksomheter i kap. 4.
Komiteen er enig i at risikovurderinger og risikoanalyser skal være det viktigste grunnlaget for de sikkerhetsmessige beslutninger og tiltak i virksomhetene. På samme måte skal risikoanalyse være den viktigste dokumentasjon for virksomhetenes HMS-arbeid overfor tilsynsmyndighetene.
Komiteen vil presisere viktigheten av at det blir foretatt en kvalifisert sikkerhetsvurdering i de respektive virksomheter. Det må anses som overordnet viktig at det stilles krav til sikkerhetsanalysenes kvalitet og innhold. Dårlige risikoanalyser vil gi svekket sikkerhet og tilsyn. Hele lovreformen avhenger av en god kvalitetssikring av risikoanalysene.
Komiteen viser til at det pålegges virksomhetene et eget ansvar til å utarbeide risikoanalyser for å vurdere sikkerhetsrisikoen. På bakgrunn av sikkerhetsanalysenes sentrale rolle i den nye loven må det utarbeides forskrifter og eventuelle veiledninger som angir kriterier for en korrekt risikovurdering. De enkelte virksomhetene må kunne forholde seg til et felles verktøy som beskriver hvordan man foretar en korrekt risikovurdering. På denne måte oppnås en mer lik risikovurdering over hele landet.