12. Kommunens plikter og fullmakter
Utvalgets forslag legger til grunn at det fortsatt skal være et kommunalt ansvar å sørge for etablering og drift av et brannvesen som skal ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver i kommunen. Utvalgets lovforslag er utformet i tråd med kommunelovens prinsipper, og legger i hovedsak ansvar og myndighet direkte til kommunen. Utvalget foreslo en fleksibel bestemmelse når det gjelder kravet om etablering og drift av brannvesenet. Kommunen behøver således ikke selv å drive dette.
Som en konsekvens av kommunelovstilpasningen foreslo utvalget også at brannsjefen som særlovsstilling skulle bortfalle. Utvalget forutsatte imidlertid at brannvesenet fortsatt skal ha en kvalifisert leder, for at de forebyggende og beredskapsmessige oppgaver skal kunne ivaretas på en forsvarlig og hensiktsmessig måte.
Med sikte på økt slagkraft og en best mulig utnyttelse av brannvesenets kompetanse og ressurser foreslo utvalget en generell samarbeidsplikt for kommunene. Plikten til samarbeid er ytterligere presisert i forhold til etablering og drift av nødalarmeringssentraler, hvor forslaget pålegger kommunene innen en fastlagt region å knytte seg til en nærmere bestemt nødalarmeringssentral.
Utvalget pekte på den nære sammenheng det vil være mellom lovforslaget og den lovgivning og de administrative organer som ellers finnes på rednings- og beredskapsområdet.
Utvalget uttalte at den manglende lovregulering av det samlede redningsområdet i Norge burde tilsi at det blir fastsatt en særskilt redningslov som bl.a. slår fast kommunenes forpliktelser til å etablere en beredskap med tilhørende planverk, som også inkluderer brannvesenets oppgaver. Utvalget fremmet i tilknytning til dette en rekke synspunkter på fremtidig organisering av området. Utvalget viste videre til flere initiativ som var bebudet av Justisdepartementet, og fremmet derfor ingen konkrete forslag av betydning for utformingen av lovutkastet.
Utvalget mente at det i den nye loven var viktig å presisere brannvesenenes rolle som et profesjonelt redningskorps for enhver ulykke hvor de ut fra sine forutsetninger kan gjøre en innsats.
Utvalget pekte også på det prinsipp som er slått fast i langtidsplanen for det sivile beredskap om at den myndighet som er tillagt et ansvar i en fredssituasjon også bør være ansvarlig for det samme området i en krigs- og krisesituasjon.
Som etter gjeldende brannvernlov foreslo utvalget en generell plikt for brannvesenet til å bistå med innsats i brann- og ulykkessituasjoner i sjøområder innenfor eller utenfor den norske territorialgrensen.
Når det gjelder brannvesenets forebyggende oppgaver, presiserer utvalgets forslag at brannvesenet skal gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak i kommunen.
Brannsyn med såkalte særskilte brannobjekter hvor en brann kan medføre tap av mange liv eller store skader på helse, miljø eller materielle verdier vil fortsatt være den viktigste brannforebyggende oppgaven som brannvesenet skal utføre.
I lovforslaget videreføres også feiing og tilsyn med fyringsanlegg som en kommunal oppgave, innenfor de samme fleksible rammer som for organisering av brannvesenet.
Utvalget foreslo å videreføre kommunens fullmakter til å kunne pålegge de forebyggende sikringstiltak som er nødvendig til vern mot brann i forhold til ethvert byggverk, opplag, område, tunneler m.m. Utvalget foreslo også en hjemmel for at den sentrale tilsynsmyndigheten skal kunne gi pålegg om særskilt egenberedskap eller styrking av den kommunale beredskap i forhold til objekter som utgjør en ekstraordinær risiko.
Utvalget pekte på at erfaring har vist at enkelte kommuner velger å unnlate, eller utsette gjennomføringen av brannsikringstiltak i egne objekter. Motstridende prioriteringer innenfor begrensede økonomiske rammer er ofte hovedbegrunnelsen for dette. Med bakgrunn i de store konsekvenser for tap av menneskeliv og verdier som kan bli resultatet av en brann i slike objekter, foreslo utvalget et krav om at kommunen må kunne dokumentere overfor sentral tilsynsmyndighet hvordan tilsynet med kommunens egne bygg er fulgt opp.
Departementet har på bakgrunn av høringskommentarene foretatt endringer i forhold til utvalgets opprinnelige forslag. Departementet har foretatt en grundig vurdering i forhold til de prinsipper som kommuneloven bygger på, og har foretatt ytterligere tilpasninger i lovforslaget til disse prinsippene. Dette har ført til at statens adgang til å gi pålegg om fastsettelse av lokale forskrifter er fjernet. Det samme gjelder DBEs hjemmel til å gi pålegg i forhold til avtaler som kommunen inngår vedrørende organisering og drift av brannvesenet. Tilpasningen til kommunelovens prinsipper bør også innebære at statlige tilsynsmyndigheters oppgaver etter hvert går i retning av dialog med, veiledning av og kompetanseoppbygging i forhold til kommunene.
Departementet mener imidlertid som utvalget at det bør videreføres en særskilt plikt for kommunene til å dokumentere etterlevelse av regelverket. Dette vil være et viktig virkemiddel for å sikre at sentral tilsynsmyndighet har tilgjengelig informasjon om brann- og eksplosjonsvern i kommunene. Dette vil legge til rette for en hensiktsmessig dialog mellom kommunene og sentral tilsynsmyndighet. I pakt med internkontrollprinsippet erstattes det tidligere kravet om utarbeidelse av en særskilt brannordning med en generell dokumentasjonsplikt.
Det er i lovforslaget ikke lenger noe krav om en brannsjef, men departementets forslag legger opp til at den som skal lede brannvesenet og brannvesenets personell for øvrig, skal ha tilstrekkelige kvalifikasjoner. Departementet mener med andre ord at hensynet til den enkelte kommunes organisasjonsfrihet må vike for å sikre at landets viktigste offentlige beredskapsressurs innehar de nødvendig kvalifikasjoner, og at beredskapsstyrken har en hensiktsmessig dimensjonering. Departementet foreslår at det gjøres en ny vurdering om behovet for et slikt krav 5 år etter at loven har trådt i kraft.
Når det gjelder kommunens adgang til å overlate oppgaver til andre virksomheter, så lå dette også implisitt i den gamle brannvernloven, og innebærer derfor ikke noe prinsipielt nytt. Imidlertid er dette nå tydeligere uttalt i loven. Departementet støtter forslaget om at kommunen må sikre at myndighetsutøvelsen skjer under kommunens formelle ansvar, jf. lovutkastet § 9 fjerde ledd.
Etter fjerde ledd kan kommunene inngå avtale om ulike former for samarbeid om drift og etablering av brannvesenet. De kan både drive brannvesenet gjennom interkommunalt samarbeid eller overlate oppgavene helt eller delvis til en annen kommune.
Forutsetningen for inngåelse av avtaler etter fjerde ledd er at alle krav fastsatt i lov eller i forskrifter skal være oppfylt. Kommunene kan også overlate oppgaver til andre virksomheter. Dette er mest aktuelt i det forebyggende arbeidet, hvor kommunene må kjøpe inn konsulenttjenester dersom kommunens brannvesen midlertidig mangler kompetanse eller kapasitet. Når det gjelder beredskapssiden vil det være aktuelt at kommunene får bistand fra Forsvaret, flyplasser eller større industrianlegg.
Departementet støtter utvalget i synet på at det kommunale brannvesen bør få en generell innsatsplikt ved ulykker. Mange kommuner har allerede i dag tillagt brannvesenet slike utvidede beredskapsoppgaver. Lovutvidelsen slik den følger av lovutkastets § 11 bokstav f) vil derfor i praksis ikke medføre store forandringer, i alle fall ikke for de store kommunene.
Departementet støtter for øvrig utvalget i dets vurderinger knyttet til rednings- og beredskapsområdet. Presiseringen i § 9 annet ledd at brannvesenet skal dimensjoneres og organiseres med grunnlag i en analyse av kommunens risiko- og sårbarhetsbilde understreker brannvesenets rolle som et fullverdig redningskorps.
Departementet deler vurderingen av at den etat som er tillagt en oppgave i fredstid bør ha det samme ansvar i en krigs- eller krisesituasjon. Lovforslagets § 11 bokstav d) presiserer derfor at loven også skal gjelde for brannvesenets oppgaver i krigs- og krisesituasjoner. Forholdet mellom brannvesenet og Sivilforsvaret vil måtte reguleres nærmere gjennom forskrifter.
Når det gjelder brannvesenets plikt til å bistå ved brann eller andre ulykkessituasjoner i sjøområder, er dette en generell plikt for brannvesenet. Plikten er ikke ment å innebære at hver kommune må etablere egne ordninger for redning til sjøs. Kystkommunene vil, når de foretar risiko- og sårbarhetsanalysen, få inn dette som et element, men det er ikke tenkt at kommunen skal ha en plikt til å dimensjonere særskilt for dette.
Når det gjelder forslaget om å tillegge brannvesenene andre oppgaver på det forebyggende området, vil departementet peke på at det ikke er ment å være vesentlige endringer i forhold til dagens situasjon. Det legges først og fremst opp til en mer fleksibel arbeidsfordeling mellom det lokale tilsynsapparatet og sentral tilsynsmyndighet (DBE). I forbindelse med tilsynet med farlig stoff forutsettes det at de mest omfattende og kompliserte oppgaver tillegges sentral tilsynsmyndighet. Dessuten er det en forutsetning at sentrale myndigheter etablerer ordninger for kompetanseheving i brannvesenene gjennom opplæringsvirksomhet og utarbeidelse av veiledningsstoff. Departementet vil særlig peke på lovforslagets § 31, hvor sentral tilsynsmyndighet nå i større grad enn tidligere kan gi konkret bistand til kommunene i forbindelse med tilsynet med kompliserte objekter. Dette vil først og fremst være aktuelt i forbindelse med gjennomføring av tilsyn i objekter hvor det foreligger potensial for storulykker. For øvrig vil departementet understreke forutsetningen i lovutkastets § 15 hvoretter kommunene skal samarbeide om lokale og regionale løsninger av både forebyggende og beredskapsmessige oppgaver. Det er departementets oppfatning at det fortsatt ligger et betydelig effektiviseringspotensial i slike samarbeidsløsninger.
Departementet viser til at det i lovforslagets § 14 legges opp til at det er sentral tilsynsmyndighet som skal fastsette kravene til tunnelleier. Dette vil etter departementets vurdering motvirke at man får variasjoner i pålegg basert på lokalt skjønn. Departementet ser at lovforslaget på dette punktet kan ha økonomiske konsekvenser for tunnelleier, men departementet tar sikte på å etablere et system med rimelig forutsigbare krav samt sørge for at denne typen krav avklares tidlig i saksbehandlingen. For øvrig ble det i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 67 (1999-2000) foretatt en endring i brannvernlovens § 25 i pakt med utvalgets forslag for så vidt gjelder vegtunneler.
Komiteen vil understreke at det fortsatt skal være et kommunalt ansvar å sørge for etablering av et brannvesen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti er enig i at kommunene må stå helt fritt i å velge hvem som kan stå for driften av det lokale brannvesenet, enten det er offentlige eller private aktører. Privat drevet brannvesen kan være et positivt element i arbeidet med å stimulere til økt kreativitet og nytenking på brannvernområdet. Eventuell privatisering av brannvesenets driftsdel svekker imidlertid på ingen måte kommunens overordnede ansvar for at det finnes et tilstrekkelig og godt fungerende brannvesen lokalt.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til merknader fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet i Innst. S. nr. 341 (2001-2002) om partienes prinsipielle innvendinger mot privatisering av brannvesenet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at brannvernoppgaver lokalt, slik som administrasjon, forvaltning, myndighetsutøvelse, forebyggende oppgaver og brann- og ulykkesberedskap, skal være en offentlig oppgave og utføres av kommunen eller flere kommuner i samarbeid. Flertallet vil derfor gå imot en lovendring som sidestiller bortsetting av brannvernoppgaver til private virksomheter og firma med kommunal drift.
Flertallet mener at det nære samarbeidet som en i dag finner i flere kommuner mellom bedriftsinternt brannvesen og kommunen eller mellom offentlige instanser, f.eks. Forsvaret og Luftfartsverken og kommunen, også taler for fortsatt kommunalt ansvar.
Komiteen er av den oppfatning at det finnes for mange små brannvesen og at det derfor bør stimuleres til økt interkommunalt samarbeid på dette området. Den optimale størrelse på et brannvesen er imidlertid vanskelig å fastslå, og vil være avhengig av svært mange faktorer, ikke minst den lokale og regionale infrastruktur, lokale forhold og geografiske avstander. Interkommunalisering av brannvesenet må derfor vurderes ut fra lokale forhold og de stedlige risikovurderinger som foreligger.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at både lange avstander og også økt bruk av hjemmevakt kan øke responstiden ved utrykning og derved øke risikoen for tap av liv og verdier. Overgang fra kasernert mannskap til hjemmevakt eller økt vekt på brannsyn uten tilføring av nok ressurser til beredskap, kan føre til svekket beredskap, først og fremst fordi tiden fra meldingen mottas, til slokke- og redningsinnsatsen på skadestedet begynner, øker. Ved et branntilfelle kan det føre til at brannmannskapenes mulighet til å redde liv svekkes. En styrking av innsatsen på det brannforebyggende området og interkommunalt samarbeid , må derfor ikke svekke beredskapen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, anser det som hensiktsmessig at tittelen brannsjef opprettholdes. Det er viktig at det er en uhildet person som er den øverste leder i de kommuner som har egen brannsjef. Det er lite ønskelig at øverste leder for det lokale brannvesenet skal bli avhengig av delegert myndighet fra administrasjonssjefen da dette fort blir mer byråkratisk og kompliserende, noe som ikke tjener formålet.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil vise til at kommuneloven i stor grad legger opp til at det skal være opp til kommunene selv å avgjøre kommunens organisering og hvem som skal inneha de forskjellige stillingene i kommunen. Regjeringen foreslår ikke å fjerne kravene til kvalifikasjoner når det gjelder leder av brannvesenet og innsatspersonellet, men ser det som unødvendig at brannsjefstillingen som særlovsstilling blir videreført.
Disse medlemmer er enig i at kommunene skal ha frihet til å velge om de ønsker brannsjef eller delegere myndighet til kvalifisert leder for brannvesenet. Loven stiller krav til kommunenes dokumentasjonsplikt i forbindelse med et tilsyn, og delegering av tilstrekkelig myndighet er et vesentlig punkt i et slikt tilsyn.