Vedlegg 1: Brev fra Finansdepartementet v/statsråden til Arbeiderpartiets stortingsgruppe v/Tore Nordtun, datert 12. februar 2002
I brev av 30. januar 2002 har Arbeidspartiets stortingsgruppe fremlagt følgende spørsmål:
«I Ot.prp. nr. 34 (2001-2002) legges det stor vekt på likebehandling mellom de ulike kraftverkstypene. Vi registrerer at gjenanskaffelsesverdien (GAV), spesielt i elvekraftverk, er sterkt varierende.
Vil den foreslåtte endringen føre til skatteskjerpelser spesielt for elvekraftverk, og vil denne eventuelt kunne føre til svekkelser for kraftverkselskapenes investeringsevne knyttet til oppgradering/effektivisering?»
Det er riktig at det i proposisjonen er lagt stor vekt på likhetshensyn. Som begrunnelse for lovforslaget er likhetshensyn i utgangspunktet anlagt i forhold til samtlige kraftverk dvs. eierne av kraftforetak/skattyterne som gruppe. Forslaget tilsikter at samtlige skattytere skal behandles likt i den forstand at de av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) faktisk anvendte prinsipper for fastsettelse av GAV som grunnlag for foretakenes skattemessige inngangsverdier, skal legges til grunn for samtlige kraftforetak. I den foreliggende uavklarte rettstilstand kan det konstateres at noen skattytere vil få eller kunne få omberegnet GAV med virkning for ligningen, mens andre ikke vil få det. Dette gjelder uansett om vedtaket fra overligningsnemnda for Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS) blir stående eller ikke. Dersom NVEs GAV-fastsettelser blir underkjent ved en endelig avgjørelse, vil det ikke være mulig å foreta nye GAV-fastsettelser med virkning for samtlige skattytere. Dersom NVEs GAV-fastsettelser blir å anse som gyldige, vil det oppstå ulikheter mellom behandlingen av de (3) skattytere som kan påberope seg overligningsnemndsvedtak som ved en inkurie ikke er blitt brakt inn for overprøving ved Østfold fylkesskattenemnd og de øvrige skattyterne, jf. proposisjonen kapittel 1.2. Ett av disse vedtak omfatter også elvekraftverk. Fra SFS har en fått opplyst at det i vedkommende sak (som den foreløpig eneste) også er blitt fastsatt nye gjenanskaffelsesverdier pr. 1. januar 1997.
Når det gjelder likhetshensyn i forhold til oppnåelse av lik behandling av de ulike kraftverkstyper, er dette hensyn forutsetningsvis ivaretatt ved NVEs GAV-fastsettelser som er ansett foretatt i samsvar med de forvaltningsrettslige likhetsprinsipper. De avvik/justeringer fra metodebeskrivelsen og kostnadsgrunnlagene pr. 1995 som NVE foretok ved fastsettelse av GAV for driftsmidler/kostnadselementer som måtte være særskilte for elvekraftverk, er forutsetningsvis fastsatt utfra faglige vurderinger. De fastsatte prinsipper er forutsatt anvendt i samsvar med forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen, herunder likhetsprinsippet. Dette har heller ikke vært bestridt fra skattyterhold, jf. nedenfor.
I brevet fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe er det ikke angitt hva som er grunnlaget for påstanden om at det kan registreres «at gjenanskaffelsesverdiene (GAV), spesielt i elvekraftverk, er sterkt varierende.»
Innledningsvis vil jeg bemerke at jeg ikke er kjent med at slike registreringer har vært påberopt som grunnlag for (eventuelt subsidiære) påstander om at NVEs fastsettelser er ugyldige på grunn av konkrete saksbehandlingsfeil i form av brudd på likhetsprinsippet dvs. usaklig forskjellsbehandling. Dette gjelder både i forhold til behandlingen av elvekraftverkene imellom og for behandlingen av andre typer kraftverk. Skattyterne hadde i utgangspunktet adgang til klage over ligningen også på dette grunnlag. Slike anførsler er imidlertid ikke trukket inn i de vedtak ved overligningsnemnda ved SFS som underkjenner GAV-fastsettelsene, hvorav to av vedtakene også omfattet elvekraftverk. Jeg vil også presisere at heller ikke de påstander som kommenteres nedenfor, innebærer anførsler om av NVEs verdsettelser lider av konkrete saksbehandlingsfeil i form av usaklig forskjellsbehandling.
Jeg har mottatt materiale som ble fremlagt under åpne høringer i Finanskomiteen om Ot.prp. nr. 34 (2001-2002) den 4. februar 2002 som synes å kaste lys over grunnlaget for påstanden om det kan registreres «at gjenanskaffelsesverdiene (GAV), spesielt i elvekraftverk, er sterkt varierende». Jeg viser til notat med vedlegg fra Buskerud Kraftproduksjon AS/EBL. Jeg tillater meg derfor å kommentere de påstander som er fremsatt i nevnte notat.
I notatet fra Buskerud Kraftproduksjon AS/EBL er hovedpåstanden med hensyn til at NVEs GAV-fastsettelser pr. 1. januar 1997 (heretter kalt GAVnve) skal medføre ulik behandling/forskjellsbehandling angitt i form av følgende konklusjon:
«Når NVE har benyttet samme sjablonmessig metode for alle anlegg og beskriver dette som likebehandling er det stikk motsatt effekt som oppnås. Kraftverkene blir forskjellsbehandlet, hvilket bryter med en vesentlig forutsetning for det arbeidet som skulle gjennomføres.»
I notatet er følgende angitt som grunnlag for ovenstående konklusjon:
«Samla plan er i utgangspunktet sjablonmessig. Et sentralt punkt i metodikken i Samla plan for å oppnå likebehandling mellom de enkelte kraftverk, er at noen spesielle forhold må behandles særskilt, blant annet elvekraftverk.
For å ivareta de spesielle forholdene tilknyttet elvekraftverkene, gikk NVE i den innledende delen av prosessen inn for en individuelt behandling av lukedammene og inntakskonstruksjonene i disse kraftverkene som forutsatt i GAVsp.
Senere, ved fastsettelsen av skattemessig gjenanskaffelsesverdi opplyser NVE at de av tidsmessige grunner hadde fraveket sin egen metode for individuell behandling av elvekraftverk. De hadde valg å gi alle elvekraftverkene et sjablonmessig tillegg på 30 % (GAVnve). Dette gir et galt resultat. Dette underbygges blant annet ved å sammenligne byggeregnskapet i Gravfoss II (1996) med resultatene for GAVsp og respektive GAVnve. Byggeregnskapet for Gravfoss II viser at tillegget i denne sammenheng er 70 %, mer enn det dobbelte av hva NVE har benyttet.»
Uttrykket «GAVsp» introduseres ovenfor og kan defineres slik at uttrykket skal tilsvare GAV slik det ville bli fastsatt i samsvar med Samla Plan 95, jf. NVEs publikasjoner 19/95 og 20/95
I vedlegget til ovennevnte notat av 4. februar 2002 er det angitt følgende om de deler av NVEs verdsettelsesmetoder («Prosessen») som man hevder innebærer forskjellsbehandling eller gir «galt resultat»:
«For å ivareta de spesielle forholdene tilknyttet elvekraftverkene gikk NVE i den innledende delen av prosessen inn for (brev til BKP datert 08.04.1997) en individuell behandling av lukedammene og inntakskonstruksjonene i disse kraftverkene som forutsatt i GAVsp. BKP støttet NVE i at metoden ville gi et riktig bilde av kostnadene for denne type anlegg. BKP, som bransjen for øvrig, gjennomførte den meget omfattende registreringsjobben/datafangsten slik at NVE kunne gjennomføre sine beregninger av GAVnve.
Ved fastsettelsen av GAV nve opplyser NVE at av tidsmessige grunner fravek NVE sin egen metode for behandling av elvekraftverk. De valgte å gi elvekraftverkene et sjablonmessig tillegg for uspesifiserte kostnader på 30 %. Etter BKPs skjønn bør arbeidsmengden ved å gjennomføre en særskilt vurdering være begrenset i tillegg til at resultatet vil le gitt likebehandling av kraftverkene.
GAVnve har også avvik fra GAVsp ved verdsettelse av tunneller (feil metodebruk), rørgater, ved behandling av diversetillegg for kontroll og hjelpeanlegg og for beregning av byggelånsrente.»
Utfra de angitte grunnlag for hovedpåstanden i notatet av 4. februar 2002 om forskjellsbehandling, legger jeg til grunn at konklusjonen er angitt i forhold til behandlingen av komponenter i elvekraftverk spesielt. Herunder er påstanden særlig knyttet til NVEs anvendelse av et 30 pst. sjablongpåslag som ble benyttet i forhold til byggtekniske komponenter (dvs. lukedammer og inntakskontruksjoner) som er særskilte for elvekraftverk. Påstanden om at GAVnve innebærer forskjellsbehandling knytter seg således særlig til NVEs anvendelse av et 30 pst. sjablongpåslag ved verdsettelse av byggtekniske komponenter som er særskilte for elvekraftverk.
Av det vedlagte materialet fremgår at man også har innsigelser til anvendelsen av og effektene av NVEs verdsettelse«metodebruk» av rørgater, diversetillegg for kontroll- og hjelpeanlegg samt beregning av byggelånsrenter. Spørsmålet om NVEs verdsettelse av sistnevnte kraftverkskomponenter er imidlertid ikke særskilte for elvekraftverk. Departementets vurderinger av de av NVE anvendte prinsipper for verdsettelse av driftsmidler/kostnadselementer som er aktuelle for alle typer kraftverk, fremgår av proposisjonen, jf. også mitt brev til Finanskomiteen av 31. januar 2002.
I forhold til det fremsatte lovforslag, innebærer de ovennevnte påstander både generelt og i forhold til elvekraftverk spesielt, egentlig en underliggende påstand om at det vil være lite rimelig å lovfeste at GAVnve skal benyttes som grunnlag for fastsettelse av skattemessig inngangsverdi fra og med inntektsåret 2001. Jeg kommer avslutningsvis tilbake til dette.
Utfra ovennevnte innfallsvinkel i forhold til det fremsatte lovforslag, finner jeg grunn til å kommentere mer konkret de fremsatte påstander om ulik/forskjellsbehandling spesielt elvekraftverk imellom; dvs. a) påstanden om innholdet i NVEs anvendte prinsipper ved fastsettelse av GAVnve for komponenter i elvekraftverk og b) påstanden mer generelt om at GAVnve kan anses å innebære forskjellsbehandling elvekraftverkene imellom. For ordens skyld presiseres at kommentarene ikke kan anses som noe prosedyreinnlegg i forhold til det prinsipielle spørsmål om gyldigheten av GAVnve som fortsatt ligger til overprøving. De fremsatte påstander vil uansett ikke være relevante i forhold til denne overprøving.
a) Om påstanden om innholdet i NVEs faktisk anvendte metode ved fastsettelse av GAVnve for komponenter i elvekraftverk, vil jeg bemerke:
Den ovenfor siterte fremstilling av NVEs anvendte metoder ved fastsettelse av GAV for komponenter i elvekraftverk, kan tolkes slik at NVE overhodet ikke foretok noen individuell vurdering av (særlig de byggtekniske komponenter) i elvekraftverk, dvs. at enhver individuell vurdering ble erstattet av en generelt virkende sjablonregel.
I følge opplysninger innhentet fra NVE er en slik tolkning eller beskrivelse av NVEs anvendte verdsettelsesmetode ikke riktig. Av notat innhentet fra NVE av 8. februar 2002 til departementet vil dette også fremgå av NVEs tidligere publiserte angivelser av den metode som ble benyttet for GAVnve.
I notatet av 8. februar 2002 heter det følgende om NVEs bruk av sjablon kontra særskilte beregninger for komponenter i elvekraftverk:
«I NVE-publikasjon 3/1997 side 3 står den sjablonmessige framgangsmåten (metoden) for hvordan beregne GAV beskrevet. På side 4 står som følger: «Enkelte typer driftsmidler er mindre egnet for en sjablonmessig beregningsmetode enn andre. Spesielt gjelder dette dammer og det bygningstekniske ved elvekraftverk som vil få en mer individuell behandling.»
Det er altså ikke hele elvekraftverket som fikk en særskilt behandling. Maskin, elektro, luker og eventuell vannvei ble beregnet etter metoden. Det er kun det byggetekniske ved inntaksdam- og kraftstasjonsområdet vi måtte gi en særskilt behandling. Ved elvekraftverk er dammen oftest av type lukedam.
Ved utarbeidelsen av metoden forutsatte vi at vi skulle få så detaljerte opplysninger om det byggetekniske ved elvekraftverket at vi satte påslagsfaktor F1 til 1,0. Under selve beregningsarbeidet så vi, ut fra vårt faglige skjønn, at GAV generelt ble lav for lukedammer. Med den informasjon vi fikk fra kraftselskapene fanget vår særskilte behandling ikke opp alle kostnadsfaktorer. Vi tok kontakt med kraftselskapene for å finne hvor manglene lå. Men delvis grunnet tidspress, og fordi problemet syntes generelt for alle lukedammer, fant vi det riktig å gjøre et generelt påslag. Allerede under beregning av foreløpig GAV plusset vi på 20 % på alle lukedammer ved å endre påslagsfaktor F1 til 1,2. Tilbakemelding på foreløpig GAV viste at vi fortsatt lå noe lavt i verdi. Vi øket derfor F1 til 1,3 slik at endelig GAV for alle lukedammer fikk 30 % påslag på den GAV vi beregnet særskilt.
Beregningen ble altså gjort individuelt for hver lukedam, men i tillegg gjorde vi et påslag på 30 % ved å bruke F1 = 1,3. F1 dekker sekundære anleggsdeler og var opprinnelig ment for sjablonen.
I ER-notat 1/98 av 06.01.98, vedlagt endelig GAV sendt kraftselskapene for kontroll, er nevnt de justeringer som ble gjort. For lukedammer står som følger:
«Lukedammer var oppgitt å ha påslagsfaktor f1=1,0. Denne ble under beregningen av foreløpige gjenanskaffelsesverdier øket til 1,2. Ut fra erfaringene fra de foreløpige beregningene, er denne påslagsfaktoren nå ytterligere øket til 1,3. Alle lukedammer har altså nå fått høyere verdi enn ved foreløpige beregninger.»
Jeg viser også til ER-notat 4/2000 til SFS som kommenterer (…) sin klage over GAV. På side 5 står følgende:
«Elvekraftverk
Det byggetekniske ved elvekraftverk er beregnet særskilt. Dette er i tråd med metodebeskrivelsen gitt i publ. Nr. 03/97 side 4. De maskintekniske og elektrotekniske installasjonene er imidlertid regnet etter samme sjablonmetode hentet fra kostnadsgrunnlaget.
Hva som er et elvekraftverk kan diskuteres, men i denne forbindelse er det først og fremst begrenset til kraftverk hvor inntaksdam og kraftstasjon er bygget i ett. Der inntaksdam og kraftstasjon er adskilt med en tilløpstunnel, kan flere driftsmidler beregnes etter sjablonmetoden.
Omfattende kontakt og informasjonsutveksling med kraftverkseier under selve beregningsarbeidet medførte stadig endringer i beregningene.
Oppsummering av mottatte kommentarer fra selskapene på de foreløpige beregningene sansynliggjorde allikevel at GAV generelt var beregnet for lavt for elvekraftverk. Vi fant det derfor riktig å gi et generelt påslag med 30 % på foreløpig GAV for lukedammer.
GAV for diverse maskinteknisk utstyr i kraftstasjonen for fallhøyder lavere enn 15 m ble justert ved at kurvene er forlenget i stedet for at det er brukt maksimalpris som ved de foreløpige beregningene. Dette førte til at kraftverk med lavere fall enn 15 m og høyere slukeevne enn ca. 25 m3/s har fått høyere verdi.»
Utfra ovenstående er det grunnlag for å tilbakevise påstanden om at GAVnve (særlig for byggtekniske) komponenter i elvekraftverk, utelukkende bygget på sjablonregler, og uten en underliggende individuell eller særskilt vurdering.
b) Om påstanden om at GAVnve innebærer forskjellsbehandling elvekraftverkene i mellom, vil jeg bemerke:
Den påståtte forskjellsbehandling elvekraftverkene imellom, knytter seg til effekten av at det overhodet ble anvendt sjablonger i forhold til verdsettelsen av (særlig byggtekniske) komponenter i elvekraftverk. Som angitt foran legges til grunn at sjablonger ble benyttet i tillegg til en særskilt og individuell vurdering av byggtekniske komponenter i elvekraftverk. Slike blandede verdsettelseskriterier skulle i utgangspunktet ikke gi de samme effekter som ren bruk av sjablongregler.
I den utstrekning den påståtte forskjellsbehandling knytter seg til anvendelse av sjablonger ved verdsettelsen overhodet, vil påstanden om forskjellsbehandling bygge på en forutsetning om at skattyterne for disse komponenter hadde krav på en rent individuell vurdering. Bare en rent individuell vurdering ville i så fall kunne tilfredsstille det krav eller den definisjon av likebehandling som påstanden forutsetter.
Dersom det er lovlig grunnlag for å oppstille verdsettesesregler basert på sjablonger, vil anvendelse av slike sjablonger pr. definisjon tilfredsstille det krav om likebehandling reglene forutsetter som tilstrekkelig. Det er i så fall ikke grunnlag for å hevde at sjablongreglene innebærer forskjellsbehandling.
Dersom lovlig oppstilte verdsettelsesregler bare skal baseres på individuelle vurderinger (som det i så fall også må oppstilles nærmere kriterier for) vil tilsidesettelse eller ulike anvendelse av disse kriterier på ellers like tilfeller, innebære forskjellsbehandling slik denne forutsetning i så fall ville være definert.
Spørsmålet om bruk av sjablonregler innebærer forskjellsbehandling, vil således avhenge av spørsmålet om det var lovlig adgang til å oppstille sjablongregler ved fastsettelse av GAV for komponenter i elvekraftverk i særdeleshet. Svaret på dette spørsmål i forhold til de kriterier/verdsettelsesprinsipper som ble lagt til grunn for GAVnve, vil med andre ord avhenge av det hovedspørsmål som p.t. står under overprøving, dels ved Østfold fylkesskattenemnd, dels i rettsapparatet. Det aktuelle spørsmål er om NVE overhodet hadde adgang til å foreta «metodeavvik» i forhold til Samla plan 1995, jf. NVEs publikasjoner 19/95 og 20/95.
I den foreliggende uavklarte rettstilstand med hensyn til besvarelsen av dette spørsmål, er det ikke grunnlag for å ta stilling til den underliggende forutsetning for den fremsatte påstand; nemlig om skattyterne hadde krav på en ren individuell behandling av byggtekniske elementer i elvekraftverk.
Lovforslaget i Ot.prp. nr. 34 (2001-2002) innebærer at Stortinget inviteres til å akseptere at GAVnve også for byggtekniske komponenter i elvekraftverk og uansett den verserende tvist om gyldigheten av GAVnve på grunn av lovstrid, skal danne grunnlag for fastsettelse av skattemessige inngangsverdier for inntektsåret 2001 og senere år. De fremsatte påstander om forskjellsbehandling, berører ikke den underliggende vurdering bak lovforslaget. Denne vurdering er at GAVnve må anses som et egnet og tilstrekkelig korrekt uttrykk for kapitalverdiene i kraftforetakene, herunder slik at GAVnve i tilstrekkelig grad ivaretar de likhetshensyn som bør oppstilles.
(…)