Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

5. Skattefradrag for forsknings- og utviklingskostnader

Under Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det etter forslag fra flertallet i finanskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) fattet vedtak om å be Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 legge frem forslag om et skattefradrag for bedriftenes FoU-utgifter i tråd med Hervik-utvalgets forslag i NOU 2000:7 og merknadene i Innst. S. nr. 325 (2000-2001). Hervik-utvalgets forslag og oppfølgningen av dette er omtalt i punkt 5.3 i proposisjonen.

Hervik-utvalgets flertall og stortingsvedtaket bygger på en skattefradragsmodell, det vil si at FoU-støtten gis som fradrag i utlignet skatt. Dette krever ingen bevilgning, men innebærer reduserte skatteinntekter. I praksis vil fradraget hovedsakelig bli gitt som motregning i den årlige inntektsskatt for bedriftene. Skattefradraget har reelt preg av en regelstyrt (rettighetsbasert) tilskuddsordning. For det første skal skattefradraget være en rettighet når vilkårene er oppfylt. Fradraget skal ikke begrenses av noe bevilgningsvolum. For det andre skal bedriftene få kontant utbetalt tilskudd så langt årets skattebeløp ikke dekker FoU-fradraget. For det tredje skal retten til støtte følge direkte av en forskningsfaglig godkjenningsprosedyre som er nærmere beskrevet av Hervik-utvalget.

Utvalgets flertall begrunnet koblingen til skattesystemet med at en skatteordning bedre markerer at støtten er et bidrag fra det offentlige for en økt ytelse fra næringslivets side, og som etter hvert vil føre til høyere inntekter i næringslivet og økt skatteinngang. En tilskuddsordning vil ifølge utvalget kunne bli oppfattet som noe staten gir bedriftene fordi de ikke klarer seg på egen hånd. Den økte FoU-innsatsen staten stimulerer til vil etter hvert føre til høyere aktivitet og dermed høyere skatteinntekter.

Koblingen til ligningen blir etter departementets oppfatning reelt sett bare en teknisk oppgjørsmåte for en rettighetsbasert tilskuddsordning. Utvalgets begrunnelse for å koble en slik tilskuddsordning til skattesystemet er etter departementets oppfatning svak. Det er normalt at utgifter budsjetteres på statsbudsjettets utgiftsside selv om det kan føre til økt verdiskaping og økte skatteinntekter. Dersom utvalgets prinsipp skulle legges til grunn også for andre tilskuddsordninger, ville skattesystemet bli overbelastet.

Etter departementets oppfatning er en regelstyrt tilskuddsordning et alternativ til skattefradragsmodellen. Hovedforskjellen mellom en skattemodell og en tilskuddsordning er at tilskuddet kan utbetales direkte fra Norges forskningsråd etter den faglige godkjenningsordningen som også Stortinget har forutsatt for skatteordningen. En slik løsning vil være teknisk enk­lere og vil etter departementets oppfatning bedre ivareta Stortingets intensjoner enn skattefradragsmodellen. Løsningen vil også innebære at tilskuddet kan utbetales på et tidligere tidspunkt enn ved skattefradragsmodellen, slik at bedriftenes eventuelle likviditetsbehov ivaretas bedre. Det vises til nærmere omtale i kap. 5.9 i proposisjonen.

Begrepet FoU favner om til dels svært ulike typer virksomhet. Verken i skattemessig eller regnskapsmessig sammenheng foreligger det noen klar definisjon av begrepet FoU.

OECD har utarbeidet en nærmere definisjon av begrepet FoU for innsamling av data og utarbeidelse av statistikk med sikte på å kunne foreta internasjonale sammenligninger. Her deles FoU inn i grunnforsk­ning, anvendt forskning og utviklingsarbeid som er nærmere beskrevet i punkt 5.5.1.1 i proposisjonen.

I næringslivet forstås FoU normalt som arbeidet med å utvikle nye produkter eller produksjonsmetoder. I NOU 2000:7 under kapittel 9.3 Bedriftsrettede tiltak legger Hervik-utvalget følgende til grunn:

«Med forskning og utvikling menes i denne sammenheng systematisk arbeid med sikte på å fremskaffe ny kunnskap, informasjon eller erfaring som antas å være til nytte for bedriften i forbindelse med utvikling av nye eller bedre produkter eller tjenester eller produksjonsmåter.»

Videre viser utvalget til at det kan stilles opp et skille mellom forskning og det utviklingsarbeid som ligger nær til forskning på den ene siden, og et mer omfattende innovasjonsbegrep som også omfatter utviklingsarbeid som ligger et stykke fra egentlig forsk­ning. Utvalget har i sitt utkast til nærmere regler valgt å legge til grunn den førstnevnte forståelsen, jf. NOU 2000:7 side 149. Departementet slutter seg til en slik forståelse av FoU-begrepet. Dette innebærer at blant annet vanlig, bedriftsorientert produktutvikling uten forskningspreg vil falle utenfor skattefradragsordningen.

I henhold til forslag til lovtekst fra flertallet i Hervik-utvalget skal det også kunne kreves fradrag for «tilskott til godkjent forskningsinstitusjon eller sammenslutning av næringsdrivende som har til formål å drive forskning og utvikling». Etter dette kan forslaget synes også å omfatte rene tilskudd til slike institusjoner uten noen kobling til konkrete FoU-prosjekter i bedriften som yter tilskuddet. Flertallet i finanskomiteen ber i sitt forslag i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) om at det legges frem forslag i tråd med Hervik-utvalgets forslag og merknadene i innstillingen. I komitéflertallets merknader er imidlertid ovennevte del av flertallet i Hervik-utvalgets forslag ikke gjengitt. Det vises til kapittel 23.2.5 i nevnte innstilling.

På bakgrunn av merknadene i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) legger departementet til grunn at det ikke skal gis fradrag for slike tilskudd. Det vises her til at forslaget av flertallet er begrunnet i et ønske om å øke forsknings- og utviklingsinnsatsen i bedriftene med sikte på å stimulere næringslivets egen innsats med hensyn til FoU. Tilskudd til forskning for andres regning har en annen karakter, og det kan være tilfeldig om slike forskningsresultat gangner det konkrete foretak som ytet tilskuddet.

Den nærmere fradragsavgrensning må skje i forskrift som departementet foreslår lovhjemmel for.

De relativt store vanskene med å gi FoU-begrepet et presist innhold forplanter seg videre til spørsmålet om hvilke typer kostnader som skal anses forbundet med et konkret, godkjent FoU-prosjekt. Hervik-utvalget peker på dette og angir at det har valgt en løsning med forholdsvis detaljert angivelse både av hva som skal omfattes og hva som faller utenfor ordningen. Samtidig erkjennes det av utvalget at de begreper som er anvendt ikke har et helt presist innhold.

Aktuelle målsettinger for kvalitetssikring av prosjekter som innrømmes skattefradrag bør etter departementets mening ivaretas gjennom ordningen med godkjenning av prosjektet fra Norges forskningsråd. Etter departementets syn må det imidlertid stilles krav om at de utgifter som skal inngå i skattefradraget også er fradragsberettiget i henhold til skatteloven kapittel 6 ved fastsettelsen av alminnelig inntekt. Dette vil avgrense fradragsretten til å omfatte kostnader virksomheten har pådratt seg i sin næring med sikte på å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt. Det kreves ikke at kostnadene har vært vellykkede, det vil si ført til et verdifullt forskningsresultat for bedriften.

Videre finner departementet ikke grunn til at andel av faste kostnader mv. i et foretak skal kunne henføres til FoU-delen av foretakets samlede aktivitet, og dermed bli klassifisert som grunnlag for FoU-fradrag. Det vises her til at dette ikke er omfattet av Hervik-utvalgets forslag til lov- og forskriftstekst, samtidig som utvalget presiserer at «forskriftene [må] utformes slik at de gir en rimelig avgrensning mot løpende drift, som ikke angår det offentlige».

Generelt vil fradragsretten avgrenses gjennom et nærmere definert FoU-prosjekt, enten dette arbeidet foregår i bedriftens egen regi eller gjennom kjøp av oppdragsforskning fra godkjent forskningsinstitusjon.

Utvalget uttaler i innstillingen at ordningen primært tar sikte på relativt små prosjekter, mens større prosjekter er forutsatt håndtert gjennom de ordinære direkte virkemidlene i Norges forskningsråd. Dette trekker etter departementets vurdering i retning av en forutsetning om at større foretak ikke skal omfattes av ordningen. Det vises her til at prosjekter av begrenset omfang normalt vil være mest aktuelle for mindre virksomheter organisert uten omfattende formelle selskapsstrukturer.

Hervik-utvalget forutsetter på side 149 i NOU 2000:7 at kostnader til FoU-arbeid i egen regi må attesteres av revisor for å gi rett til fradrag. Dette reiser spørsmål om ordningen er forutsatt begrenset til å gjelde virksomhet som er underlagt revisjonsplikt, jf. revisorloven § 2-1

Et krav om revisorattestasjon basert på revisjonsplikt vil utelukke mindre bedrifter som ikke omfattes av revisjonsplikten i revisorloven § 2-1 fra ordningen med skattefradrag for kostnader til FoU. Med hensyn til hvilke former for virksomhetsutøvelse som er forutsatt å skulle omfattes, finner departementet ikke holdepunkter for å oppstille et vilkår om at virksomheten må være underlagt revisjonsplikt for å komme inn under ordningen. Det legges til grunn at kravet om revisorattestasjon er oppstilt med sikte på å unngå misbruk av ordningen og et omfattende kontrollbehov fra ligningsmyndighetenes side. Kravet kan derfor oppfylles ved å engasjere en revisor til attestasjonsoppgaven, selv om foretaket ikke har revisjonsplikt.

Departementet har foretatt en vurdering av om ordningen bør avgrenses til å omfatte bare små og mellomstore bedrifter.

Spørsmålet reises på bakgrunn av uttalelser i NOU 2000:7 kapittel 9.3 Bedriftsrettede tiltak.

Departementet legger til grunn at det i praksis normalt vil være en sammenheng mellom størrelsen på foretaket og omfanget av de FoU-prosjekter som igangsettes. Videre vises det til at Stortinget har gitt sin tilslutning til utvalgets forslag om at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal gis et tilskudd tilsvarende verdien av skattefradraget. Normalt vil det være i en fase med oppstart av en virksomhet at denne vil være utenfor skatteposisjon. I de langt fleste tilfeller vil dette også falle sammen med at bedriften er av relativt beskjeden størrelse.

Hovedbegrunnelsen for å begrense ordningen til små og mellomstore bedrifter vil imidlertid være at behovet for en slik støtteordning antas å være ulikt for små og mellomstore bedrifter på den ene siden og større foretak på den andre siden.

På denne bakgrunn har departementet vurdert hva som kan være en hensiktsmessig avgrensning av ordningen med sikte på å forbeholde denne for små og mellomstore bedrifter.

Ved en avgrensning etter bedriftens størrelse er det viktig å finne avgrensninger som både er treffsikre i forhold til intensjonen med ordningen og som også er enkle å administrere. En mulig avgrensning kan være en kobling til SMB-listen ved Oslo Børs. Etter departementets vurdering vil en avgrensning av ordningen til kun å omfatte selskaper notert på SMB-listen ved Oslo Børs bli for snever, og ikke være i samsvar med utvalgets og Stortingets intensjon.

Som et alternativ til dette har departementet vurdert en avgrensning basert på regnskapsloven § 1-6 om «små foretak».

En avgrensning etter regnskapsloven § 1-6 vil utelukke allmennaksjeselskaper og selskaper notert på børs fra ordningen. Departementet finner å kunne tilrå en avgrensning av ordningen mot allmennaksjeselskaper gjennom henvisning til regnskapsloven § 1-6.

Videre har departementet vurdert hvorvidt deltakerlignede selskaper bør omfattes av ordningen. I henhold til skatteloven § 2-2 annet ledd er slike selskaper ikke selvstendige skattesubjekter. En ordning med skattefradrag vil derfor innebære at fradraget gis i den enkelte deltakers utlignede skatt. Dette vil medføre at det ikke er selskapet som sådan som tilføres midler direkte til dekning av FoU gjennom fradraget. Indirekte vil imidlertid også fradraget på eierens hånd kunne styrke selskapets økonomi etter hvert. I et deltakerlignet selskap må beregningsgrunnlaget for skattefradraget være selskapets kostnader, det vil si at det kun gis skattefradrag for prosjekter inntil 4 mill. kroner i selskapet. I tillegg må fradraget på den enkelte andelseiers hånd begrenses etter 4 mill.-regelen, selv om eie­ren deltar i flere selskap med FoU-grunnlag.

Departementet foreslår at ordningen med skattefradrag for kostnader til FoU begrenses til små foretak som definert i regnskapsloven § 1-6. Dette vil omfatte både aksjeselskap, deltakerlignet selskap og enkeltmannsforetak under grensene for slike små foretak.

Hervik-utvalget har i sitt utkast til forskrift inntatt regler både med hensyn til samarbeidsprosjekter mellom flere skattytere og innenfor konserner etter aksjelovgivningen. Når flere skattytere etablerer et felles FoU-prosjekt skal det etter utvalgets forslag kunne kreves fullt fradrag for hver enkelt av disse selv om totalkostnaden overstiger beløpsgrensen. Også innenfor konsern skal beløpsgrensen etter utvalgets forslag gjelde for det enkelte selskap. For samarbeidsprosjekter mellom selskaper innenfor samme konsern foreslås det imidlertid at beløpsgrensen skal gjelde for alle selskapene i konsernet under ett. I tillegg foreslås en skjønnsmessig regel hvoretter selskapene også ellers kan bli å regne som ett dersom det ut fra en samlet vurdering er grunn til å se prosjektene i sammenheng.

Departementet legger til grunn at det sentrale i Stortingets vedtak og utvalgets forslag har vært et ønske om å stimulere til økt satsning på FoU innenfor bedriftene. Dette søkes oppnådd gjennom igangsetting av konkrete og godkjente prosjekter som det skal gis støtte til i form av skattefradrag. Skattefradraget skal være midlet til å oppnå iverksetting av de enkelte prosjekter. På denne bakgrunn ser departementet det som hensiktsmessig å begrense skattefradraget uavhengig av hvor mange deltakere som er involvert i dette. Dette harmonerer etter departementets syn også best med Hervik-utvalgets merknader om at det er mindre prosjekter som er forutsatt tilgodesett, mens støtte til større prosjekter som før skal kanaliseres gjennom tilskudd fra Norges forskningsråd. Den motsatte løsning vil kunne innebære at det gis støtte til prosjekter av en størrelsesorden som ikke har vært forutsatt. En løsning basert på fradrag tilknyttet det enkelte prosjekt vil også innebære at en unngår tilpasninger med sikte på å oppnå økt støtte, samtidig som en hindrer administrativt merarbeid knyttet til skjønnsmessige grensedragninger. Departementet foreslår at skattefradraget for prosjekter hvor flere skattytere er involvert fordeles etter de enkeltes bidrag innenfor den samme kostnadsrammen som gjelder ellers. Dette foreslås å gjelde både for selskaper uten eiermessig tilknytning som deltar i samarbeidsprosjekter og innenfor konserner.

Med konsern forstås i denne sammenheng et morselskap med ett eller flere datterselskaper hvor morselskapet enten gjennom avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over datterselskapene, jf. aksjeloven § 1-3 og allmennaksjeloven § 1-3.

Også hvor flere selskapers deltagelse i samme prosjekt avgrenses på ovennevnte måte vil det kunne oppstå mulighet for omgåelse av ordningen. Det vises her til muligheten for at flere datterselskaper innenfor samme konsern søker om godkjennelse av hva som tilsynelatende utgjør selvstendige prosjekter mens disse i realiteten inngår som ledd i ett og samme prosjekt. Hervik-utvalget la i sitt utkast til forskrift frem forslag til en regel om at «Også ellers kan flere selskaper i konsern bli å regne som en bedrift dersom det ut fra en samlet vurdering er grunn til å se prosjektene i sammenheng». Utvalget har ikke redegjort nærmere om bakgrunnen for forslaget. Forslaget gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering som kan være usikker og som gir svekket forutberegnlighet for søkerne. Departementet finner likevel å ville fremme forslag om en regel i tråd med det prinsipp som er kommet til uttrykk i utvalgets forslag. Det vises her til den fare for omgåelse som ligger i ordningen.

Hervik-utvalget har i utkastet til forskrift foreslått et vilkår om at reglene bare skal gjelde for prosjekter som i det vesentligste er gjennomført i Norge. Norges forskningsråd skal likevel kunne gjøre unntak fra dette kravet når samarbeidet med utenlandske kompetansemiljøer antas å ha særlig betydning for virksomheten i Norge.

Fradraget for FoU-kostnader er forutsatt gitt i utlignet skatt. Skatteplikt til Norge forutsetter en skattemessig tilknytning hit. For forskning og utvikling i bedriftens egen regi utført av selskaper hjemmehørende i Norge vil denne normalt foregå i Norge. Filial av utenlandsk selskap vil være skattepliktig til Norge for inntekter mv. av sin virksomhet her i landet. Uten et krav om at forskningen må være utført i Norge vil det i disse tilfellene kunne kreves fradrag for FoU-arbeid foretatt i selskapets hjemland. Tilsvarende oppstår spørsmål om selskaper hjemmehørende i Norge skal kunne kreve fradrag for kostnader tilknyttet deltagelse i samarbeidsprosjekter utenfor landets grenser. Ved oppdragsforskning vil slike tjenester kunne kjøpes i utlandet.

Hervik-utvalgets begrunnelse for vilkåret om at FoU-arbeid må ha tilknytning til Norge er formodentlig et ønske om å stimulere norske forskningsmiljøer. Som påpekt ovenfor legger departementet til grunn at bare kostnader som også er fradragsberettigede i alminnelig inntekt skal inngå i skattefradraget. Inntektsfradrag er forbeholdt utgifter som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre inntekt skattepliktig til Norge. For filial i utlandet av norsk selskap vil inntekten i utgangspunktet være skattepliktig til Norge. Avhengig av hvorvidt det foreligger skatteavtale og innholdet av denne vil det imidlertid normalt enten bli gitt kredit i norsk skatt, eller inntekten vil være unntatt fra beskatning. For filial i Norge av utenlandsk selskap vil fradrag forutsette at kostnadene har tilknytning til en virksomhet hvis økonomiske avkastning vil være skattepliktig til Norge. Dette vilkåret vil normalt være oppfylt når aktiviteten utøves i Norge. Disse reglene vil imidlertid ikke kunne sikre at innkjøpte forsk­ningstjenester er utført i Norge. Videre vil departementet vise til at det kan oppstå problemstillinger knyttet til spørsmålet om ulovlig statsstøtte dersom fradragsretten forbeholdes FoU utført i Norge.

På denne bakgrunn finner departementet det hensiktsmessig at en eventuell begrensning av fradragsretten som oppstilt av utvalget må avklares gjennom ytterligere utredning, og deretter reguleres nærmere i forskrift. Departementets forslag til forskriftshjemmel for FoU-fradrag omfatter også dette tema.

Hervik-utvalget foreslår en kostnadsdekning på 25 pst. av de kostnadene i prosjektet som gir rett til tilskudd, begrenset til 1 mill. kroner per år per bedrift. I utvalgets utkast til forskrift forutsettes det at forsk­ningsrådet skal godkjenne de kostnader som skal inngå i beregningsgrunnlaget for skattefradraget.

Departementet legger på bakgrunn av merknadene under punkt 23.2.5 i Innst. S. nr. 325 (2000-2001) til grunn at skattefradraget beregnes av kostnader pådratt gjennom inntektsåret og godkjent gjennom behandling av revisor og ligningsmyndigheter. Kostnader ut over et årlig maksimumsbeløp på 4 mill. kroner inngår ikke i beregningsgrunnlaget. For innkjøp av forskningstjenester gjennom samarbeidsprosjekt med universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner økes beregningsgrunnlaget til 8 mill. kroner. Departementet legger til grunn at skattyter innenfor en årlig ramme på 4 mill. kroner selv kan velge å benytte denne til egen forskning eller kjøp av forskningstjenester. Skal beregningsgrunnlaget økes med ytterligere 4 mill. kroner må dette skje ved kjøp av tjenester. Videre kan skattyter velge å benytte hele rammen på 8 mill. kroner til kjøp av forskningstjenester.

Departementet har som omtalt tidligere forutsatt at de kostnader som skal inngå i fradraget også kan komme til fradrag i inntekt, jf. skatteloven kapittel 6. Praktiske hensyn tilsier at denne koblingen knyttes til det enkelte inntektsår. Videre vises det til at både Hervik-utvalget og Stortinget har forutsatt et årlig fradrag med maksimumsbeløp uten å omtale en adgang til fordeling av kostnadene. I tillegg til dette viser departementet til de ligningstekniske komplikasjoner en mulighet til overføring til senere år vil innebære for ligningsmyndighetene som i tilfelle må sammenholde selvangivelser over en årrekke for kontroll av skattefradraget.

Departementet foreslår derfor at grunnlaget for beregning av skattefradraget vil være et årlig maksimumsbeløp. I tilfeller der kostnadene til et prosjekt overstiger dette taket vil det ikke bli gitt fradrag innenfor ett og samme år basert på prosjektets totalkostnader. Det gis ikke adgang til å overføre overskytende kostnader til senere inntektsår for ytterligere fradrag. Departementet legger imidlertid til grunn at det vil være anledning til å søke om godkjennelse av et nytt prosjekt til videre- eller sluttføring av det opprinnelige, med adgang til ytterligere skattefradrag basert på det samme årlige beregningsgrunnlaget som ellers. Departementet foreslår at det gis hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om dette.

Komitéflertallet i vår la opp til at tilskuddet skal gis som fradrag i utlignet skatt, samtidig som ordningen skal legges opp slik at fradraget skal kunne tas ut løpende gjennom året. Komitéflertallet la også til grunn at bedrifter som ikke er i skatteposisjon skal få full nytte av fradraget ved at det gis et supplerende tilskudd. Komiteen går ikke nærmere inn på hva slags forskutteringsordning som bør foretrekkes.

Det er ikke mulig å kombinere den ligningsmessige fradragsordningen (skattefradraget) som Hervik-utvalgets flertall og Stortinget gikk inn for, med den forskutteringsordning som ble lagt til grunn av Hervik-utvalgets mindretall, nemlig motregning i bedriftens løpende betalingsstrøm for arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk (skattetrekk).

Etter departementets oppfatning er det i stedet naturlig å bygge forskutteringsordningen for FoU-fradrag på forskuddsordningen for skatt.

Dette innebærer at personlig næringsdrivende vil få redusert den skatten som skal betales i fire like store terminer gjennom inntektsåret, jf. skattebetalingsloven kapittel III, det vil si i det året FoU-kostnadene påløper.

Personlige deltagere i ansvarlige selskaper og kommandittselskaper er også forskuddsskattepliktige og vil dermed kunne få redusert den skatten som skal betales i fire like store terminer gjennom inntektsåret, på lik linje med personlig næringsdrivende.

Aksjeselskaper og likestilte selskaper er etterskuddspliktige, jf. skattebetalingsloven kapittel V. For disse selskapene vil dermed FoU-fradraget først kunne komme til fradrag ved innbetalingen av forhåndsskatten våren etter at FoU-utgiftene er pådratt, eventuelt om høsten ved selve ligningen. Etter departementets oppfatning er dette en uunngåelig konsekvens av at fradraget er koblet til ligningsprosessen. Tidspunktet for godskriving av skattefradraget ved ligningen vil falle godt sammen med tidspunktet for selve inntektsskattebelastningen. Behovet for en forskuttering er da ikke det samme som når skattebelastningen kommer tidligere (gjennom en forskuddsskatt).

For bedrifter som ikke er i skatteposisjon og dermed ikke skal betale skatt, har komitéflertallet, som tidligere nevnt, lagt til grunn at det skal gis et supplerende tilskudd. Som en følge av at fradraget er koblet til ligningsprosessen vil et supplerende tilskudd til de bedriftene som ikke får utlignet nok skatt til å utnytte fradraget, kunne gjennomføres ved at bedriftene får utbetalt det ikke utnyttede fradragsbeløpet. Fradraget vil da bli utbetalt på samme måte som overskytende forhåndsskatt eller forskuddsskatt. Departementet foreslår derfor at dersom FoU-fradraget overstiger utlignet skatt, skal det overskytende beløp utbetales skattyteren ved skatteoppgjøret.

Stortinget har gjennom sin henvisning til forslaget fra flertallet i Hervik-utvalget gitt anvisning på en rettighetsbasert ordning. Det vises her til NOU 2000:7 side 148.

Statstilskudd til dekning av fradragsberettigede næringsutgifter er generelt skattepliktig næringsinntekt. En ordning som skissert ovenfor med rett til skattefradrag for fradragsberettigede kostnader til FoU må økonomisk sett likestilles med en ren tilskuddsordning med direkte utbetalinger. Dersom skattefradraget unntas fra skatteplikt vil det innebære at et skattefradrag vil være mer verdt enn et tilsvarende statstilskudd som utbetales kontant. Det har neppe vært meningen.

Departementet ser likevel de praktiske og mer formelle argumenter som taler mot å behandle et skattefradrag som skattepliktig inntekt for mottaker. Departementet går derfor inn for skattefritak mot at fradragssatsen reduseres fra 25 til 20 pst. av fradragsgrunnlaget. Ved at fradragssatsen settes til 20 pst., og ikke bare 18 pst. som ville tilsvare verdien av 25 pst. minus 28 pst. skatt, er det tatt hensyn til at ikke alle foretak vil være i skatteposisjon med effektiv skattlegging av eventuelt mottatt skattepliktig støtte.

For å sikre at den nye ordningen blir oppfattet som troverdig i forhold til målsetningen, og for å redusere næringslivets usikkerhet med hensyn til hvilke prosjekter som faktisk faller inn under det nye virkemidlet, foreslo Hervik-utvalget at prosjektene må godkjennes på forhånd av Norges forskningsråd, og at revisor i etterhånd skal bekrefte at prosjektet er gjennomført i samsvar med godkjenningen og regelverket.

Den faglige vurderingen av prosjektet bør inneholde en vurdering av om prosjektet er et reelt FoU-prosjekt, og om kjøp av tjenester skjer fra FoU-miljø som er «godkjent». Det vises til punkt 5.5.1.2 i proposisjonen angående hvilke kostnader som kan inngå i grunnlaget for skattefradraget. Med en godkjenningsordning forutsetter departementet at det i utganspunktet må søkes om en forhåndsgodkjenning, slik som utvalget foreslo. Departementet vil imidlertid peke på at dette i enkelte tilfeller vil kunne få en del uheldige konsekvenser. Det bør derfor åpnes for at forskningsrådet også kan godkjenne prosjekter etter at de er startet opp. For at ligningskontoret skal kunne kontrollere og godkjenne skattefradraget må prosjektet imidlertid være godkjent senest på et slikt tidspunkt at revisor har mulighet til å kontrollere kostnaden opp mot det godkjente prosjektet. Departementet foreslår at det gis hjemmel til å regulere dette nærmere i forskrift. Slik etterfølgende godkjenning innebærer ikke at fradragsgrunnlaget første gang etter godkjenningen kan økes med FoU-prosjektets kostnader fra tidligere år. Det enkelte års FoU-fradrag må beregnes av det enkelte års godkjente utgifter.

En lovfestet rett til skattefradrag etter skatteloven medfører at også ligningsmyndighetene er tillagt et forvaltningsansvar. Etter utvalgets forslag og stortingsvedtaket er det imidlertid Norges forskningsråd som skal inneha kompetansen til å godkjenne både prosjektet og kostnadsrammen.

Ligningsmyndighetene må på den annen side ha kompetanse til å prøve om skattyter faktisk har hatt de kostnader som han hevder.

Det er skatteoppkreveren i det enkelte distrikt som foretar skatteavregningen i et samarbeid med ligningskontoret. Fradrag i skatt må da gis etter nærmere opplysninger fra ligningskontorene.

Etter forvaltningsloven § 28 kan et enkeltvedtak påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan.

Etter ligningsloven § 9-2 har skattyter rett til å påklage ligningen. En klage etter ligningsloven vil kun gjelde spørsmålet om skattyter har hatt kostnader som nevnt i det godkjente prosjektet.

Hervik-utvalget foreslo at departementet oppnevner en egen klagenemnd for slike saker. En slik klagenemnd var tiltenkt opprettet i forbindelse med FUNN-ordningen. Finansdepartementet anser det som lite hensiktsmessig at et departement skal være klageorgan for vedtak fattet av Norges forskningsråd på dette området. Departementet foreslår derfor at en klagenemndløsning for rådets avgjørelser også skal gjelde for skattefradragsordningen. Klagenemnda skal behandle klager knyttet til avslag på forhåndsgodkjennelse av egne prosjekter, og avslag på forhåndsgodkjennelse av forskningsinstitusjoner som det kan kjøpes forskningstjenester fra. En bedrift kan ikke påklage et slikt avslag til ligningsmyndighetene. Den nærmere klageordning utenom ligningsloven må reguleres i forskrift.

Departementet vil vurdere hvorvidt det vil være nødvendig å foreta notifikasjon i forbindelse med innføringen av en ordning med skattefradrag for kostnader til FoU. En vil ha en dialog med ESA om dette.

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2002.

Etter departementets oppfatning er koblingen til ligningen reelt sett bare en teknisk oppgjørsmåte for en rettighetsbasert tilskuddsordning. Det virker ulogisk og systemfremmed å utforme et skattefradrag for en type næringsutgift som det allerede er gitt inntektsfradrag for i næringsbeskatningen.

I punkt 5.9 i proposisjonen redegjøres det for en tilskuddsordning som alternativ til den skattefradragsordning som foreslås i proposisjonen.

Departementet anbefaler Stortinget å overveie en slik tilskuddsløsning fremfor den skattefradragsordning som fremmes i proposisjonen i henhold til Stortingets vedtak av 15. juni 2001.

Departementet har beregnet provenyvirkningen av en full oppfølging av stortingsvedtaket (Hervik-utvalgets hovedforslag), og av Regjeringens forslag til oppfølging. Med de støttesatsene som legges til grunn, er provenyvirkningene av Regjeringens forslag uavhengige av om ordningen gjennomføres som en skattefradragsordning eller som en regelstyrt tilskuddsordning.

Slik Hervik-utvalgets hovedforslag er utformet, er sannsynligheten for fortrengningseffekter etter departementets vurdering nokså stor.

Departementet mener det er rimelig å forutsette at virksomhetene vil tilpasse seg ulikt avhengig av om de har FoU-utgifter over eller under grensen for støtte. Det legges derfor skjønnsmessig til grunn at de samlede FoU-utgiftene (inkl. offentlig tilskudd) er uendret i virksomheter med FoU-utgifter over taket, mens virksomheter med FoU-utgifter under taket øker den private FoU-finansieringen med 1 krone for hver krone de mottar i offentlig tilskudd.

I forhold til internasjonal empiri er forutsetningen om 1 krone økt privatfinansiert FoU for 1 krone i økt offentlig støtte relativt optimistisk. En så optimistisk forutsetning kan imidlertid begrunnes med at den også skal fange opp en eventuell økning i registrert FoU, blant annet som følge av at virksomhetene blir mer påpasselige med å føre reelle FoU-utgifter som FoU-utgifter. I dag er det ingen skattemessige motiver for å føre opp utgifter som FoU-utgifter, noe som kan tilsi en viss underrapportering i FoU-statistikken. Videre vil virksomhetene få motiver til å klassifisere mest mulig ordinære driftsutgifter mv. som FoU-utgifter.

Med disse forutsetningene og på bakgrunn av tall fra Statistisk sentralbyrås FoU-statistikk for 1999, anslås provenytapet av en full oppfølging av stortingsvedtaket til om lag 1,3 mrd. kroner på noe lengre sikt. Det første året ordningen trer i kraft vil imidlertid provenytapet trolig være noe lavere. Ifølge stortingsvedtaket skal skattefradraget forskutteres slik at bedriftene mottar tilskuddet løpende gjennom året. Som departementet har gjort rede for, lar dette seg ikke gjennomføre. Gitt denne betingelsen vil imidlertid hele den bokførte effekten komme i 2002. Fordi skattefradraget gis ved ligningen, vil den bokførte provenyvirkningen i selve inntektsåret være beskjeden ettersom de fleste som kommer inn under ordningen vil være etterskuddspliktige (aksjeselskaper).

Blant annet for å øke treffsikkerheten av ordningen, foreslår Regjeringen å avgrense ordningen til SMB-virksomheter, jf. punkt 5.5.2.3 i proposisjonen.

Provenyvirkningen på noe sikt av en ordning avgrenset til SMB-virksomheter anslås til om lag 400 mill. kroner, når bedriftene har fått tilpasset seg ordningen. Bokført virkning i 2002 anslås til om lag 35 mill. kroner. I tillegg kommer administrative kostnader som anslås til om lag 20 mill. kroner.

Regjeringen Bondevik II er uenig i regjeringen Stoltenbergs forslag til skatteloven § 16-40 første ledd (om begrensningen i fradragsadgangen til å omfatte små foretak). Regjeringen Bondevik II trekker av praktiske grunner i meldingen tilbake hele forslaget til skatteloven § 16-40. Forslaget til § 16-40 fremmes på ny i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002) (dens kapittel 3) med forslag om endringer i første ledd.

Etter departementets vurdering vil en avgrensing av adgangen til å kreve skattefradrag for kostnader til FoU basert på en henvisning til regnskapsloven § 1-6 bli for snever. En slik avgrensning innebærer at en rekke mellomstore foretak i norsk målestokk vil falle utenfor, samtidig som disse er i en situasjon hvor de har ressurser og kapasitet til å utnytte de mulighetene som ligger i et skattefradrag til FoU. Det vises i denne sammenheng også til EUs retningslinjer for statsstøtte til små og mellomstore bedrifter.

Departementets forslag innebærer at virksomheter som oppfyller to av de tre følgende vilkår gis rett til skattefradrag; virksomheten har mindre enn 80 mill. kroner i salgsinntekt, har mindre enn 40 mill. kroner i balansesum og færre enn 100 ansatte. Forståelsen av begrepene salgsinntekt, balansesum og ansatte skal være den samme som etter regnskapsloven.

Når departementet ikke foreslår å sette takene enda høyere, har dette bl.a. sammenheng med at kostnadseffektiviteten i støtten som gis gjennom skattefradraget normalt vil avta når foretaket har en mer betydelig størrelse. Dette skyldes at fradraget for disse bedriftene i stor grad vil komme til erstatning for kostnader som foretakene i dag bærer selv. I tillegg kommer at de større foretakene normalt er mindre avhengige av offentlig støtte for å gjennomføre FoU-prosjekter, samtidig som de i praksis lettere vil kunne oppnå tilskudd til større prosjekter gjennom eksisterende ordninger administrert av Norges forskningsråd.

Provenytapet av ordningen anslås på noe sikt til 510 mill. kroner pr. år. Dette innebærer en økning på om lag 110 mill. kroner i forhold til regjeringen Stoltenbergs forslag.

Hevingen av takene for størrelsen på de virksomheter som skal omfattes av fradragsretten medfører at avgrensningen ikke lenger kan følge av en henvisning til regnskapsloven § 1-6. Dette innebærer samtidig at også allmennaksjeselskaper under takene vil kunne komme inn under ordningen.

Det følger av regnskapsloven § 1-6 at kriteriene knyttet til antall ansatte i foretaket mv. må være oppfylt ved «de to siste årsregnskap». Ved frikoblingen fra regnskapsloven § 1-6 oppstår spørsmål om fastsettelse av et nytt tidspunkt for når vilkårene til størrelse mv. må være oppfylt. Departementet foreslår å knytte vilkårene til det inntektsåret kostnadene er påløpt og som det kreves fradrag for. Foretaket vil på vanlig måte måtte dokumentere overfor ligningsmyndighetene at kravene er oppfylt, herunder kravet til antall ansatte. Ligningsmyndighetene vil ha full adgang til å prøve om vilkårene er til stede.

For virksomheter undergitt begrenset regnskapsplikt i henhold til regnskapsloven § 1-2 annet ledd gjelder ikke bestemmelsen i skattelovens § 14-4 annet ledd om at skattyters årsregnskap skal legges til grunn ved den skattemessige tidfestingen av inntekter og utgifter. Kriteriene for avgrensning av adgangen til fradrag til FoU kan derfor ikke baseres på et skattemessig årsregnskap i disse tilfellene. Slike virksomheter vil imidlertid være undergitt plikt til å levere næringsoppgave som vedlegg til selvangivelsen, jf. ligningsloven § 4-4 nr. 1. Næringsoppgaven vil kunne fungere som et årsoppgjør med samlet resultat og balanse i foretaket, jf. Ot.prp. nr. 1 (1999-2000) side 81. På denne måten vil ligningsmyndighetene ha mulighet til å avgjøre om vilkårene for skattefradrag for FoU er til stede. Departementet foreslår at kravet til antall ansatte mv. også for virksomheter med begrenset regnskapsplikt, knyttes til det aktuelle inntektsåret som kravet om fradrag gjelder.

Komiteen viser til at det i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002) punkt 3.1 er uttrykt at forslaget fra regjeringen Stoltenberg opprettholdes med unntak av forslaget til skatteloven § 16-40 første ledd.

Komiteen viser til brev fra Finansdepartementet ved finansministeren 18. oktober 2001, som er vedlagt innstillingen. I brevet er det gjort rede for den endring av skatteloven § 5-31 som er foreslått i departementets forslag til lovvedtak.

Komiteens flertall, alle unntatt Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, støtter Regjeringens forslag om skattefradrag for forsknings- og utviklingskostnader. Flertallet viser til at Regjeringen utvider skattefradragsordningen for FoU sammenlignet med regjeringen Stoltenbergs forslag. Den forrige regjeringen hadde brukt samme grense for små foretak som i regnskapsloven. Flertallet mener det er for snevert å avgrense skattefritaket til de minste bedriftene. Skattefradraget for FoU-kostnader vil styrke næringslivets motiver til å investere i FoU. Størrelsen på de foretakene som gir rett til skattefradrag, dobles for alle de tre aktuelle kriteriene. Øvre grense for at foretak skal ha rett til skattefradrag foreslås satt til to av de tre kriteriene 80 mill. kroner i salgsinntekt, 40 mill. kroner i balansesum og 100 ansatte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet er bekymret over at Norge bruker en vesentlig lavere andel av BNP til FoU enn gjennomsnittet i OECD.

Det er anslått at den samlede norske FoU-innsatsen i 2001 vil ligge på om lag 1,7 pst. av BNP mot OECD-gjennomsnittet på 2,2 pst. Det er først og fremst den private forskningen som er mindre i Norge enn i andre land som det er naturlig å sammenligne oss med. Disse medlemmer ser på forskning og utvikling som en investering i fremtiden, og tror derfor at hver krone som blir investert i FoU vil gi mer tilbake i form av økt verdiskapning. Disse medlemmer er derfor positiv til skatteincentiver som stimulerer til økt FoU og støtter derfor fullt ut Hervik-utvalgets forslag der bedriftene får trekke fra 25 pst. av FoU-utgifter. Disse medlemmer vil derfor gå imot begrensningene i forhold til målgruppe og prosentsats som Regjeringen har foreslått.

Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens forslag til skatteloven § 16-40 annet til syvende ledd og fremmer følgende forslag:

«I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

§ 16-40 første ledd skal lyde:

(1) Skattyter som driver virksomhet som omfattes av regnskapsloven § 1-2, gis fradrag i skatt og trygdeavgifter for 25 pst. av kostnader til forsknings- og utviklingsprosjekt etter bestemmelsene i denne paragraf.»

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil understreke at næringsretta forsking og utvikling må styrkjast. Desse medlemene vil gå imot Regjeringa sitt forslag om skattefrådrag for verksemdene sine forskings- og utviklingskostnader. Desse medlemene vil foreslå ei tilskottsordning for forsking og utvikling (FoU). Dette vil fungere betre enn ei skatteordning, mellom anna fordi dei små og mellomstore verksemdene treng likviditetsmessige tilskott til dekking av prosjektkostnadene. Frå ein investerer i FoU til dette gir skattelette går det relativt lang tid. Mange små og mellomstore verksemder har ikkje den naudsynte likviditet til ein slik langsiktig forskingsaktivitet.

Desse medlemene vil vise til FUNN-ordninga, som er ei tilskottsordning og som trådte i kraft 1. juli 2001. Denne har vist seg å vere svært vellukka. Ei regelstyrt tilskottsordning vil òg vere administrativt enklare og ivareta intensjonane til Stortinget betre enn ei skatteordning.

Desse medlemene vil difor oppretthalde ordninga med stimuleringstilskott og viser til at Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet i sine alternative budsjett har auka ramma med høvesvis 400 og 450 mill. kroner, og har ei øvre grense på tal tilsette i verksemda på 250 (jf. grensa for statsstøtte for små verksemder i EU/EØS-regelverket).

Desse medlemer viser til sine respektive merknader og fremjar følgjande forslag:

«Vedtak til lov

om tilskott til forsking og utvikling i næringslivet

§ 1

Det vert gitt tilskott til forsking og utvikling i næringslivet frå Noregs forskingsråd i høve til reglane i denne lova.

§ 2

Tilskott vert gitt til verksemd som etter dei to siste årsrekneskapa oppfyller to av dei tre følgjande vilkåra:

a) verksemda har mindre enn 80 mill. kroner i salsinntekt,

b) verksemda har mindre enn 40 mill. kroner i balansesum,

c) verksemda har færre enn 250 tilsette

§ 3

Det vert gitt tilskott til dekning av 25 pst. av kostnadene i tilknyting til:

a) Eigenutført forskings- og utviklingsprosjekt godkjend av Noregs forskingsråd opptil 4 mill. kroner pr. år.

b) Forskings- og utviklingsprosjekt utført av fors­kingsinstitusjonar godkjend av Noregs forskingsråd opptil 8 mill. kroner pr. år. Samla tilskott etter bokstav a og b skal ikkje overstige dette beløpet.

Tilskott kan òg verte gitt ved samarbeidsprosjekt mellom fleire sjølvstendige verksemder når prosjektet er godkjend av Noregs forskingsråd. Ved slike prosjekt gjeld tilskottsramma pr. prosjekt, fordelt på deltakarane etter deltakarandelar.

I konsern etter aksjelova § 1-3 og allmennaksjelova § 1-3 skal prosjekt med innbyrdes samanheng handsamast som eit prosjekt. Tilskotet vert da handsama som i andre ledd andre punktum.

§ 4

Departementet kan gje forskrift til gjennomføring og utfylling av lova, slik som reglar om godkjenning av prosjekt og institusjonar, om kva som skal reknast for kostnad til forskings- og utviklingsprosjekt, og om reglar for sakshandsaming og klage med omsyn til ordninga for godkjenning av prosjekt.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet ønsker ikke å gå over til en ordning med skattefradrag. Dette er en konsekvens av at dette medlem heller vil videreføre FUNN-ordningen. Dette innebærer ekstra skatteinntekter i 2002 på 45 mill. kroner.

Forrige kapittelNeste kapittel