2. Prinsipper for skattlegging av bolig
Skatter og avgifter finansierer offentlig forbruk og overføringer. Skattesystemet skal bidra til at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte og bidra til en rettferdig inntektsfordeling. Det gjeldende skattesystemet bygger i hovedsak på prinsippene fra skattereformen 1992. Utgangspunktet er at all kapitalavkastning bør beskattes med en felles og relativt lav skattesats. Det bør i prinsippet gjelde uavhengig av om kapitalavkastningen kommer i form av kontant betaling, verdistigning eller tjenester fra kapitalen. Bolig er en del av det samlede skatte- og avgiftsgrunnlaget. Utformingen av boligbeskatningen bør derfor i størst mulig grad baseres på de overordnede prinsippene for skattesystemet.
Norge har valgt å basere skattleggingen på relativt brede skattegrunnlag og lave satser. Dette har begrenset de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattleggingen og gjort det mulig å opprettholde et noe høyere skatte- og avgiftsnivå i Norge enn i land med smalere skattegrunnlag og omfattende fradragsregler.
Økt skattemessig likebehandling mellom ulike næringer, investeringer og spareformer er et retningsgivende prinsipp for det norske skattesystemet. Prinsippet om skattemessig likebehandling tilsier isolert sett at bolig og fritidseiendom må verdsettes og skattlegges i tråd med annen kapital.
Økt internasjonal integrasjon har gjort skattegrunnlagene mer mobile over landegrensene. Det begrenser beskatningsmulighetene mer enn før. Skal en kunne opprettholde velferdsnivået i Norge, må skattleggingen derfor omfatte også formue og inntekt av egen bolig og fritidseiendom.
Regjeringen har veid disse hensynene opp mot hensynet til at bolig er et grunnleggende gode som bør skattlegges mer lempelig enn annen kapital. Regjeringen legger etter en samlet vurdering derfor opp til at skattleggingen av bolig fortsatt skal være moderat og at de nye takseringsreglene skal gi en lettelse i den samlede boligbeskatningen i forhold til gjeldende regler.
Dette synet ga finanskomiteens flertall klart uttrykk for ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 45 (1995-1996). Samtidig la flertallet til grunn at boligeiendom representerer et formuesgode og derfor prinsipielt ikke kan unntas fra beskatning fullt ut. Flertallet vektla at fordelingshensyn taler imot opphevelse av boligskatten.
Det legges i tråd med dette til grunn at en moderat boligbeskatning skal videreføres.
Boligen har en sentral plass i husholdningenes økonomi. Hoveddelen av husholdningenes kapital består av bolig, og bolig utgjør den dominerende formueskomponenten for de fleste personer.
Ifølge formuesregnskapet for 1998 fra Statistisk sentralbyrå utgjorde fast eiendom, anlegg og skog mv. om lag 75 pst. av den totale realkapitalen for personer over 16 år, målt ved ligningsverdien.
Ifølge selvangivelsesstatistikken for 1999 var ligningsverdien av egen bolig i overkant av 230 mrd. kroner, med en gjennomsnittlig ligningsverdi på 186 029 kroner. Ligningsverdien av hytter utgjorde om lag 26 mrd. kroner, med en gjennomsnittlig ligningsverdi på 69 800 kroner. Tall fra selvangivelsesstatistikken vil imidlertid sterkt undervurdere formuesverdien i forhold til markedsverdien. Grovt sett utgjør ligningsverdien av boliger anslagsvis om lag 25 pst. av markedsverdien.
Boliginvesteringer utgjør også en viktig del av de samlede investeringene i Norge. I underkant av 50 mrd. kroner pr. år gikk til boliginvesteringer (i eksisterende og nye boliger) i perioden 1985-1999. Dette utgjorde om lag 32 pst. av de samlede bruttoinvesteringene i Fastlands-Norge, eksklusive offentlig forvaltning.
Siden boliger utgjør en så stor andel av husholdningenes samlede formue og landets investeringer, vil forholdet mellom skattleggingen av bolig og annen kapital bety mye for sammensetningen av husholdningenes sparing. En svært lempelig beskatning av bolig i forhold til annen kapital vil vri sparingen i for stor grad mot boliginvesteringer og kan dermed bidra til lavere avkastning på sparingen enn med mer lik beskatning.
Bolig og fritidshus inngår i den generelle kapitalbeskatningen. Formuesverdien av bolig inngår i grunnlaget for formuesskatt. Avkastningen på boligen skattlegges i hovedsak gjennom inntektsbeskatningen og i noen grad gjennom gevinstbeskatningen. Tilsvarende er gjelden og renteutgiftene fradragsberettiget. Det kan også legges kommunal eiendomsskatt på bolig. I kapittel 3 i proposisjonen er det gitt en nærmere oversikt over gjeldende regler for boligbeskatning.
I tabell 3.1 i proposisjonen gis en oversikt over proveny fra boligbeskatningen.
Boligkapital produserer tjenester som i økonomisk forstand er avkastning på samme måte som andre former for kapitalavkastning. Avkastningen kan være i form av kontantinntekt for eieren. Normalt er imidlertid avkastningen i form av at den dekker eierens eget boligbehov, og avkastningen utgjør da det boligeieren måtte ha betalt for å leie en tilsvarende bolig. Skal en unngå for sterke vridninger mellom ulike former for investeringer, er det nødvendig at skattleggingen ikke avhenger av om avkastningen gir kontantinntekter eller ikke.
Inntektsbeskatning av vanlig forbrukskapital er begrenset til egen bolig og fritidseiendom ut fra den særstilling og det omfanget disse skatteobjektene har hatt i forhold til andre typer forbrukskapital. Blant annet kan bolig anses som mer varig kapital med lav verdiforringelse i forhold til annen forbrukskapital.
En stor del av utleiemarkedet består av hybler, leiligheter mv. som er en del av prosentlignede boliger. Leieinntektene skattlegges indirekte ved at utleiedelen av en bolig inngår i den netto prosentinntekten som fastsettes. Uten inntektsbeskatning på bolig, ville grunnlaget for å unnta utleieinntekter fra direkte skattlegging falle bort. En direkte skattlegging av hybelutleie mv. kan føre til at færre velger å leie ut og dessuten gi økte motiver for skatteunndragelse.
I Innst. S. nr. 143 (1996-1997) forutsatte flertallet i finanskomiteen at en ikke skulle endre reglene for skattlegging av utleieinntekter for prosentliknede og regnskapsliknede boliger og fritidseiendommer.
Inntektsbeskatning av egen bolig må også ses i sammenheng med at det i Norge er ubegrenset adgang til å kreve fradrag for private gjeldsrenter. Bakgrunnen er at avkastningen på all kapital, herunder boligkapitalen, blir skattlagt som inntekt. Dessuten ville det være både administrativt og praktisk lite hensiktsmessig å skille mellom boliglånsrenter og renter av andre forbrukslån. Hvis inntektsbeskatningen av bolig skulle avvikles, ville det vært mest logisk å fjerne den skattemessige fradragsretten for renter som ikke er knyttet til skattepliktige kapitalavkastninger.
I de fleste OECD-land der en ikke har inntektsskatt på egen bolig, er fradragsretten for private gjeldsrenter avskaffet eller betydelig begrenset. Beregninger viser at et bortfall av inntektsbeskatningen av egen bolig kombinert med et forholdsmessig bortfall av fradrag for gjeldsrenter ville innebære en markert skatteskjerpelse.
Skattemessig likebehandling av kapitalinntekter og kapitalutgifter tilsier at det generelle rentefradraget videreføres kombinert med at inntektsbeskatning av bruksfordelen av egen bolig opprettholdes. Departementet vil ikke gå inn for regelendringer som svekker grunnlaget for det generelle gjeldsrentefradraget.
Flertallet i finanskomiteen la i Innst. S. nr. 143 (1996-1997) til grunn at det før iverksettelsen av det nye skattesystemet for bolig må vurderes tiltak for å jevne ut forskjeller mellom de som leier og de som eier bolig. Dette skyldes at med det nye systemet vil boligeiere i større grad bli skattemessig favorisert i forhold til leietakere.
De som eier egen bolig har en klar skattemessig fordel i forhold til de som leier bolig fordi det gis fradrag for gjeldsrenter, men ikke for leiekostnader.
Uten inntektsbeskatningen av bolig, ville den skattemessige forskjellen mellom å eie og leie bolig forsterkes. En økt grad av forskjellsbehandling mellom leie og eie kan blant annet gi uheldige fordelingsvirkninger.
Innføring av et eventuelt særskilt fradrag for husleie kan ses på som et forsøk på å motvirke den vridningen som lempelig fordelsbeskatning av egen bolig skaper mellom eie og leie av bolig. Det kan reises flere innvendinger mot å innføre et fradrag for leiekostnader.
Fradrag for leieutgifter ville være et brudd med det grunnleggende prinsippet i norsk skatterett om fradragsrett for utgifter til inntekts ervervelse eller vedlikehold fordi det ved utleie ikke kan identifiseres noen tilsvarende inntekt på leietakers hånd. Når utleier prosentliknes, vil leieforholdet heller ikke skape noen tilsvarende skattepliktig inntekt på utleiers hånd. Et slikt system ville åpne for skatteunndragelser ved at det ville være i både leietakers og utleiers interesse å rapportere en kunstig høy leie til ligningsmyndighetene.
I dagens situasjon med knapphet på leieboliger i mange sentrale områder vil trolig innføring av et eventuelt husleiefradrag også virke prisdrivende på husleien. Dette innebærer at den isolerte skattefordelen av husleiefradraget kan bli oppveid av økt husleie og dermed få begrenset innvirkning på leietakernes reelle bokostnader.
I tillegg må det påpekes at et husleiefradrag kun vil komme personer som er i skatteposisjon til gode. Dette innebærer for eksempel at en minstepensjonist eller student, som er leietaker og som ikke er i skatteposisjon, vil komme dårligere ut fordi han ikke får nytte av fradraget og fordi husleieprisene generelt kan komme til å stige.
Det vil også være vanskelig å praktisere og kontrollere et system med husleiefradrag. Blant annet kan et slikt fradrag føre til at skattytere i samme husholdning (for eksempel myndige barn som leier en del av foreldreboligen) fører opp fiktiv husleie for å kunne kreve husleiefradrag.
Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå å innføre et særskilt husleiefradrag.
Formuesskatten er en skatt på beholdning og kommer i tillegg til skatt på avkastningen av formuen. Personlig eid finans- og realkapital både i og utenfor næring er skattepliktig. Grunnlaget for formuesskatten er nettoformuen, dvs. summen av alle skattepliktige formuesposter fratrukket all gjeld. Boliger har en formuesverdi som inngår i grunnlaget for formuesskatten i likhet med annen realkapital. Boliger er likevel skjermet som skatteobjekt gjennom lave ligningsverdier.
En begrunnelse for formuesskatt er at den er et supplement til inntektsskatten. Hensynet til et effektivt skattesystem tilsier at det er bedre å ha relativt lave skattesatser fordelt på flere skattegrunnlag fremfor å ha høye satser på få grunnlag. Et annet viktig formål med formuesskatten er at den skal bidra til jevnere fordeling, bl.a. ved at formuesskattesatsene er progressive. Formuesskatten har i likhet med andre skatter også en fiskal begrunnelse, dvs. at den bidrar til å finansiere offentlig sektor.
Grunnlaget for formuesskatten er i utgangspunktet omsetningsverdien. Bolig blir imidlertid lavt verdsatt sammenlignet med enkelte andre kapitalobjekter. Etter gjeldende regler fører dette til at den som investerer sin formue i fast eiendom, eller som tar opp lån for å kjøpe fast eiendom, gjerne får en sterk reduksjon i sin skattepliktige formue. Dagens verdsettelsesregler gir dermed et sterkt motiv til å investere mye i boliger. Dette kan begrense den innenlandske kapitaltilgangen til blant annet næringsvirksomhet som kan ha større samfunnsmessig avkastning. Den ulike verdsettingen av formuesobjekter bidrar også til å svekke fordelingsegenskapene til formuesskatten.
På tross av formuesskattens svakheter, bidrar den likevel til jevnere fordeling ved at personer med de høyeste inntektene også betaler mest i formuesskatt. Regjeringen mener derfor at bolig fremdeles bør inngå i grunnlaget for formuesskatten. Dette er også i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
I tråd med flertallets merknader foreslår Regjeringen egne, høye bunnfradrag for boliger ved beregning av formuesskatten som vil sikre at formue i egen bolig fremdeles skattlegges mer moderat.
Som utgangspunkt er gevinster ved salg av egen bolig skattepliktig ved fastsettelse av alminnelig inntekt og eventuelt tap er fradragsberettiget. Dette er i tråd med skattlegging av gevinst ved realisasjon av annen realkapital. Gevinsten ved salg av bolig er likevel unntatt fra beskatning og tapet ikke fradragsberettiget dersom eieren har bodd i boligen i minst ett av de to siste årene før realisasjon.
Regjeringen foreslår ikke endringer i reglene for gevinstbeskatning.
Den enkelte kommune kan skrive ut eiendomsskatt på bygg og grunn, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.4 i proposisjonen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Karl N. Meløysund, er enig i prinsippene om relativt brede skattegrunnlag og at lave satser er utgangspunkt for skattlegging, og at bolig er en del av det samlede skatte- og avgiftsgrunnlaget.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.
Disse medlemmer viser til at inntektsbeskatning av egen bolig og fritidseiendom begrunnes med likebehandling i forhold til leietakere som ikke har sin formue i egen bolig som er lavt verdsatt for formuesskatteformål.
Disse medlemmer viser også til at vi i Norge har ubegrenset adgang til fradrag for private gjeldsrenter. Bakgrunnen for en slik adgang er at avkastning av all kapital, herunder boligkapitalen, blir skattlagt som inntekt. Disse medlemmer viser til at de land som har fjernet inntektsbeskatningen av egen bolig også helt eller delvis har avskaffet muligheten for fradrag for gjeldsrenter. Disse medlemmer viser til proposisjonen s. 17 hvor det heter:
«Beregninger viser at et bortfall av inntektsbeskatningen av egen bolig kombinert med et forholdsmessig bortfall av fradrag for gjeldsrenter ville innebære en markert skatteskjerpelse. For 2001 ble provenyet av personlige skattyteres samlede rentefradrag anslått til om lag 14 mrd. kroner (når en ser bort fra renteutgifter i næring). En vesentlig del av dette består av boliglånsrenter. Skatteinntektene fra fordelsbeskatningen av bolig ble anslått til om lag 2,4 mrd. kroner.»
Disse medlemmer viser til at komiteens flertallet i Innst. S. nr. 143 (1996-1997) gikk inn for å videreføre inntektsbeskatningen av egen bolig.
Disse medlemmer viser for øvrig til sine fellesmerknader under kap. 15.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Karl N. Meløysund viser til merknad under kap. 1.1.2, der disse medlemmer går inn for å avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig, samt formueskatten.
Disse medlemmer vil peke på at argumentene som anføres for boligskatten, knyttet til å unngå vridninger mellom ulike former for investeringer og hensynet til å bruke immobile skattegrunnlag, ikke gir noen mening med det nivå Regjeringen foreslår for boligbeskatningen. Dette viser at det foreliggende forslag kun er et forsøk på å få gjennom en reform av beskatningen på et lavt nivå, før en etter gjennomføringen vil kunne øke beskatningen kraftig. Regjeringens argumentasjon for boligskatt gir ikke mening før den også har økt nivået kraftig. Disse medlemmer vil derfor advare mot å støtte forslag til endringer i takstsystemet som legger grunnlaget for senere skjerping av skatten.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre mener at bolig av vanlig standard i utgangspunktet ikke bør beskattes.
Disse medlemmer viser til sin merknad under avsnitt 1.1.2 der disse medlemmer går inn for å avvikle fordelsbeskatningen av egen bolig og legge forsikringstakst til grunn for taksering.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre mener at skattlegging av bolig bør være enkel i den forstand at det ikke bør være for mange ulike skatter å forholde seg til. Folk skal kunne føle seg rettferdig behandlet og ikke føle at skatt på bolig skal være en stadig større inntektskilde for staten. Av dette følger at disse medlemmer ønsker å avvikle inntektsskatt på bolig av normal standard, med andre ord at fordelsbeskatning av egen bolig skal avvikles over en 4-5 årsperiode. Alle må ha et sted å bo, og folk synes ikke det er å anse som en skattemessig fordel. Derfor er en fordelsbeskatning av egen bolig lite egnet til å nå fram som en troverdig måte å skattlegge bolig på. I denne forbindelse bør det også vurderes skattebegrensningsregler for pensjonister med lave inntekter mht. formuesskatt av boligformuen.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Karl N. Meløysund, merker seg at Regjeringens argumenter rundt formålet med formuesskatten og at bolig fremdeles bør inngå i grunnlaget for formuesskatten. Flertallet mener at bunnfradragene i forbindelse med formuesskatt må være så høye at de unntar normalboliger fra skattlegging og at boliger derfor fortsatt skattlegges moderat.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til sin merknad under kap. 1.1.2 hvor dette medlem står fast på prinsippene for takseringsregler for boligbeskatning i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-1997).
Dette medlem mener at departementets konkrete forslag ikke ivaretar målsettingen om at vanlige boliger ikke skal ilegges skatt. I den sammenhengen vil dette medlem minne om at gjennomsnittlig husbankstørrelse er 105 kvm.
Komiteen tar til etterretning at det ikke er endringer i reglene for gevinstbeskatning.
Komiteen tar til etterretning at den kommunale eiendomsskatt er frivillig for kommunene.