11. Klage- og disiplinærordning for dommarar
Faste dommarar kan berre gjevast avskil etter sivil rettergang og dom i medhald av Grunnlova § 22. Mellombelse dommarar kan gjevast avskil administrativt og dei kan bli oppsagde, med mindre dei er konstituerte av Kongen.
Den alminnelege straffelovgjevinga gjeld og dommarane sine straffbare handlingar. Dertil kjem ein del særlege reglar i straffeloven som gjeld for offentlege tenestemenn som sviktar i si stillingsutøving. Ein dommar kan og bli frådømt stillinga som straff, eller pådra seg skadebotansvar ved mistak/unnlating. Høgsterettsdommarar står i ei særstilling idet saker om straffbare handlingar vert førte for Riksrett og dei kan heller ikkje fjernast frå stillinga på anna måte enn ved straffedom.
Regjeringa har rett og plikt til å føre tilsyn med dommarar, og kan reagere med visse, mildare åtgjerder overfor kritikkverdig dommarframferd. Kritikken kan gjelde både tenestlege tilhøve og private tilhøve som går ut over vedkomande dommar sitt omdømme og borgarlege vørnad. Det er likevel noko uklårt kva som ligg i disiplinærmakta, og nokon formell klageordning er ikkje etablert. Departementet er og varsam med å gripe inn overfor kritikkverdig dommarframferd på grunn av prinsippet om at domstolane og dommarane er uavhengige.
Domstolleiaren vil kunne påtale det dersom regelverk eller administrative vedtak ikkje vert følgde. Domstolleiar har både rett og plikt til å innrapportere til Justisdepartementet meir alvorlege eller gjentekne brot på administrative rutiner mv.
I proposisjonen gjer ein greie for disiplinærordninga for andre stillings- og yrkesgrupper, m.a. advokatar. Vidare gjer ein greie for internasjonale og andre lands nasjonale ordningar. Generelt kan det seiast at disiplinærtiltak i form av åtvaring og kritikk er vanleg i andre land, men og meir vidtgåande tiltak finnest. Fleire land har formaliserte klageordningar. I nokre land er dommarane ved den/dei høgste domstolane unntatt frå disiplinærordninga.
Domstolkommisjonen foreslår at dei grunnleggjande reglane om dommarane si rettslege stilling, til dette høyrer reglane om straff, avskil, suspensjon og erstatning, held fram som no. Kommisjonen meiner likevel det i tillegg er trong for ei heilt ny klage- og disiplinærordning. Klage- og disiplinærordninga er foreslått å gjelde for tilhøve i tenesten, arbeidsrettslege plikter i tilknyting til tilsetjingstilhøvet og tilhøve utanfor tenesten.
For å kunne nytte disiplinærtiltak, må det stillast som vilkår at dommaren har opptrådt klanderverdig. Dei foreslåtte disiplinærtiltaka er «kritikk» og «advarsel», som skal kunne gjerast offentleg i anonymisert form. Ei åtvaring vil vere det strengaste tiltaket.
Klagerett vert gitt til dei personane som direkte og personleg er utsette for dommaren si kritikkverdige framferd, først og fremst aktørane i retten. Ein dommar må og sjølv kunne be disiplinærorganet avklare om ho/han har gjort noko kritikkverdig. Vidare skal domstolleiar, domstoladministrasjonen (etter fleirtalet sitt forslag), Justisdepartementet og Den Norske Advokatforening ha klagerett. Det same gjeld andre organisasjonar som kan ha ei særleg interesse i å få disiplinærorganet si vurdering, for eksempel presseorganisasjonane. Disiplinærorganet bør og ha rett til å ta ei sak til handsaming av eige tiltak. For tilhøve utanfor tenesten skal berre Justisdepartementet, den sentrale domstoladministrasjon (etter fleirtalet sitt forslag) og domstolleiar ha klagerett, i tillegg til disiplinærorganet sin eigen initiativrett.
Kommisjonen tilrår at det vert etablert eit eige administrativt, kollegialt klage- og disiplinærorgan for dommarar. Organet skal fungere fritt og sjølvstendig uavhengig av både regjeringa og ein eventuell ny domstoladministrasjon. Tilsynsutvalet skal etter framlegget setjast saman av to representantar for ålmenta (som vert valde av Stortinget) to dommarar og ein advokat (som alle vert oppnemnde av regjeringa). Regjeringa oppnemner leiaren.
Eit fleirtal i kommisjonen foreslår at den innklaga dommaren får same rett til å forklare seg for Tilsynsutvalet som embetsmann/tenestemann har etter tenestemannsloven § 19 i sak om ordensstraff. Kommisjonen sitt mindretal meiner at det må vere opp til Tilsynsutvalet å avgjere om det er trong for å høyre dommaren si munnlege forklaring.
Kommisjonen er og delt i synet på omfanget av den rettslege overprøvinga av vedtak frå Tilsynsutvalet. Eit fleirtal meiner at den bør avgrensast til prøving av rettsbruken, sakshandsaminga og det faktiske grunnlaget for vedtaket, i tråd med dei alminnelege reglane som gjeld for overprøving av vedtak i forvaltningsorgan. Mindretalet meiner at alle lengst mogleg bør ha krav på at avgjerder som er vesentlege for dei, skal kunne overprøvast fullt ut ein gong.
Kommisjonen foreslår at alle dommarar skal omfattast av disiplinærordninga. Og lekdommarar, inkludert medlemer av forliksråd, vert omfatta så langt det passar.
Blant dei domstolane som har avgitt uttale, er det ei klår overvekt som er for at det vert oppretta ei eiga disiplinærordning for dommarar. Og Den norske Dommerforening stør forslaget. Trongen for eit regelsett for «god dommarskikk» vert m.a. teke opp av Norges Juristforbund og Den norske Dommerforening, og det vert reist spørsmål om det er ønskjeleg å overlate utviklinga av dette til disiplinærorganet. Det er ulike syn på om retten bør ha full prøvingsrett ved overprøving av Tilsynsutvalet sine avgjerder. Nokre domstolar meiner at lekdommarar ikkje bør omfattast av disiplinærordninga.
Når det gjeld spørsmålet om høgsterettsdommarar skal omfattast av klage- og disiplinærordninga uttaler Høgsterett at den tvil Domstolkommisjonen har gjeve uttrykk for, og har gjort seg gjeldande for fleire av dommarane i Høgsterett, og konklusjonen hjå dommarane er ulik.
Justisdepartementet foreslår etablert ei ny klage- og disiplinærordning som i hovudsak er i tråd med kommisjonen sitt framlegg.
Nokre høyringsinstansar har gjeve uttrykk for ein viss skepsis mot ei klage- og disiplinærordning. Desse innvendingane må ein kunne koma i møte ved ein vid rett til å avvise klårt grunnlause klager.
Departementet er einig med kommisjonen om rekkjevidda for disiplinærordninga. Ved vurderinga av om tilhøve utanfor tenesten skal vere omfatta, må ein vege trongen for dette mot omsynet til dommarane sitt privatliv og personvern, og slike tilhøve skal berre kunne takast opp i ekstraordinære situasjonar.
Etter gjentatt åtvaring og/eller kritikk, bør ansvarleg tilsetjingsmakt vurdere om det skal reisast avskilssak. I andre land er det ikkje uvanleg med økonomiske sanksjonar. Slike sanksjonar har eit strafferettsleg preg, og høyrer etter departementet si vurdering heime i strafferettspleien.
Departementet følgjer opp kommisjonen sitt forslag om klagerett. Det er eit særskilt spørsmål om og tilsette ved eit dommarkontor skal ha klagerett i samband med reint administrative tilhøve. Justisdepartementet tilrår at den tilsette må bringe saka inn for den sentrale domstoladministrasjonen.
Tilsynsutvalet skal setjast saman av fem medlemer som foreslått av kommisjonen, men departementet foreslår at alle vert oppnemnde av Kongen i statsråd. Det kan vere aktuelt å motta forslag frå eksempelvis domstolane, Den norske Dommerforening eller andre organisasjonar som representerer den aktuelle gruppa. Regjeringa skal likevel stå fritt i sitt val av personar til utvalet.
Funksjonstida for Tilsynsutvalet sine medlemer vert fire år, med høve til gjenoppnemning for éin ny periode. Sekretariatsfunksjonen vert lagt til den nye domstoladministrasjonen.
Retten til å utnemne dommarar, suspendere dommarar samt ta ut tiltale i straffesak skal framleis liggje til Kongen. Dersom Tilsynsutvalet meiner at ein dommar sitt tilhøve kvalifiserer for straffesak eller suspensjon/sivil avskil, må utvalet ha ein plikt til straks å melde saka til påtalemakta/Justisdepartementet. Også domstoladministrasjonen vil kunne initiere ei straffe-, avskils- eller suspensjonssak.
Departementet foreslår at ein dommar som vert innklaga til Tilsynsutvalet skal ha same rett til å forklare seg munnleg direkte overfor Tilsynsutvalet, som ein embetsmann/tenestemann har rett til etter tenestemannsloven. Og klagar bør gjevast ein slik rett. Unntak gjeld der Tilsynsutvalet finn at det klårt ikkje er trong for munnleg forklaring. Tilsynsutvalet må og ha ein rett til å påleggje så vel dommaren som klagaren å møte for Tilsynsutvalet.
Alle realitetsavgjerder skal treffast av eit samla utval og Tilsynsutvalet skal som hovudregel handsame sakene i møte. Avgjerder vert trefte med alminneleg fleirtal. Det er høve til å delegere retten til å avvise klager til leiaren eller eit av dei andre medlemene i utvalet. Det vert foreslått ein klagefrist på tre månader. Kjem ei klage etter at fristen har gått ut, bør Tilsynsutvalet framleis ha rett, men ikkje plikt til å realitetshandsame den innan ein absolutt frist på 1 år.
Møtene i utvalet bør som hovudregel foregå for lukka dører. Avgjerdene utvalet tek bør vere offentlege, men i anonymisert form.
Departementet foreslår at domstolane si overprøving av Tilsynsutvalet sine avgjerder vert avgrensa til prøving av rettsbruken, sakshandsaminga og det faktiske grunnlaget for vedtaket.
Justisdepartementet meiner at alle juridiske dommarar bør omfattast av disiplinærordninga. Departementet er meir i tvil om lekdommarar bør omfattast, og konkluderer med at ein førebels ikkje bør gjere den nye klage- og disiplinærordninga gjeldande overfor lekdommarar eller forliksråda.
Samla personalkostnader til Tilsynsutvalet inkludert sekretariatet vert rekna til omkring kr 250 000 pr. år.
Komiteen ser at det er naudsynt å ha eit eige organ for klage og disiplinærordning og stør forslaget om å opprette eit tilsynsutval for dommarar. Komiteen meiner som departementet at organet bør ha fem medlemer. Funksjonstida skal vere fire år, med rett til reoppnemning.
Komiteen er einig i at mynde til å utnemne dommarar, suspendere dommarar, samt ta ut tiltale i straffesak framleis skal liggje hjå Kongen i statsråd.
Fleirtalet i komiteen, alle unntatt medlemen frå Framstegspartiet og representanten Jørn L. Stang, sluttar seg til at medlemene i Tilsynsutvalet vert å nemne opp av Kongen i statsråd.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet og representanten Jørn L. Stang mener at tilsynsutvalget bør ha navnet «Domstoltilsynet» og oppnevnes etter de samme prinsipper som domstoladministrasjonen med den endringen at utvalget bare skal ha 5 medlemmer. Tilsynet bør settes sammen av 2 dommere oppnevnt av Høyesterett, 1 advokat oppnevnt av regjeringen og 2 representanter oppnevnt av Stortinget.
Disse medlemmer fremmer forslag til endring av domstolloven § 235 i tråd med dette.