Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Justisdepartementet fremmer i Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) forslag til lov om erstatning ved pasientskader. Departementet har kommet til at alminnelig erstatningsrett ikke gir tilstrekkelig vern for personer som skades ved ytelse av helsetjenester, og foreslår å styrke det erstatningsrettslige vernet for personer som pådrar seg skader som omfattes av lovens virkeområde. Det foreslås både materielle og prosessuelle regler som gjør det lettere å få tilkjent erstatning enn etter alminnelige erstatningsrettslige reg­ler. Lovforslaget bygger i stor utstrekning på den midlertidige erstatningsordningen for pasientskader som har virket siden 1. januar 1988.

I 1987 ble det vedtatt å iverksette en prøveordning som skulle gi erstatning for behandlingsskader i offentlige somatiske sykehus samt private sykehus som var omfattet av fylkeskommunale helseplaner eller fikk sine utgifter dekket over statsbudsjettet. Sosial- og helsedepartementet nedsatte ei arbeidsgruppe som skulle utarbeide forslag til en midlertidig, frivillig erstatningsordning. Ordningen skulle bygge på en særskilt avtale mellom staten og fylkeskommunene. Gruppa la fram sin rapport med forslag til en midlertidig ordning for pasientskadeerstatning for sosialministeren i august 1987. Den midlertidige ordningen trådte i kraft 1. januar 1988.

I september 1987 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede og foreslå lovbestemmelser om pasientskadeerstatning (Lødruputvalget). Det redegjøres for utvalgets mandat og sammensetning. Utvalget avga sin utredning i desember 1991 som NOU 1992:6 Erstatning ved pasientskader. Justisdepartementet sendte NOU 1992:6 på høring i november 1992 med høringsfrist mars 1993.

I juli 1993 anmodet Sosial- og helsedepartementet styret i Norsk Pasientskadeerstatning om å ta initiativ til en evaluering av pasientskadeerstatningsordningen ut fra et rettssikkerhetsaspekt. Bakgrunnen var dels kritikk framkommet mot den midlertidige ordningen, dels at erfaringene med den midlertidige ordningen skulle brukes i arbeidet med lov om erstatning ved pasientskader. Styret i Norsk Pasientskadeerstatning oppnevnte i september 1993 et utvalg (Evalueringsutvalget), som fikk i oppdrag å evaluere den midlertidige ordningen med pasientskadeerstatning. Det redegjøres for utvalgets mandat og sammensetning. I februar 1994 avga Evalueringsutvalget sin utredning «Evaluering av Norsk Pasientskadeerstatning».

Under drøftingen av forholdet mellom erstatning, trygd og forsikring i personskadesaker framholdes bl.a. at etter gjeldende rett er folketrygdens stønadssystem den primære kompensasjonskilde ved pasientskader som ved andre skader, og at det i praksis ofte foreligger forsikringsdekning.

Det gis en redegjørelse for grunnvilkårene for erstatning i gjeldende rett som at det må det foreligge en skade som har gitt et erstatningsmessig tap, at det må foreligge et ansvarsgrunnlag, og at det må være årsakssammenheng mellom den ansvarsbetingende handling og skaden. Det redegjøres også for regler om bevisvurdering og bevisbyrde og for erstatningsutmåling.

I en kritisk gjennomgang av gjeldende rett uttales det bl.a. at reglene om erstatning for personskade ikke kan fylle mer enn et temmelig begrenset formål, og at det er en rekke formål som erstatningsreglene ikke fremmer i det hele tatt. Departementet framhever spesielt at reglene ikke er utformet slik at begge parter ser seg tjent med en rask forhandlingsløsning, og at ters­kelen for å få erstatning kan virke uforholdsmessig høy for skadelidte, slik at en del krav ikke fremmes. Departementet ser det som ønskelig at lovgivningen tar uttrykkelig stilling til en del spørsmål som reiser seg i forbindelse med ansvar for pasientskader, og uttaler at det trengs en klargjøring av reglene for å sikre lik behandling av alle saker, og at det er ønskelig med en bedre styring av utgiftene til erstatninger.

I 1987 ble det vedtatt at Justisdepartementet skulle utrede spørsmålet om å lovfeste et objektivt ansvar ved pasientskader. I påvente av loven ble det etablert en midlertidig ordning for pasientskadeerstatning. Opprinnelig gjaldt regelverket for tre år, og senere er det blitt forlenget med ett år av gangen. Reglene for somatiske sykehus og poliklinikker trådte i kraft i 1988. I 1992 er det gitt tilsvarende regler for kommunelegetjenesten og kommunal legevakt og for psykiatriske sykehus og poliklinikker. De fleste reglene i de tre regelsettene er identiske.

Den midlertidige erstatningsordningen administreres av Norsk Pasientskadeerstatning (NPE). Erstatningsutbetalingene og administrasjonen av ordningen finansieres av staten og fylkeskommunene. Et sekretariat mottar, utreder og legger skadesaker fram for ei pasientskadenemnd til avgjørelse. Pasientskadenemnda oppnevnes av Kongen og har fem medlemmer. Pasientskadenemndas avgjørelser er bindende for sykehuseierne, men en pasient som er misfornøyd med nemndas avgjørelse, kan bringe erstatningsspørsmålet eller nemndavgjørelsen inn for retten.

Private sykehus som ikke er omfattet av fylkeskommunale helseplaner, og som ikke får sine driftsutgifter dekket over statsbudsjettet, er ikke omfattet av de midlertidige reglene, og det er heller ikke private leger uten kommunal driftsavtale.

Det redegjøres for skadetyper og ansvarsgrunnlag, og det framholdes bl.a. at det etter de midlertidige reglene bare gis bare erstatning for fysisk skade.

En undersøkelse departementet har gjort i samarbeid med Norsk Pasientskadeerstatning, synes å bekrefte inntrykket av at det vanligvis ikke er noen klart påviselig forskjell på domstolenes og den midlertidige ordningens vurdering av feil som ansvarsgrunnlag.

Pasientskadeerstatningen etter de midlertidige reg­lene utmåles etter reglene i skadeserstatningsloven. Tap under 5 000 kroner dekkes ikke av de midlertidige reglene. Når det gjelder oppreisning, er det i sykehusreglene en øvre grense på 20 000 kroner for utbetalinger. Etter psykiatrireglene og kommunereglene ytes det ikke oppreisning.

Det vises til at Lødruputvalget har vurdert den midlertidige ordningen med pasientskadeerstatning, og konkluderer med at de fleste av målsettingene med ordningen har slått til. Det pekes ellers på at den sterkeste kritikken som har framkommet, retter seg mot at NPE er for nært knyttet til skadevoldersiden (staten og fylkeskommunene), og at pasientenes rettssikkerhet på enkelte punkter ikke er tilstrekkelig ivaretatt, noe som også var en av grunnene til at Evalueringsutvalget ble nedsatt.

Såvidt departementet kjenner til, er det bare i de nordiske land det finnes særlige erstatningsregler og -ordninger for pasientskader generelt. Sverige var tidligst ute med å gi regler om pasientskadeerstatning, og både i Finland og Danmark har man bygd på det svenske systemet. Reglene har derfor store likhetstrekk. Det blir redegjort for hovedtrekkene i disse lands ordninger. Det er i tillegg tatt med en kort oversikt over USAs pasientskaderett da departementet ønsker å peke på noen årsaker til at sakene er flere og erstatningsbeløpene gjennomgående høyere i USA enn i Norge.

Erstatningsutbetalingene etter den midlertidige pasientskadeerstatningsordningen har økt fra 62 348 kroner i 1988 til 122,8 mill. kroner i 1996. Antall mottatte klager har i samme tidsrom økt fra 231 til 1 799. Det vises til at erfaringene fra Sverige og Danmark har vært de samme som i Norge med økte utbetalinger og flere klager.

Det store flertallet av klagene gjelder sykehusene, og av disse klagene fikk i tidsrommet 1988-1994 41 pst. medhold. Gjennomsnittlig skadeutbetaling er ca. 70 000 kroner i medholdssakene.

Justisdepartementet finner det ikke opplagt at samfunnet er bedre tjent med å bruke ressurser til et bedret erstatningsrettslig vern for pasienter enn for eksempel til forbedret forebygging eller behandling eller til en generell styrking av folketrygden, men har likevel kommet til at den midlertidige ordningen bør lovfestes. Det redegjøres for de viktigste momentene som har ligget til grunn for denne avveiningen.

Drøftingen av fordelingsvirkninger oppsummeres med at fordelingshensyn isolert sett taler mot en utvidelse av ordningen med pasientskadeerstatning med mindre utvidelsen blir så stor at den dekker alle syke, men at andre hensyn trekker i motsatt retning.

Det framholdes som et viktig poeng med erstatningsregler er at de skal virke ulykkesforebyggende. Det uttales at selv om erstatningsreglene påvirker beslutninger i helsesektoren, er det ikke sikkert at de påvirker dem i riktig retning fordi forhold som kan utløse erstatningsplikt, kan få uforholdsmessig stor vekt når beslutninger skal tas. Det uttales også at dersom en legger vekt på riktige prioriteringer i helsevesenet, synes det som om erstatning enten ikke bør ytes i det hele tatt eller bør ytes i alle de tilfellene der helsevesenets mål ikke er oppnådd, og at det er uheldig med mellomløsninger.

Det framholdes at beslutningstakerne trolig kan påvirkes mindre enn ellers av erstatningsreglene dersom en har en forsikringsordning eller en pool, men at erstatningsreglenes påvirkningskraft i noen grad kan beholdes under en forsikringsordning dersom premien avhenger av skadestatistikken.

Etter departementets syn taler prosessøkonomiske hensyn klart i retning av en utvidet rett til erstatning fordi en ved å lage en mer objektiv regel unngår mange av de vanskelige grensedragningene som uaktsomhetsregelen forutsetter, og at jo mindre erstatnings­reglene knytter seg til en uaktsomhetsvurdering, jo mindre vil det involverte helsepersonellet komme i en forsvarsposisjon.

Det påpekes at mange som kunne ha krevd erstatning fra helsevesenet etter dagens regler, ikke gjør det, og at dette ikke er noen ønskelig situasjon fordi pasientene ikke får det de har krav på, og fordi helsevesenet ikke får tilbakemelding om mulige feil som er begått. Det uttales at en utvidelse av retten til erstatning vil kunne øke tilbøyeligheten til å framsette krav, men at det er vanskelig å tallfeste hvor stor økingen vil bli.

Det reises i proposisjonen spørsmål om en pasientskadelov kan utløse en uønsket utgiftsvekst, og spørsmålet besvares med at det kan være at det ikke er spesielt ønskelig å holde utgiftene til pasientskadeerstatning nede.

Av forhold som ikke påvirkes av en pasientskadelov, nevnes reglene om erstatningsutmåling, antall behandlede pasienter i helsevesenet og kvaliteten på behandlingen de får. Endelig nevnes det at offentlig debatt og annen oppmerksomhet omkring pasientskader trolig bidrar sterkt til at folk blir kjent med at de kan ha et krav på erstatning, og hvordan de kan fremme det.

Forsøk på å beregne maksimalanslag for pasientskadeutgifter har ikke gitt grunnlag for å trekke sik­re konklusjoner, men den mest nærliggende konklusjon av materialet er at lovforslaget samlet sett ikke vil kunne koste offentlig sektor mer enn omtrent 10 mill. kroner mer enn det den midlertidige ordningen koster. Det svarer til omtrent 8 prosent av dagens løpende utbetalinger fra Norsk Pasientskadeerstatning.

I en oppsummering uttales det at en ny lov om pasientskader vil ha både ønskede og uønskede konsekvenser. Etter departementets syn har det imidlertid størst vekt at loven vil gi en praktisk mulighet for dem som kommer til skade under behandling i helsevesenet, til å få erstatning, slik at de slipper å bære sine tap selv. Selv om dette medfører økte utgifter på offentlige budsjetter, medfører lovforslaget i seg selv ikke stor kostnadsvekst, og heller ikke ukontrollert vekst i helsebudsjettene.

Det framholdes at et grunnleggende spørsmål ved lovfesting av regler om pasientskadeerstatning er om pasienten bør gis erstatning selv om ingen kan klandres for skaden. Slike lovregler vil eventuelt videreføre den avtalebaserte ordningen med pasientskadeerstatning som trådte i kraft i 1988. I forhold til de alminnelige erstatningsreglene vil objektive eller objektiviserte lovregler innebære en utvidelse av ansvaret.

Lødruputvalget mener at ansvaret bør objektiviseres, men foreslår ikke rent objektive ansvarsregler. Utvalgets hovedbegrunnelse for et objektivt eller objektivisert ansvar for pasientskader er skyldregelens utilstrekkelighet i pasientskadetilfellene. Mange pasienter får ikke den erstatning de har krav på fordi det er vanskelig å dokumentere uaktsomhet.

Etter departementets syn bør uaktsomhetsansvaret suppleres med et lovfestet objektivisert ansvar. Det framholdes at det synes å være en utbredt oppfatning at den midlertidige ordningen har fungert tilfredsstillende siden 1988, og noen konkrete innvendinger mot at ordningen lovfestes og gjøres permanent har ikke framkommet. Departementet har funnet det avgjørende at erfaringene med bruk av alminnelig erstatningsrett i pasientskadesaker tyder på at en del skadelidte ikke får den erstatning de har krav på.

Departementet er oppmerksom på at et objektivisert ansvar vil kunne medføre kostnader av en viss størrelse, men ser ikke dette som et avgjørende argument mot objektivisering. Den største delen av utgiftsveksten kan forklares ved andre forhold enn at ansvaret er objektivisert. Det understrekes at departementets forslag på en rekke punkter inneholder bestemmelser som vil virke hemmende på utgiftsveksten, f.eks. at småkrav ikke kan kreves erstattet.

Lødruputvalget foreslår å gi en egen lov om erstatning ved pasientskader. Utvalget foreslår videre i størst mulig utstrekning å gi reglene om pasientskadeerstatning i lovs form, i motsetning til i forskrifter.

Etter departementets syn er det ikke aktuelt å samle all eller det meste av den erstatningsrettslige lovgivningen i skadeserstatningsloven av 1969. Det påpekes at når det gjelder erstatningsreglene om pasientskadeerstatning, knytter disse seg nært til reglene om forsikring og Norsk Pasientskadeerstatning, og departementet finner det lite naturlig å innarbeide de reglene i skadeserstatningsloven. Departementet er etter en helhetsvurdering kommet til at det mest hensiktsmessige i denne omgang er å gi reglene om pasientskadeerstatning som egen lov.

Departementet mener at det ikke bør spille noen rolle for anvendelse av pasientskadeordningen om skaden er voldt i offentlig eller privat sektor.

Departementet har ellers kommet til at virkeområdet bør knyttes til tjenester etter lov av 19. juni 1969 nr. 57 om sykehus m. v. (sykehusloven), lov av 28. april 1961 nr. 2 om psykisk helsevern og lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsehjelp i kommunene (kommunehelsetjenesteloven). Det avgjørende er om skaden er voldt - forårsaket - innenfor rammen av disse lovene, uavhengig av om pasienten befinner seg der eller om skaden inntrer der. Den avgrensningen departementet foreslår, innebærer bl.a. at pasientskadeloven også vil gjelde for røntgeninstitutter og laboratorier.

Departementet mener at aldershjem og HVPU-boliger og andre boformer som faller utenfor de tre helselovene, bør holdes utenfor pasientskadeloven. Når det gjelder ambulansetransport, mener departementet at slik transport skal omfattes av pasientskadeloven.

Apotekvirksomhet faller utenfor lovutkastet i Ot.prp. nr. 31 (1998-1999). Det uttales at spørsmålet om apotekvirksomhet likevel bør omfattes av pasientskadeordningen, vil bli vurdert nærmere i forbindelse med tilpasningen av pasientskadeloven til den nye helselovgivingen og ny apoteklov.

Departementet vil framheve at det i praksis får begrenset betydning for skadelidtes erstatningskrav hvilke helsepersonellgrupper som omfattes av loven. For det første vil skader som skjer ved ytelse av helsetjenester etter sykehusloven, kommunehelsetjenesteloven og lov om psykisk helsevern, være omfattet av en særskilt bestemmelse. For det andre vil den som handler på vegne av helsepersonell i lovens forstand, omfattes, uansett om vedkommende selv tilhører gruppen av helsepersonell etter loven. Departementet har valgt å knytte lovens virkeområde til skader påført pasienten av eller på vegne av personer som yter helsetjenester i henhold til offentlig godkjenning. Etter departementets syn gir dette en entydig avgrensning. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel som gir Kongen adgang til å bestemme at også andre grupper helsepersonell skal omfattes av loven. Departementet mener at helsepersonell omfattes av loven både i og utenfor arbeidstiden så fremt de forårsaker skader på pasienter.

Departementet er enig med Lødruputvalget i at lovens ansvarsregler i utgangspunktet bare bør gjelde for skader som inntrer i forbindelse med undersøkelse, diagnostisering eller lignende, og mener at andre skader ikke naturlig kan karakteriseres som pasientskader. I motsetning til utvalgets utkast og de midlertidige reglene omfatter departementets forslag ikke skader som ikke har noe med pasientrollen å gjøre.

Departementet mener at det bør finnes en erstatningsordning for forsøksskader. I den grad skadene faller innenfor produktansvarslovens virkeområde, anses dette tilfredsstillende. Det framholdes at også skader i forbindelse med forsøk som ikke angår legemidler, bør erstattes, og at forsøksskader derfor i noen grad må falle innenfor pasientskadelovens virkeområde. Forslaget går ut på at produktansvarskrav alltid skal kunne fremmes etter pasientskadeloven, slik at forholdet mellom produktansvarsloven og pasientskadeloven avgjøres først i regressomgangen. På denne måten risikerer skadelidte ikke å saksøke feil person eller å saksøke på feil grunnlag, på tross av de grensedragningsspørsmål som kan oppstå.

Departementet finner det vanskelig å begrunne at de tredjepersoner som har erstatningsrettslig vern etter alminnelig erstatningsrett, ikke også skal ha vern etter pasientskadeloven. Gjeldende erstatningsrett er utviklet av domstolene gjennom mange år, og trekker ifølge departementet en rimelig grense for i hvilken utstrekning en ansvarsbetingende handling bør ha erstatningsrettslige følger. Når skader på tredjeperson i prinsippet dekkes av pasientskadeloven, avgrenses ikke lovens virkeområde etter hvem som fremmer erstatningskravet, eller hvilke personers tap som dekkes. Lovens saklige virkeområde anses likevel tilstrekkelig avgrenset ved at det må dreie seg om en pasientskade, typisk en skade i forbindelse med behandling.

Departementet har kommet til at det ikke bør skilles mellom fysiske og ikke-fysiske skader på pasienter og heller ikke for tredjepersoner.

Når det gjelder oppreisningskrav, mener departementet at blant annet disse kravenes preg av sanksjon gjør at de ikke bør kunne fremmes etter pasientskadeordningen.

Departementet mener at de skader legemidler volder, bør dekkes av legemiddelansvaret. Etter departementets oppfatning bør pasienten av hensyn til tvilstilfeller alltid kunne fremme krav etter pasientskadeloven, men slik at reglene i produktansvarsloven blir avgjørende i regressomgangen. Det samme gjelder når teknisk apparatur svikter.

Også ellers mener departementet at prinsippet bør være at publikum skal kunne kreve erstatning etter pasientskadeloven, og at dersom det er grunnlag for krav mot andre etter andre regelsett, gjøres dette gjeldende som et regresskrav.

Når det gjelder lovens geografiske virkeområde, foreslås at hovedregelen skal være at bare helsetjenester i Norge er omfattet. I likhet med utvalget mener departementet at en utvidelse av virkeområdet kan være aktuelt. Også departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel, slik at Kongen skal gi bestemmelser om at helsetjenester i utlandet med nærmere bestemt norsk tilknytning omfattes av loven. En slik utvidelse kan være aktuell f.eks. for norske pasienter som får behandling på utenlandske sykehus.

Departementet mener at helsetjenester i Norge normalt bør være omfattet av loven, men at det kan tenkes unntak f.eks. når det gjelder den russiske helsetjenesten på Svalbard og feltsykehus en utenlandsk militæravdeling oppretter i Norge under en øvelse. Også for disse tilfellene foreslås det en forskiftshjemmel.

Etter departementets oppfatning bør pasientskadelovens regler om ansvarsgrunnlag være omtrent like strenge som i de midlertidige reglene. Det framholdes at erstatningsreglene innebærer en avveining av skadelidtes interesser mot samfunnets interesse i å kunne bruke penger på andre formål. Etter departementets mening synes dagens regler å gi en rimelig avveining av skadelidtes interesse mot allmennhetens interesse.

Departementet mener at et alminnelig uaktsomhetsansvar bør dekkes av pasientskadeloven. Etter departementets syn bør imidlertid dette ansvaret skjerpes. Departementet har valgt å bruke Lødruputvalgets uttrykk «feil eller svikt» i stedet for «uaktsomhet» ved utformingen av ansvarsgrunnlaget. Det uttales at ved «feil eller svikt» skal det markeres at terskelen for hvilke handlinger som kan karakteriseres som uaktsomme, skal være forholdsvis lav. Det uttales at selv om uaktsomhetsregelen skjerpes, skal handlingene til leger eller annet helsepersonell fremdeles sammenliknes med det som er vanlig god praksis i vedkommende yrkesgruppe.

Det framholdes at feilregelen ikke bør gi grunnlag for erstatning når problemet ligger i helsevesenets begrensede ressurser, men at dersom fordelingen av de til enhver tid tilgjengelige ressurser er uaktsom, for eksempel fordi den er basert på mangelfull undersøkelse av faktum, kan ansvar etter uaktsomhetsregelen komme på tale. Det samme gjelder dersom helsetjenestene faller under en minste akseptabel standard. Det påpekes at departementets lovtekst reflekterer disse synspunktene.

På enkelte særlige områder foreslås det at det skal utbetales erstatning også når det ikke har skjedd feil eller svikt, dvs. objektivt ansvar. Det vises til at det etter den alminnelige erstatningsrett kan kreves erstatning for skade voldt ved teknisk svikt uten hensyn til skyld, og til at de midlertidige reglene om pasientskadeerstatning også inneholder en særregel om teknisk svikt ved medisinsk utstyr. Lødruputvalget har foreslått en særskilt bestemmelse om ansvar for teknisk svikt, og departementet er enig med utvalget i at gjeldende rett bør videreføres på dette punktet.

Departementet peker på at det generelle ansvarsgrunnlaget «feil eller svikt» i lovutkastet et stykke på vei er tilstrekkelig også for smitte- og infeksjonsskader, men at det være vanskelig å klargjøre om det har vært tatt tilstrekkelige forholdsregler mot smitte og infeksjon. Det uttales at både av prosessøkonomiske hensyn og av hensyn til at skadelidtes bevisbyrde ikke skal bli for vanskelig å oppfylle, bør ansvaret for slike skader være objektivt.

Departementet foreslår et objektivt ansvar for vaksinasjonsskader og begrunner dette med at vaksiner ikke bare tas i den enkeltes interesse, men også for å hindre videre utbredelse av farlige sykdommer. Etter departementets syn er det mest hensiktsmessig at bestemmelsen flyttes fra smittevernloven til pasientskadeloven.

I de midlertidige reglene finnes det ikke noen rimelighetsregel som gjør at domstolene kan tilkjenne erstatning på rent rimelighetsgrunnlag. Departementet mener det er behov for en sikkerhetsventil for de tilfeller hvor det ikke ytes erstatning på grunnlag av feil eller svikt m.v. Etter departementets skjønn gir ikke dagens billighetserstatningsordning tilstrekkelig trygghet for pasientene i slike tilfeller, og foreslår derfor at en rimelighetsklausul bør tas inn i pasientskadeloven. Det understrekes at rimelighetsklausulen er en unntaksbestemmelse som må gis begrenset anvendelse i praksis. Dette anser departementet som så viktig at det uttrykkes direkte i forslaget til lovtekst.

Både etter den midlertidige ordningen og etter den ellers gjeldende erstatningsrett gis erstatning bare når det blir krevet, og kravet er ledsaget av en viss begrunnelse. Skadelidte har altså byrden med å dra saken i gang. Når saken først er i gang, legger en det faktum en finner mest sannsynlig til grunn. Det er imidlertid antatt at dersom faktum forblir uklart, skal det ikke tilkjennes erstatning. Slik sett har saksøkeren en bevisbyrde. Etter departementets vurdering bør domstolenes og Pasientskadenemndas praksis i utgangspunktet opprettholdes når det gjelder bevisregler. Det uttales at generell lovfesting av reglene eller ytterligere presisering synes lite ønskelig, fordi reglene først bør utvikles mer i de tvisteløsningsorganene som møter problemene i praksis. Departementet foreslår likevel å lovfeste Pasientskadenemndas regel om at skader som oppstår under behandling, og som en ikke finner noen annen forklaring på enn at det må ha skjedd en feil, skal antas å skyldes at behandlingen var erstatningsbetingende. Departementet foreslår dessuten å videreføre den særlige bevisbyrderegelen i smittevernloven. Ved anbefalte eller påbudte vaksiner er det den ansvarlige som må bevise at en eller flere andre årsaker enn vaksinen er mer sannsynlige dersom erstatningsansvar ikke skal inntre.

Departementet foreslår at skadeserstatningslovens regler skal legges til grunn for erstatningsutmålingen. Det uttales at standardisering av utmålingen i pasientskadesaker eventuelt vil bli vurdert i sammenheng med standardiseringsspørsmål generelt som en oppfølging av Standardiseringsutvalgets innstilling, og blir følgelig ikke tatt opp her. De begrensede reglene om standardisert erstatning som allerede er innført i skadeserstatningsloven kapittel 3, vil imidlertid gjelde også ved pasientskader.

Departementet er kommet til at det fortsatt bør være en beløpsgrense for småskader i pasientskadeordningen. Lødruputvalgets forslag om at ethvert økonomisk tap skal dekkes, følges dermed ikke opp. Det foreslås at grensen skal settes opp mot hva det koster å behandle en sak i Norsk Pasientskadeerstatning. På denne bakgrunn finner departementet at en grense på 10 000 kroner er passende.

Departementet har vurdert om det er behov for særregler for manglende samtykke og informasjonssvikt, men har kommet til at erstatningsregler ikke er det rette virkemiddelet til å bedre kommunikasjonen mellom behandler og pasient.

Departementet går inn for å videreføre gjeldende finansieringssystem for offentlig sektor inntil videre. Kommunesektoren skal kompenseres for merutgifter som følge av lovfestingen av ordningen enten gjennom fastsettingen av tilskuddene til Norsk Pasientskadeerstatning eller ved økninger i rammetilskuddene. For å sikre den nødvendige fleksibilitet ved valget av løsning foreslår departementet at Kongen skal gi nærmere regler om bidragene til ordningen. Det åpnes i lovforslaget for at det i forskrift kan gis regler om at offentlige helseinstitusjoner kan eller skal tegne forsikring i stedet for å yte tilskudd.

Når det gjelder privat sektor, finner departementet at det er mest hensiktsmessig at ansvaret dekkes ved forsikring, ikke minst fordi dette er en videreføring av de ordninger som gjelder i praksis i dag. Det uttales at siktemålet med reglene må være at alle er dekket av en forsikring på et eller annet nivå, og at ingen skal behøve å tegne dobbeltforsikring.

Etter departementets oppfatning bør verken nemndbehandling eller domstolsbehandling utelukkes helt når det gjelder krav på pasientskadeerstatning, men tvisteløsningsformene bør eksistere side om side, fordi behovet for raskhet og grundighet kan ha forskjellig relativ vekt i ulike saker. Departementet går derfor ikke inn for utvalgets forslag om at tvisteløsning i nemndsystemet må være forsøkt før sak kan reises for domstolene. For å oppnå de beste totale løsninger legger departementet opp til at det skal være mulig å fortsette en sak for domstolene selv om den er påbegynt i nemnda og omvendt.

Selv om nemndsystemet og domstolsvesenet etter departementets forslag skal være likestilt som konfliktløsere, framholdes det at domstolene ikke kan erstatte NPEs utredningsfunksjon, og at sak derfor ikke bør kunne anlegges før noen tid har gått, og NPE har fått en sjanse til å vurdere saken og framsette et tilbud, eller i det minste skissere den videre saksgangen. Departementet mener at en slik frist bør settes til seks måneder.

Det uttales at i NPE bør administrasjonen fatte vedtak, med klage til Pasientskadenemnda.

Når det gjelder privat sektor, legger departementet, som i offentlig sektor, vekt på å skille mellom utredningen av kravet og tvisteløsningen. Det uttales at når det gjelder utredningen av kravet, synes det å være et rimelig krav at den som skal betale, først får anledning til å ta stilling til det, slik at kravet eventuelt kan forlikes dersom det er et kurant krav. Det framholdes at en rask og fleksibel behandling av krav kan være et konkurransefortrinn for forsikringsselskapene som lovgivningen ikke bør ta fra dem. Ordningen vil også gi muligheten til en viss sammenlikning av saksbehandlingstiden i NPE og i de private selskapene, noe som kan spore til forbedringer der det trengs. Endelig framholdes det at denne løsningen gir størst fleksibilitet, siden det ikke er noe i veien for at et eller flere forsikringsselskaper inngår avtale med NPE om å behandle kravene deres dersom de finner det kommersielt hensiktsmessig.

Dersom et forlik ikke kommer i stand, kan det være behov for tvisteløsningsmekanismer. Departementets utgangspunkt er her at både domstolene og nemndsystemet må stå åpent i privat sektor, på samme måte som i offentlig sektor. Når nemndsystemet benyttes, kan den som fremmer krav, dra nytte av at saksforberedelsen der skjer etter forvaltningsrettslige prinsipper.

Regelen om at sak skal kunne reises for domstolene når seks måneder er gått, foreslås gjort gjeldende også i privat sektor.

I såvel den midlertidige ordningen som departementets lovforslag står Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) sentralt. NPE er i dag en selvstendig enhet innen Kommunal Landspensjonskasse (KLP), som driver gjensidig forsikringsvirksomhet i kommunesektoren. Evalueringsutvalget har tatt opp spørsmålet om organiseringen av Norsk Pasientskadeerstatning, og har uttalt at for at ordningen skal ha den nødvendige uavhengighet og tillit, bør det etableres et mest mulig frittstående forvaltningsorgan. Utvalget er prinsipielt betenkt over å la KLP fortsatt administrere NPE-ordningen.

Departementet slutter seg til Evalueringsutvalgets synspunkter, og mener at den nærmere organiseringen av Norsk Pasientskadeerstatning bør fastsettes av Kongen, og at loven heller ikke bør utelukke løsninger som organisering av selskap eller stiftelse.

Departementets hovedsynspunkt er at Pasientskadenemnda skal være et godt alternativ til domstolsbehandling i de fleste saker, men ikke i de mest kompliserte sakene. Saksbehandlingen i nemnda skal være raskere og billigere enn i domstolene. Departementet går inn for at nemnda skal ha tre medlemmer, og at Kongen fortsatt skal oppnevne Pasientskadenemndas medlemmer. På bakgrunn av erstatningsspørmålenes karakter antar departementet at et innslag av leger og jurister, som i den midlertidige ordningen, er hensiktsmessig. Det vises til at Kongen etter lovforslaget tillegges oppnevningskompetansen, og det uttales at det bør sørges for at disse yrkesgruppene representeres i nemnda. Lederen av nemnda i den enkelte sak bør etter departementets syn være jurist.

Når det gjelder saksbehandlingsreglene, mener departementet at det grunnleggende synspunktet bør være at saksbehandlingen i Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda bør være enkel og rask og tilpasset flertallet av saker, og at de sakene som krever en mer omstendelig saksbehandling, bør føres for domstolene. Saksbehandlingen bør etter departementets syn være omtrent som i dag. Departementet er enig med Lødruputvalget og høringsinstansene i at forvaltningsloven fortsatt skal gjelde. En særskilt bestemmelse om dette er tatt inn i lovutkastet. Etter departementets syn er det både tids- og kostnadsbesparende at NPE benytter seg av egne sakkyndige og sakkyndige fra skadesykehuset, men mener at det i spesielle saker likevel vil kunne være hensiktsmessig å innhente annen sakkyndig bistand, om nødvendig fra utlandet. Det foreslås at partsbegrepet i forvaltningsloven legges til grunn. For å sikre en reell klagebehandling foreslår departementet en særskilt regel om at Pasientskadenemnda skal ha eget sekretariat. Departementet går inn for at partene skal ha rett til dokumentinnsyn i samsvar med reglene i forvaltningsloven, og at forvaltningslovens klagefrist på tre uker skal gjelde. Departementet mener at avgjørelsene til Norsk Pasientskadeerstatning i de fleste tilfeller skal begrunnes, og for Pasientskadenemnda foreslår departementet en utvidet plikt til begrunnelse.

Det påpekes at det kan reises spørsmål om de reg­lene som gjelder i nemndsystemet, også bør gjelde for forsikringsgiverne ved krav i privat sektor. Etter departementets skjønn ville dette prinsipielt sett vært ønskelig, men uttaler at det ville bryte for mye med det som ellers gjelder i forsikringsbransjen. Departementet har kommet til at vanlig forsikringspraksis skal gjelde for saksbehandlingen ved første gangs behandling av krav i privat sektor.

Etter departementets vurdering kan det vanskelig forsvares om adgangen til dekning av advokatutgifter skulle være dårligere ved pasientskader enn det som ellers gjelder. Både i nemndsystemet og i behandlingen hos forsikringsgivere i privat sektor bør derfor advokatutgifter etter departementets syn behandles som vanlige erstatningsrettslige tap slik at dersom de er en rimelig og naturlig følge av skaden, skal kunne kreves dekket. Det uttales at en bør være mindre restriktiv med å innvilge dekning av advokatutgifter i nemndsystemet enn man har vært i den midlertidige ordningen, men at bruk av advokat ikke må bli hovedregelen. Departementet foreslår at skadelidte skal kunne kreve forhåndsavgjørelse om dekning av advokatutgifter. Denne regelen foreslås å gjelde både i offentlig og privat sektor.

I Ot.prp. nr 55 (1999-2000) foreslår departementet enkelte tekniske tilpasninger i det utkastet til ny pasientskadelov som ble lagt fram for Stortinget i Ot.prp. nr. 31 (1998-1999). Endringene består i hovedsak av en harmonisering av lovforslaget til den helsereformen som er vedtatt etter at Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) ble lagt fram. I proposisjonen avklares også forholdet mellom apoteklovgivningens erstatningsregler og reglene om erstatning for pasientskader.

Det vises til at da Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) ble lagt fram, var det fremmet fire proposisjoner med forslag til ny helselovgivning (Ot.prp. nr. 10 (1998-1999) om lov om spesialisthelsetjenesten m.m., Ot.prp. nr. 11 (1998-1999) om lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykiatriloven), Ot.prp. nr. 12 (1998-1999) om lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven) og Ot.prp. nr. 13 (1998-1999) om lov om helsepersonell m.v. (helseperso­nelloven)). Disse lovforslagene hadde flere berøringspunkter med utkastet til pasientskadelov, og det ble i Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) framholdt at dersom den nye helselovgivningen kom til å tre i kraft før eller samtidig med pasientskadeloven, måtte utkastet til pasientskadelov harmoneres med den nye helselovgivningen ved at departementet fremmet en tilleggsproposisjon, og det er denne som nå foreligger som Ot.prp. nr. 55 (1999-2000).

Det framholdes videre at det under arbeidet med Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) ble reist spørsmål om apotekvirksomhet skulle omfattes av forslaget til pasientskadelov, og at Justisdepartementet valgte å utsette vurderingen av spørsmålet og avvente den tilpasning av lovutkastet som måtte komme når helsereformen var på plass.

Departementet foreslår at henvisningene til sykehusloven og lov om psykisk helsevern erstattes av en henvisning til spesialisthelsetjenesten som omfatter både den somatiske og den psykiatriske helsetjenesten. Uttrykket «institusjon etter» foreslås av språklige grunner erstattet av uttrykket «institusjon under». Av hensyn til lovteknisk og språklig konsekvens foreslår departementet å endre henvisningen til lov om helsetjenesten i kommunene til bare «kommunehelsetjenesten». Heller ikke denne justeringen medfører noen innholdsmessig endring.

For at lovutkastet skal være i samsvar med terminologien i den nye helselovgivningen foreslår departementet at uttrykket «helsetjeneste» erstattes alle steder hvor det er brukt i lovutkastet, med uttrykket «helsehjelp». Det uttales at innføringen av uttrykket «helsehjelp» i pasientskadeloven ikke er ment å utgjøre noen begrensning i forhold til regelen i § 1 annet ledd.

Departementet foreslår videre at uttrykket «helsevesen» erstattes samtlige steder av uttrykket «helsetjeneste», slik at ordbruken i pasientskadeloven samsvarer med terminologien i helselovgivningen. Det uttales at omfanget av uttrykket i pasientskadeloven kan tenkes å være mer omfattende enn det definisjonen i pasientrettighetsloven legger opp til.

Departementet foreslår at uttrykket «godkjenning» i lovutkastet § 1 erstattes av «autorisasjon eller lisens».

Skader voldt under utøvelse av apotekvirksomhet omfattes ikke av den midlertidige, avtalebaserte pasientskadeerstatningsordningen som gjelder i dag.

Som pasientskade etter forslaget til pasientskadelov § 1 regnes skade som er voldt av «personer som yter helsehjelp i henhold til offentlig autorisasjon eller lisens». Det betyr at også skade voldt av farmasøyter og apotekteknikere omfattes av pasientskadeloven, såfremt skaden skjer i forbindelse med at personalet yter helsehjelp.

Det vises til at Lødruputvalget i NOU 1992:6 ikke gikk inn for å innlemme apotekvirksomheten i loven da utvalget ikke fant det naturlig å ta apotekene med i en pasientskadeordning idet det viste til at apotekene ikke driver behandling i egentlig forstand. Utvalget pekte dessuten på at erstatningsansvaret allerede i utgangspunktet var objektivt, slik at hensynet til skadelidte ikke tilsa at apotekene ble tatt med.

Ingen av høringsinstansene til Lødruputvalget hadde synspunkter på forholdet mellom pasientskadeordningen og apoteklovens ansvarsregler.

Det opplyses at spørsmålet om apotekvirksomhet bør omfattes av pasientskadeloven, ble tatt opp på et møte i april 2000 mellom Justisdepartementet og Sosial- og helsedepartementet og representanter for Norges Apotekerforening, Norges Farmaceutiske Forening og Farmasiforbundet som ikke var høringsinstanser til NOU 1992:6, og at alle organisasjonene ga uttrykk for at apotekvirksomhet bør omfattes av pasientskadeloven.

Departementet mener at skader voldt i apotekvirksomhet også bør omfattes av pasientskadeloven. Når farmasøyter og apotekteknikere er å anse som helsepersonell etter den nye helsepersonelloven, er det etter departementets syn mest naturlig, enklest og mest konsekvent at apotekets personale likestilles med annet helsepersonell også når det gjelder ansvaret for pasientskader. Det uttales at apotekene tilbyr tjenester som må betraktes som behandling i vid forstand, og at de er eksperter innenfor sitt område på samme måten som legen eller sykepleieren er det innenfor sitt område. Det framholdes at konsekvensene av feil fra apotekets side kan være like alvorlige for pasienten som konsekvensene av tradisjonelle pasientskader. Det uttales at selv om ansvaret etter apotekloven går langt, er det en fordel om den skadelidte kan benytte pasientskadelovens særlige saksbehandlingsregler dersom han eller hun ønsker det.

For at det ikke skal være noen tvil om at apotekvirksomhet omfattes av pasientskadeloven, foreslår departementet at alternativet «ekspedisjon av legemidler fra apotek» føyes til oppregningen i utkastet til pasientskadelov § 1 annet ledd. Det understrekes at det at dette alternativet nevnes spesielt, ikke utelukker at andre handlinger utført i apotekvirksomhet kan føre til pasientskade etter loven.

Departementet antar at den utvidelsen av ansvarsgrunnlaget som lovendringen innebærer, ikke vil føre til noen økning av betydning i antallet erstatningssaker.

Justisdepartementet foreslår at forslaget i Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) til § 4 annet ledd tas ut. Det vises til at skadeserstatningsloven § 5-3 gir alminnelige reg­ler om erstatningsansvar og regressoppgjør der det foreligger flere skadevoldere, og at forslaget til § 4 annet ledd i Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) ikke medfører noen annen løsning enn det som følger av skadeserstatningsloven.

Departementet finner det hensiktsmessig at ikrafttredelsestidspunktet skal være opp til Kongens bestemmelse.

Neste kapittel