3. Nærmere om lovforslagene
- Tidligere behandling i Stortinget
- Opphevelse av forkjøpsretten
- Endringer i boplikten
- Arealgrenser
- Departementets høringsnotater
- Høringsuttalelser
- Departementets merknader
Innholdet i St.meld. nr. 19 (1999-2000) og Stortingets behandling av meldingen bar etter departementets mening ikke bud om endring av de generelle landbrukspolitiske målene i forhold til bosetting eller eier- og bruksstruktur. Departementet oppfatter dette slik at virkemiddelbruken må innrettes slik at den kan bidra til en utvikling i retning av større driftsenheter. Ved den konkrete avveiningen av innretningen av virkemidlene må det legges størst vekt på hensynet til enheter der jordbruksproduksjonen er en viktig del av sysselsettinga.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) la departementet til grunn at samfunnet har behov for å innvirke på bruksstrukturen i landbruket. Spørsmålet ble drøftet særskilt i forhold til forkjøpsretten:
«Forkjøpsretten oppfattes av svært mange som et unødig inngripende og til dels urimelig virkemiddel. Dette er forhold som etter departementets oppfatning må tillegges betydelig vekt og veies opp mot det en oppnår ved bruk av forkjøpsrett for å nå jordlovens formål. Det er begrenset hva som er oppnådd i form av endret bruksstruktur ved bruk av forkjøpsretten, fordi forkjøp bare er vedtatt i få tilfeller. I tillegg benytter mange selgere seg av retten til å trekke salget tilbake.»
Også næringskomiteen la vekt på at det er ønskelig å innvirke på bruksstrukturen gjennom bruk av juridiske virkemidler, men var enig i at forkjøpsretten burde oppheves.
Dagens regler om bo- og driveplikt bygger på behandlingen av St.prp. nr. 8 (1992-1993) Landbruk i utvikling. I St.meld. nr. 19 (1999-2000) er det bygd videre på de beslutningene som er tatt der, og lagt vekt på landbrukets multifunksjonelle rolle i samfunnet, herunder det bidrag til bosetting som landbruksbefolkningen kan gi.
Samlet skulle forslagene til endring føre til at virkemidlet boplikt ble rettet mer inn mot hensynet til bosetting enn tidligere. Det ble også lagt vekt på at bygningsressursene på landbrukseiendommene måtte tas i bruk til bosettingsformål. I lys av dette ble det foreslått å endre dispensasjonspraksis. Videre foreslo en å synliggjøre innholdet i boplikten ytterligere.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) la en til grunn at det bør legges til rette for et endret omsetningsmønster for små landbrukseiendommer. Det ble vist til at bofunksjonen bør tydeliggjøres bedre. Arealgrensene i konsesjonsloven § 5 nr. 2 og i odelsloven § 2 ble foreslått hevet som ledd i en strategi for å sikre dette. Flertallet i næringskomiteen sluttet seg under stortingsbehandlingen til forslaget til strategi.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at hele forkjøpsinstituttet i konsesjonsloven burde oppheves. En pekte imidlertid på behovet for overgangsregler for de tilfeller hvor forkjøp er nyttet forut for lovendringen og viste ellers til at opphevelse av forkjøpsinstituttet også ville kreve ajourføring av lovtekster.
I høringsbrevet er boplikten satt i sammenheng med landbrukets betydning for bosetting i distriktene og som kulturlandskapsfaktor i tettstedsnære områder. Endringsforslagene i høringsbrevet tok sikte på å følge opp Stortingets målsettinger om å styrke bosettingsfunksjonen. Forslaget bygger på eksisterende regler, men reglene er foreslått endret slik at de gir mulighet for en strengere praktisering av boplikten. Departementet foreslo en endring av konsesjonsloven § 1 slik at bosetting nevnes uttrykkelig i bestemmelsen, og at innholdet i boplikten lovfestes nærmere. Videre ble det foreslått innstramming i reglene om dispensasjon fra boplikt slik Stortinget forutsatte i sin behandling. Forslaget tok sikte på at bosettingshensynet skulle tillegges større vekt enn tidligere ved erverv av landbrukseiendom, og stilles likt med betydningen av eierens tilknytning til eiendommen. Dette ville innebære at det ved fritakssøknaden ville bli lagt mindre vekt på eiendommens avkastningsevne enn i dag.
For små landbruksenheter er det bosettingsfunksjonen som er det sentrale, og at utformingen av virkemidler bør gjenspeile dette. Departementet la til grunn Stortingets forutsetning om at en heving av arealgrensen for bebygd eiendom, jf. konsesjonsloven § 5 nr. 2 kombinert med heving av grensen i odelsloven § 2, ville kunne føre til økt omsetning av eiendom under konsesjonsgrensen. Under forutsetning av at mange slike eiendommer er attraktive for bosetting, kan økt omsetning føre til at flere små eiendommer bebos i fremtiden.
Departementet foreslo imidlertid en generell heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 fra 5 til 20 dekar, en heving som både skulle knyttes til landbrukseiendom og erverv av annen eiendom. Konsesjonspliktens omfang burde fortrinnsvis dekke erverv hvor det forelå en viss grad av påregnelighet for å oppnå samfunnsgevinst ved bruk av virkemidlene i loven. En generell heving av arealgrensen ville også kunne bidra til enklere regler enn om det skulle utformes regler som differensierte mellom erverv av landbrukseiendom og erverv av annen eiendom. Fordi det i tvilstilfeller kan være vanskelig å avgjøre om en står overfor en landbrukseiendom, foreslo departementet videre at konsesjonsplikt ved erverv av bebygd eiendom ble koblet nærmere til reguleringsstatus etter plan- og bygningsloven.
I høringsnotatet viste departementet til at det skal oppnevnes et utvalg som skal se nærmere på samfunnsmessige virkninger av odelsloven og komme med forslag til lovendringer på bakgrunn av dette. Departementet pekte på at hevingen av arealgrensen i odelsloven § 2 er en midlertidig løsning i tråd med dette. En la til grunn at grensen bør knyttes til 20 dekar jordbruksareal.
De fleste høringsinstansene tilrår opphevelse av forkjøpsretten. Flere uttrykker samtidig at opphevelse av forkjøpsretten har uheldige sider som ikke er utredet. I St.meld. nr. 19 (1999-2000) ble det lagt til grunn at bruk av konsesjonsvilkår og konsesjonsavslag til en viss grad ville kunne erstatte forkjøpsretten. En rekke høringsinstanser er opptatt av dette og av hvilke muligheter virkemidlene eventuelt gir for direkte styring og innvirking på eier- og bruksstruktur. Mange ber om retningslinjer for framtidig praksis.
Direktoratet for naturforvaltning og en rekke fylkesmenn peker på at opphevelse av forkjøpsretten ikke er ønskelig vurdert ut fra et friluftslivssynspunkt. Miljøverndepartementet peker på sammenhengen mellom forslaget om heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 og forslaget om opphevelse av forkjøpsrett, og mener at endringene samlet fører til at friluftslivets behov må tilgodeses gjennom andre og nye virkemidler.
Flere av de høringsinstansene som tilrår strengere regler om boplikt peker på at plikten skal oppfylles innenfor en virkelighet hvor mulighetene for å skaffe seg arbeid i området er av stor betydning for den enkelte. De fleste støtter forslaget om at innholdet i boplikten bør lovfestes nærmere. Høringsinstansene har gitt uttrykk for til dels svært ulike oppfatninger av tilleggskriteriene til den helhetsvurderingen som departementet foreslo i høringsnotatet. De som mener innholdet i boplikten bør lovfestes nærmere, gir imidlertid uttrykk for at det bør oppstilles tilleggskriterier, og at disse bør være klare.
De fleste høringsinstansene tilrår endringen. Noen viser til at endringen legger til rette for at flere eiendommer enn i dag vil kunne tas i bruk til fritidsformål. Mange av høringsinstansene fremhever at det er naturlig å foreta en kobling mellom konsesjonsfrihet og plan. Dette synet er i samsvar med høringsuttalelsene i tilknytning til Næringslovutvalgets forslag til endringer. Enkelte er opptatt av at konsesjonsfriheten bør være betinget av driveplikt. De viser til at jordlovens bestemmelser om vanhevd er tungvinte å følge opp. Flere av kommunene viser til at dersom arealgrensen i konsesjonsloven heves, vil kommunen vurdere å innføre nedsatt konsesjonsgrense. Noen av høringsinstansene mener at nedsatt konsesjonsgrense vil undergrave formålet med endringsforslaget.
Det er få uttalelser om forslaget til endring av odelsloven § 2.
Selv om enkelte høringsinstanser reiser spørsmål ved om eventuelle indirekte virkninger av forkjøpsinstituttet burde vært vurdert, har det ikke kommet merknader fra høringsinstansene hvor begrunnelsen for opphevelse er bestridt. Departementet fremmer på denne bakgrunn forslaget om opphevelse av forkjøpsrett til rasjonaliseringsformål for Stortinget på nytt for ordinær lovbehandling.
Hva gjelder boplikt, ble departementets høringsbrev utformet for å bidra til at eksisterende regler samlet kunne gi rammer for strengere håndheving av reglene om boplikt. Spørsmålet om en skjerping av boplikten vil få den tilsiktede virkning er avhengig av om eierne av de aktuelle eiendommene rent faktisk har mulighet til å oppfylle boplikten. Departementet mener at praksis samlet må legge til rette for løsninger hvor det foretas en forsvarlig balanse mellom hensynet til bosetting og mulighetene for å skaffe seg en inntekt enten fra eiendommen eller fra annen virksomhet i området. En antar at en slik avveining mest hensiktsmessig kan foretas i tilknytning til skjønnsutøvelsen i den enkelte sak.
Forslaget om at bosetting nevnes uttrykkelig i konsesjonsloven § 1 har ikke møtt motforestillinger verken under stortingsbehandlingen eller under høringen av forslaget. Endringen vil innebære at det ikke kan reises tvil om at hensynet til bosetting er et relevant moment ved avgjørelse av saker etter konsesjonsloven. Departementet mener at slik lovfesting er i samsvar med dagens regel.
Innholdet i boplikten er i dag ikke positivt lovregulert. I St.meld. nr. 19 (1999-2000) ble det lagt til grunn at det var ønskelig å klargjøre innholdet i boplikten ytterligere. Kommunene er i dag tillagt avgjørelsesmyndighet og kontrollansvar i saker som gjelder boplikt. Pr. 14. oktober 2000 hadde departementet mottatt høringsuttalelser fra 174 kommuner. 131 av disse uttalte seg om innholdet i boplikten. Mer enn 100 av kommunene tilrår endringer i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Departementet foreslår på denne bakgrunn at innholdet i boplikten lovfestes nærmere. Videre legges til grunn at endringene bør få virkning umiddelbart. I denne sammenhengen ser en ikke behov for overgangsordninger. Det er heller ikke kommentert fra noen av høringsinstansene.
Gjeldende konsesjonslov bygger på en forutsetning om at konsesjonsplikten ikke bør omfatte mer enn det som er nødvendig for å styre arealbruk og eierforhold. Departementet forutsetter at dette utgangspunktet fortsatt bør gjelde.
Ønsket om å heve arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 ble både i St.meld. nr. 19 (1999-2000) og i Stortingets behandling av denne begrunnet ut fra hensyn som gjør seg gjeldende for landbrukseiendom. Etter departementets vurdering er imidlertid behovet for å heve arealgrensen ved erverv av eiendom som ikke er landbrukseiendom vel så aktuelt som det behovet som er omtalt i St.meld. nr. 19 (1999-2000). Felles arealgrenser ved alle erverv kan bidra til enklere utforming av reglene og vil slik også være i samsvar med regjeringens generelle arbeid for regelforenkling. Departementet tilrår derfor at det foretas en generell heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2. Dette vil innebære at det areal som kan erverves konsesjonsfritt til bolig og fritidsbruk blir fire ganger større enn tidligere. Hevingen får imidlertid mindre betydning ved erverv av regulerte næringseiendommer fordi grensen ved erverv av slik eiendom allerede i dag er på 15 dekar.
Flertallet av høringsinstanser har sluttet seg til at arealgrensen bør være på 20 dekar. Det foreslås på denne bakgrunn at arealgrensen for konsesjonsfrihet ved erverv av bebygd eiendom, jf. konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2, heves fra 5 dekar til 20 dekar. Departementet mener imidlertid at det kan få samfunnsmessig uheldige følger dersom det legges opp til konsesjonsfrihet uten at det stilles noen forutsetninger for konsesjonsfriheten. Det vises her til høringsinstansenes antakelser om at flere eiendommer enn i dag vil bli nyttet til fritidsformål og at konsesjonsfriheten gjør det vanskeligere å ivareta hensynet til friluftslivet. Forutsetningene må ha som formål å sikre at erververen nytter eiendommen i samsvar med bredt forankrede samfunnsmessige mål og planer for arealbruken.
Med mindre det gjøres endringer i § 5 tredje ledd vil kommuner som ønsker å innføre en nedsatt konsesjonsgrense, ha mulighet for å få slik forskrift også i fremtiden, og da opp til den nye arealgrensen.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) i flertallsmerknadene fra næringskomiteen ble det lagt til grunn at § 5 tredje ledd bør gjelde for eiendommer opp til den nye arealgrensen. Departementets høringsbrev bygget på denne forutsetningen. I de ca. 70 kommunene der det i dag er innført forskrift etter konsesjonsloven § 5 tredje ledd oppstår det særlige spørsmål. Ifølge departementet er det usikkert om de eksisterende forskriftene som en automatisk følge av lovendringen utvides til å gjelde eiendommer mellom 5 og 20 dekar. En ønsker derfor å ta kontakt med alle de aktuelle kommunene etter vedtakelsen av endringen i konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 2 før endringen settes i kraft. Departementet vil deretter gjennom en samlet forskrift kunne foreta de nødvendige endringene både for de kommunene som eventuelt ønsker å beholde konsesjonsplikten som den er, og for de som ønsker at forskriftene utvides til å dekke erverv av eiendom mellom 5 og 20 dekar.
Forslaget innebærer at erverv av fast eiendom under de nye arealgrensene etter at endringene trer i kraft unntas fra konsesjonsfriheten. De nye reglene bør også gis anvendelse for erverv som er skjedd forut for endringen. En foreslår derfor at det fastsettes i overgangsreglene at endringen også skal gjelde saker som er under konsesjonsbehandling når ikrafttredelsen skjer.
En grense på 20 dekar jordbruksareal vil dekke et ikke ubetydelig antall eiendommer i enkelte kommuner. Departementet antar således at lovforslaget vil kunne føre til økt omsetning av et stort antall eiendommer.
Heving av arealgrensene bør ses i sammenheng med forslagene til innskjerping av boplikten. Høringsinstansene påpeker at endringen gjør det sannsynlig at små landbrukseiendommer i større grad vil bli omsatt til fritidsformål innad i familien, og at mange små eiendommer med betydelige utmarksressurser vil kunne omsettes konsesjonsfritt til nære slektninger uten at det oppstår bo- og driveplikt. Departementet vil føye til at det etter gjeldende rett ikke oppstår lovbestemt bo- og driveplikt ved erverv av eiendom uten produktive landbruksressurser (jord og skog) selv om eiendommene kan høstes ved jakt og fiske eller brukes til rekreasjon. I St.meld. nr. 19 (1999-2000) ble det lagt til grunn at det ikke er ønskelig å gjøre endringer i gjeldende rett på dette punkt. Erverv av eiendom med ressurser under den nye arealgrensen i odelsloven § 2 ligger ofte nær opp til eiendom av slik karakter.
Det er et særlig spørsmål om endringen av odelsloven skal gjelde for eksisterende odelsrett. Ønsket om å ta bort bindinger på omsetningen tilsier at den bør det. Fastsettes ikke slike bestemmelser, vil det med dagens omsetningstakt for landbrukseiendommer gå mer enn en generasjon før virkningene av lovendringen kan inntre. Eiere som har overtatt landbrukseiendom under de nye arealgrensene i løpet av de siste 5 årene før lovendringen, vil på endringstidspunktet ha lovbestemt boplikt knyttet til overtakelsen. Det kan framstå som vanskelig å håndheve strengere regler om boplikt for denne gruppen enn for ny eier av tilsvarende eiendom som overtar etter ikrafttredelse av endringene. Departementet foreslår på dette grunnlaget en overgangsregel som likestiller denne gruppen eiere med de som erverver etter lovendringene.