3. Forslag til opphevelse av helsepersonelloven § 55 om tilrettevisning
Etter gjeldende rett er det i legeloven § 52 og i tannlegeloven § 47 lagt opp til et reaksjonssystem der den mildeste reaksjonsformen er tilrettevisning. Ingen av de andre lovene som regulerer helsepersonell har en bestemmelse om tilrettevisning. Den formelle reaksjonen tilrettevisning kan etter dagens regelverk derfor ikke gis til andre enn leger og tannleger. Reaksjonsbestemmelsene i ny helsepersonellov er i stor grad en videreføring av regler i legeloven og tannlegeloven.
De administrative reaksjonene som kan ilegges helsepersonell etter ny helsepersonellov kapittel 11 er følgende:
tilrettevisning (§ 55)
advarsel (§ 56)
tilbakekall eller suspensjon av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning (§§ 57 og 58)
begrensning av autorisasjon (§ 59)
tap eller suspensjon av retten til å rekvirere legemidler i gruppe A og B (§§ 63 og 64)
Den formelle reaksjonen tilrettevisning er den mildeste reaksjonen tilsynsmyndighetene kan gi. Formålet er at helsepersonellet gjennom den vurderingen som gjøres av fylkeslegen av det aktuelle pliktbruddet, skal kunne få den veiledningen som er nødvendig for å kunne korrigere sin atferd.
Etter fjerde ledd i § 55 går det fram at vedtaket om å gi reaksjonen tilrettevisning ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer også at et vedtak om tilrettevisning ikke kan påklages etter bestemmelsene i forvaltningsloven.
Departementet tok våren 2000 initiativ til en kvalitativ undersøkelse av et utvalg helsepersonell for å kartlegge hvordan de hadde opplevd det å få en administrativ reaksjon. Rapporten fra undersøkelsen viser at helsepersonell reagerer svært sterkt på å motta administrative reaksjoner, også de mildeste. Resultatene viser også at det ikke er forholdsmessighet mellom alvorlighetsgraden på den administrative reaksjonen og styrken i det enkelte helsepersonells egen opplevelse ved å motta reaksjonen. Det uttales at undersøkelsen avdekket at den generelle oppfatningen er at de mildeste administrative reaksjonene ikke fører fram til det som er formålet med reaksjonene. Slik tilsynet utøves og de mildeste reaksjonene gis i dag, er det informantenes oppfatning at reaksjonene ikke fører til at helsepersonell innretter seg etter reaksjonen, men heller går i forsvar og ikke evner å se mulighetene for endring av atferd. Undersøkelsen avdekker også at systemansvaret dårlig ivaretar den enkelte arbeidstaker, og at det er lite åpenhet og diskusjoner om temaene menneskelige og medisinske feil og forhold rundt det å motta administrative reaksjoner.
Det vises til at Sosial- og helsedepartementet i Ot.prp. nr. 13 (1998-1999) framhevet at tilrettevisningen primært skulle være et forhold mellom tilsynsmyndigheten og vedkommende helsepersonell. På den bakgrunn ble det derfor foreslått at reaksjonen skulle være unntatt offentlighet. Samtidig ble det likevel framhevet at både den som hadde klaget over utfallet av behandling eller utelatt behandling, og arbeidsgiver skulle bli informert om utfallet av fylkeslegens vurdering av forholdet. Departementet ser i ettertid at dette ikke ivaretar rettssikkerheten til helsepersonell.
Ved at fylkeslegen gir en vurdering av det aktuelle forholdet, mener departementet at veiledningen og forventet korrigert atferd hos helsepersonellet kan oppnås like godt uten at en formell reaksjon gis. Slik departementet ser det, vil også pasientens hovedanliggende i de fleste forhold være ivaretatt ved at helsepersonellet mottar veiledning.
Departementet er av den oppfatning at § 55 kan oppheves uten at det får negative konsekvenser for muligheten til å korrigere uønsket atferd.
Departementet mener det må arbeides videre ut fra tankegangen om at flest mulig saker bør kunne løses lokalt, og at et slikt arbeid må være en del av et større arbeid med å vurdere hele tilsyns- og reaksjonssystemet. En slik gjennomgang er det etter departementets oppfatning grunn til å starte raskest mulig etter ikrafttredelsen av helsepersonelloven.
Departementet foreslår å oppheve § 55. Den mildeste reaksjonsformen vil ved en opphevelse av § 55 bli advarsel, som må gis av Helsetilsynet etter at saken er forberedt av fylkeslegen.
Komiteen har merket seg at bestemmelsen om tilrettevisning i helsepersonellovens § 55 viderefører tilrettevisningsadgangen i legelovens § 52 og tannlegelovens § 47. Dette innebærer en adgang for tilsynsmyndighetene til å tildele helsepersonell en formell reaksjon i tilfeller hvor lovbestemte plikter er overholdt, men hvor det likevel konkluderes med at helsepersonellet har opptrådt ukorrekt eller i strid med god yrkesskikk. I høringsnotatet til helsepersonelloven var ikke tilrettevisningsbestemmelsen nevnt, og denne ble tatt inn i loven i det videre arbeid med Ot.prp. nr. 13 (1998-1999).
Videre har komiteen merket seg den motstand som departementet beskriver at har kommet på bakgrunn av at tilrettevisningsbestemmelsen ble vedtatt i helsepersonelloven. På denne bakgrunn foretok departementet undersøkelse våren 2000 av hvordan helsepersonell opplevde å bli tildelt en administrativ reaksjon. Undersøkelsen avdekket at de mildeste administrative reaksjonene ikke fører frem til det som er formålet med reaksjonene. Mange mente de hadde manglet mulighet for å bli grundig nok hørt om egen oppfatning av den hendelsen som var påklaget. De fleste som ble intervjuet, sa at de følte seg overkjørt av tilsynsmyndighetene og hadde mistet tilliten til dem. Det ble fremholdt at større grad av muntlighet i behandlingen var ønskelig, og at sakene først burde vært prøvet løst lokalt ute i den enkelte virksomhet. Slik tilsynet utøves og de mildeste reaksjonene gis i dag, er det manges oppfatning at personellet heller går i forsvar og ikke evner å se mulighetene for endring av atferd. Departementets undersøkelse viser ellers at frykten for å bli tildelt en tilrettevisning i mange tilfeller vil være til hinder for at helsepersonellet innrømmer feil.
Komiteen har merket seg at departementet etter en fornyet vurdering har kommet til at bestemmelsen om tilrettevisning i helsepersonellovens § 55 bør oppheves. Komiteen har merket seg den store tilslutning endringsforslaget har oppnådd fra høringsinstansene, og deler i det vesentligste departementets vurderinger av hensyn som taler for opphevelse av helsepersonellovens § 55. I likhet med departementet mener komiteen to hensyn må være avgjørende for vurderingen; for det første i hvilken grad tilrettevisningsinstituttet er egnet for å oppnå kvalitetssikring og forebygging av skade i helsevesenet, og for det annet hensynet til helsepersonellets rettssikkerhet.
Komiteen viser til departementets grundige drøftelser av i hvilken grad tilrettevisning som administrativ reaksjon er egnet til å oppnå formålet med reaksjonen - kvalitetsforbedring og bedre sikkerhet for fremtidige pasienter.
Komiteen er enig i departementets vurdering av at muligheten for å korrigere uønsket adferd antagelig vil være større ved andre former for kommunikasjon enn ved skriftlig korrespondanse og tilsynsmyndighetens gjennomgang av hendelsesforløpet. Det må i fremtiden også kunne forventes at arbeidsgiver, det enkelte helsepersonell og pasient/pårørende løser spørsmål om mangelfull helsehjelp i større grad enn i dag på lokalt nivå uten at tilsynsmyndigheten involveres.
Komiteen finner det sannsynliggjort at formelle reaksjoner ikke er et egnet virkemiddel for atferdskorrigering i de tilfeller det ikke er tale om pliktbrudd som fyller de skjerpede vilkår for advarsel etter helsepersonellovens § 56. Komiteen mener derfor at de endringer som nå er foreslått, ivaretar rettssikkerheten for det helsepersonell det gjelder på en tilfredsstillende måte uten at dette går på bekostning av pasientrettighetene.
Komiteen finner videre å måtte legge stor vekt på hensynet til det enkelte helsepersonells rettssikkerhet. Det er av vesentlig betydning at det sikres trygge rammebetingelser for yrkesutøvelsen, og at helsepersonellet sikres forutberegnlighet gjennom å innrette seg i samsvar med lov og forskrifter for virksomheten.
Det er fra enkelte høringsinstanser uttrykt frykt for at fjerning av tilrettevisningsbestemmelsen skal føre til at tilsynsmyndighetenes terskel for tildeling av advarsel senkes. Komiteen vil understreke at dette vil ikke være i samsvar med den begrunnelse som gis for lovendringen, og som danner grunnlag for allmenn tilslutning fra høringsinstansene. Komiteen forutsetter at endringen innebærer at tilsynsmyndigheten i større grad gir muntlig veiledning der vilkårene for advarsel ikke er til stede. Komiteen vil i denne sammenheng påpeke at terskelen er høyere for advarsel etter helsepersonellovens § 56 enn etter dagens lovgivning. Bruken av muntlig veiledning må ikke være til hinder for at det også gis veiledning selv om pliktbruddet medfører advarsel eller strengere reaksjoner.