5. Iverksettelse og overgangsordninger
En rekke nye næringsdrivende vil bli merverdiavgiftspliktige etter forslaget i denne proposisjonen. Det er nødvendig både for næringsdrivende som vil bli omfattet av avgiftsplikten og for avgiftsmyndigheten å ha en viss tid fra vedtagelse av lovendringene i Stortinget til iverksettelse av merverdiavgiftsutvidelsen. Finansdepartementet mener at det er nødvendig med minst 6 måneder fra vedtak, og det foreslås derfor at merverdiavgiftsutvidelsen gjennomføres fra 1. juli 2001. Fra 1. juli 2001 vil dermed all omsetning av tjenester være avgiftspliktig med mindre tjenesten er særskilt unntatt i loven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om at merverdiavgiftsutvidelsen gjennomføres fra 1. juli 2001.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.
Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.
Merverdiavgift på flere tjenester kan føre til at bedrifter som blir avgiftspliktig utsetter sine investeringer inntil de nye reglene er trådt i kraft slik at fradragsrett oppnås. Det vil imidlertid være vanskelig for mange bedrifter å utsette anskaffelsene. Dette kan bl.a. skyldes at investeringsprosjektet er omfattende, at det er lagt ned betydelige kostnader i prosjektet eller at bedriften har inngått kontrakter den er rettslig bundet av. Det er således knyttet betydelig usikkerhet til mulighetene for utsettelse av investeringene. Det er også knyttet usikkerhet til virkningen av en eventuell overgangsordning. På bakgrunn av den generelle situasjonen i norsk økonomi er det departementets vurdering at det ikke er nødvendig å iverksette en overgangsordning for å hindre utsettelse av investeringer.
Ved innføring av merverdiavgift på nye områder vil det som nevnt kunne oppstå konkurranseulemper for næringsdrivende som investerer i driftsmidler før lovens ikrafttredelse i forhold til næringsdrivende som investerer etter lovens ikrafttredelse. Det vil kunne virke urimelig at virksomheter som nylig har gjennomført store investeringer uten fradrag for merverdiavgift vil få høyere kapitalkostnader enn konkurrerende virksomheter som investerer etter at merverdiavgiftsreformen er trådt i kraft. En virksomhet som investerer før reformen vil på grunn av de høyere kapitalkostnadene måtte ha høyere driftsinntekter for å oppnå samme lønnsomhet som en tilsvarende virksomhet investerer etter reformen under ellers like rammevilkår.
På bakgrunn av eventuelle forskyvning av investeringer og de konkurranseulemper som eventuelt kan oppstå ved innføring av merverdiavgiftsreformen, er det vurdert overgangsordninger. En overgangsordning kan eventuelt gjennomføres ved at det gis fradragsrett fra et tidligere tidspunkt enn ved iverksettelse av reformen.
En overgangsordning reiser imidlertid en rekke prinsipielle og praktiske spørsmål, bl.a. spørsmålet om hvilke typer investeringer som skal inkluderes i en overgangsordning. Ulike investeringer kan ha ulik levetid noe som kan tale for at det gis ulike overgangsregler for ulike typer investeringer. Eksempelvis kan en tenke seg en overgangsordning for en lengre tidsperiode tilbake for bygg og anleggsinvesteringer som har betydelig lengre levetid enn andre investeringer. Det vil også måtte reises spørsmål om hvor langt tilbake en skal innvilge fradragsrett for inngående avgift. En del store driftsmidler har lang levetid, noe som taler for at det eventuelt gis fradragsrett for flere år tilbake i tid. Dette vil imidlertid gi betydelige inntektstap for staten.
Ved en eventuell overgangsordning som innebærer fradragsrett fra et tidligere tidspunkt, må de nye avgiftspliktige beregne investeringsavgift på driftsmidler det gjøres fradrag for. Dette begrenser fradragsretten med om lag 7 pst. poeng og vil dermed begrense fordelen av overgangsordningen for de aktuelle virksomhetene. Samtidig er det gjort skattemessige avskrivninger av merverdiavgiften som er betalt på investeringene. Ved en eventuell overgangsordning er det naturlig at fordelen av disse avskrivningene avregnes mot fradragsført inngående avgift.
En fradragsrett vil også kreve at det fremlegges dokumentasjon på når investeringene er anskaffet og på beregnet merverdiavgift. En overgangsordning vil dermed påføre både skattemyndighetene og de næringsdrivende administrative kostnader ved kontroll og dokumentasjon m.v. De administrative kostnadene knyttet til dokumentasjon m.v. vil bli større jo lengre tilbake en overgangsordning gjøres gjeldende. I tillegg vil spørsmålet om de reelle mulighetene for å innrette en overgangsordning slik at konkurranseulemper unngås måtte reises.
Det synes som svært vanskelig å innrette en ordning som fjerner konkurranseulempene fullstendig som følge av at merverdiavgiften utvides til å gjelde flere tjenester. Uansett vil det være usikkert i hvilken utstrekning en overgangsordning vil begrense konkurranseulempene.
Ut fra en samlet vurdering av konkurranseulempene som kan oppstå, hvilke muligheter en har til å motvirke disse, samt de prinsipielle og praktiske problemer innføring av en slik ordning vil reise, har departementet kommet til at en ikke vil foreslå innføring av en overgangsordning.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens vurderinger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil imidlertid peke på at overgangsregler for å bidra til økt forutsigbarhet og redusert konkurransevridning burde vært en sentral del av mva-reformen, og at fraværet av slike ordninger er en viktig grunn til at disse medlemmer går imot alle realitetsendringer.
Det følger av regnskapsloven at leveringstidspunktet er bestemmende for i hvilken periode en transaksjon skal fremkomme i regnskapet. I henhold til merverdiavgiftsloven skal avgiftsbeløp innberettes i den termin de er registrert i regnskapssystemet etter regnskapsbestemmelsene som følger av regnskapsloven. Departementet har lagt til grunn at leveringstidspunktet som hovedregel er avgjørende for periodiseringen av utgående og inngående avgift. Den næringsdrivende skal således innberette merverdiavgiften i den termin levering skjer, uavhengig av om betaling mottas før eller etter dette tidspunkt.
Når det gjelder enkelte løpende ytelser, som f.eks. strøm-, telefon- eller tidsskriftsabonnementer, har departementet uttalt i Ot.prp. nr. 1 (1998-1999) at disse inntil videre skal periodiseres til faktureringstidspunktet forutsatt at dette ikke er uforsvarlig sent etter vanlige regnskapsprinsipper. Finansdepartementet har imidlertid på høring et forslag til forskrift om tidfesting (periodisering) av merverdiavgift og utstedelse av salgsdokument i visse tilfeller.
Det følger av merverdiavgiftslovens overgangsregler at avgift skal svares etter de regler som gjelder på leveringstiden. Ved overgangen til merverdiavgiftssystemet i 1970 ble avgiftsberegningen av forskudd nærmere regulert i forskrift. Det heter her at næringsdrivende som har mottatt forskuddsbetalinger fra kunder for ytelser som først blir levert etter 31. desember 1969, skal ta slike (rene) forskudd med til avgiftsavregning etter 1. januar 1970.
Departementet legger til grunn at næringsdrivende som blir avgiftspliktige ved innføring av generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester og som har mottatt forskuddsbetaling fra kunde eller oppdragsgiver for tjenester som først blir levert etter lovens ikrafttredelse, skal medta forskuddet til avgiftsberegning på leveringstidspunktet for den avgiftspliktige ytelsen.
Som nevnt foran skal omsetning av enkelte tjenester inntil videre periodiseres til faktureringstidspunktet. Fakturering kan i slike tilfeller skje både før og etter levering. Departementet antar at slik periodisering også kan være riktig ved omsetning av enkelte tjenester som blir avgiftspliktig ved innføring av generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Dette innebærer at i den utstrekning fakturaen dekker en tjeneste som blir levert etter lovens ikrafttredelse og faktureringen er skjedd før dette tidspunkt, skal omsetningen medtas til avgiftsberegning i første termin etter lovens ikrafttredelse.
Departementet antar at det i enkelte tilfeller vil kunne fremstå som svært vanskelig å foreta avgiftsberegning av forskudd mottatt før lovens ikrafttredelse, særlig i de tilfeller forskuddet er mottatt på et svært tidlige tidspunkt, f.eks. før loven er vedtatt.
Det foreslås at Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 75 kan gi forskrift om avgiftsberegning av forskuddsbetalinger i særlige tilfeller, herunder adgang til å utstede salgsdokument.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag om at Finansdepartementet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 75 kan gi forskrift om avgiftsberegning av forskuddsbetalinger i særlige tilfeller, herunder adgang til å utstede salgsdokument.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.