2.1 Valg av lovteknisk løsning

Sammendrag

Som et alternativ til å innføre en hjemmel med generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester, kan tenkes et system som bygger videre på dagens ordning. Det ville innebære en positiv angivelse av de tjenesteområder som skal omfattes av merverdiavgiftsområdet. En slik løsning har imidlertid erfaringsmessig vist seg å være tungrodd og byr på en rekke avgrensingsproblemer. Den forutsetter også at de ulike tjenesteområdene som er avgiftspliktige, blir oppdatert i forhold til hvilke nye tjenester en mener skal være avgiftspliktige.

Den lovtekniske løsningen ved en utvidelse av merverdiavgiftsplikten på omsetning av tjenester, ble inngående vurdert av Storvik-utvalget. Om dette uttaler utvalget følgende på side 57 i utredningen:

«Skattekomiteen av 1966, Underutvalget for merverdiavgift, bygger på en forutsetning om at avgiftsplikt for omsetning av tjenester må baseres på en positiv oppregning av de tjenester som skal avgiftsbelegges. Det er om dette uttalt i underutvalgets innstilling av 20. desember 1966 på side 53 følgende:

«Mens det for varers vedkommende kan synes hensiktsmessig å gjøre alle varer avgiftspliktige og deretter nevne de nødvendige begrensninger, må det for tjenestenes vedkommende foretas en oppregning av hvilke tjenester som bør trekkes inn under systemet».

Det sies ikke eksplisitt, men bakgrunnen for at Skattekomiteen av 1966 festet seg ved behovet for en positiv oppregning av avgiftspliktige tjenester, var nok en forutsetning om at dette ville gi sikrest avgrensning av det avgiftspliktige område. Dette er imidlertid ikke en nødvendig forutsetning for avgiftsplikt på tjenester. I Danmark og ellers innen EF har man valgt å legge avgiftsplikt på all omsetning av tjenester, men med visse spesielle unntak. Det er det samme system som det norske avgiftssystemet har for vareomsetning.

I praksis har det senere vist seg at det er avgrensnings- og tolkingsproblemer knyttet til alle de 12 punkter om avgiftspliktige tjenester i merverdiav­giftsloven § 13, annet ledd. En utvidelse av avgiftsområdet basert på en ytterligere oppregningen av avgiftspliktige tjenester i merverdiavgiftsloven § 13, annet ledd vil bli tungvint og omstendelig. Det vil forutsette en meget omfattende oppregning, men vil ikke kunne fjerne avgrensningsproblemene, fordi det stadig vil kunne oppstå et avgrensningsproblem mellom det som er avgiftsfritt og det som er avgiftspliktig. Med flere tjenesteslag i oppregningen, vil det bli et større antall avgrensningstilfeller. Dette vil medføre omkostningsøking og merarbeid både for de næringsdrivende og for avgiftsmyndighetenes kontroll- og veiledningsvirksomhet.

Det synes derfor mer hensiktsmessig, dersom avgiftsområdet for tjenester skal utvides, å gjøre avgiftsplikten generell. Dette vil i prinsippet også automatisk underlegge alle nye tjenester avgiftsplikt. Dette må anses som en betydelig fordel, gitt den sterke økning i nye og tidligere ukjente tjenesteprodukter, og den kraftige vekst som har funnet sted i den samlede tjenesteproduksjon. For så vidt gjelder spørsmålet om hvilke områder som bør underlegges avgiftsplikt, vil det imidlertid ikke ha betydning om avgiftsplikten gjøres generell eller om tjenesteytelsene oppregnes spesielt. Ved en generell avgiftsplikt må det i stedet foretas en oppregning av de tjenester som bør holdes utenfor avgiftsområdet. En oppregning av unntakene må likevel forutsettes å bli langt mer begrenset og oversiktlig enn en utførlig oppregning av avgiftspliktige tjenesteområder. Ved en særskilt oppregning vil det således være langt vanskeligere å fremskaffe en fullstendig oversikt over aktuelle tjenesteytelser som bør avgiftsbelegges, enn om det innføres en generell avgiftsplikt. Videre må det antas at de områder som eventuelt bør unntas lettere lar seg kartlegge.

Tjenestespekteret er i dag langt mer omfattende enn tilfellet var da merverdiavgiften ble innført i 1970. Ut i fra systemtekniske vurderinger skulle dette i seg selv tale for en generell avgiftsplikt på tjenester på samme måte som for varer, i motsetning til et sy­stem hvor de enkelte tjenesteytelsene oppregnes konkret.»

Departementet er enig i utvalgets vurderinger og den konklusjon utvalget kom til. En modell som skissert vil etter departementets syn gi et mer oversiktlig og lettere praktiserbart regelverk, både for avgiftsmyndighetene og de næringsdrivende.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i tråd med dette utformes en hjemmel i merverdiav­giftsloven hvor avgiftsplikten på omsetning av tjenester gjøres generell.

Departementet viser til forslag til § 2 nytt annet ledd i merverdiavgiftsloven, jf. § 1.

Forslaget innebærer at en rekke tjenesteområder som etter gjeldende rett har vært unntatt fra merverdiavgiftsområdet, nå blir avgiftspliktig. Merverdiavgiftsplikten innebærer foruten plikten til å beregne og betale merverdiavgift på omsetningen, også oppgaveplikt etter merverdiavgiftsloven § 29. Avgiftsplikten gir for øvrig virksomheten rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Det oppstår også plikt til å beregne og betale investeringsavgift etter investeringsavgiftslovens bestemmelser.

Departementet viser til forslag til merverdiav­giftsloven § 2 nytt annet ledd, forslag til endring i § 13 og forslag om å oppheve § 5 annet ledd nr. 4.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om å innføre generell merverdiavgiftsplikt på tjenester, jf. Regjeringens forslag til merverdiavgiftsloven § 2 nytt annet ledd, forslag til endring i § 13 og forslag om å oppheve § 5 annet ledd nr. 4.

Flertallet mener at omsetning av varer og tjenester i prinsippet bør behandles likt med hensyn til merverdiavgift - en generell avgiftsplikt, men med unntak som spesifiseres i loven. Det har bl.a. den fordel at nye tjenester som måtte oppstå automatisk blir pliktige hvis de ikke uttrykkelig blir fritatt for avgift.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot Regjeringens forslag.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.2 Omtale av enkelte tjenesteområder som kommer innenfor merverdiavgiftsområdet

2.2.1 Innledning

Sammendrag

På bakgrunn av forslaget om å innføre generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester, vil det ikke være nødvendig i lovteksten å ha en beskrivelse av hvilke tjenesteområder som vil bli avgiftspliktige. Det tas heller ikke her sikte på å gi en uttømmende beskrivelse av hvilke nye tjenesteområder som vil bli merverdiavgiftspliktige etter forslaget.

I proposisjonens kapittel 6 gis likevel en forholdsvis bred omtale av sentrale tjenesteområder som vil bli merverdiavgiftspliktige som en følge av omleggingen til generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Det er ved fremstillingen av de ulike områdene forsøkt redegjort for hvilke konkrete tjenester som vil bli avgiftspliktige og den nærmere avgrensing av disse, bl.a. mot de områder som er foreslått unntatt, jf. kapittel 7 i proposisjonen.

I tillegg til Storvik-utvalgets utredning og høringsinstansenes synspunkter, har departementet i sin fremstilling lagt vekt på hvilke bestemmelser som gjelder i EU.

Når det gjelder EF-retten bemerkes at direktivene på merverdiavgiftens område angir rammevilkårene for medlemslandene og det indre marked. EUs direktiver på merverdiavgiftsområdet er meget omfattende. Samtidig gir direktivene innen en rekke områder medlemslandene et visst rom for tilpasninger. Det eksisterer også unntak og/eller særordninger for ulike land. Det er derfor vanskelig å få et klart bilde av regelverket innen EU uten samtidig å se hvordan de enkelte medlemsland har tilpasset seg bestemmelsene og hvordan de praktiseres. I fremstillingen av utenlandsk rett og EF-retten på merverdiavgiftens område i proposisjonen, har derfor departementet sett det som naturlig og mest praktisk å se hen til hvordan bestemmelsene er i Sverige, Danmark og Finland.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.3 Nærmere om persontransport

2.3.1 Problemer knyttet til gjeldende rett og behovet for å innføre merverdiavgift på persontransport

Sammendrag

Den umiddelbare virkningen av at persontransport er unntatt fra avgiftsplikt, er at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av vederlaget som oppkreves for transporten, og at det ikke gis rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Selv om virksomhet med persontransport ikke er merverdiavgiftspliktig, vil transportbedriftene likevel bli belastet for betydelige avgiftsbeløp. Den manglende fradragsretten gjør at transportørene må betrakte avgiftsbetalingene som en ordinær kostnad. Denne kostnaden vil i prinsippet utgjøre en del av vederlaget for transporttjenesten, slik at dette inneholder et skjult avgiftsbeløp. På denne måten betales det indirekte merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester. Denne skjulte avgiftsbelastningen vil bl.a. være en konkurranseulempe for bedrifter som konkurrerer med utenlandske bedrifter ute og hjemme. En slik skjult avgiftsbelastning er også i strid med en av hovedintensjonene ved innføring av merverdiavgiftssystemet som var å fjerne all form for kumulasjon. Ved å innføre merverdiavgift på persontransport, vil slike uheldige virkninger fjernes.

Det er også et spesielt behov for en forenkling av dagens system på dette området. Etter gjeldende regelverk har flere virksomheter omsetning både innenfor og utenfor merverdiavgiftsområdet. Dette gjelder eksempelvis innenfor transportnæringen hvor en rekke næringsdrivende kombinerer avgiftspliktig varetransport med persontransport som er unntatt fra avgiftsplikt. Dette er en direkte følge av hvordan persontransport er behandlet i det norske merverdiavgiftssystemet. Regelverket innebærer at transportvirksomheter bare har fradragsrett for den del av virksomheten som gjelder varetransporten. Inngående merverdiavgift av de anskaffelser som foretas, må derfor henføres til de respektive deler av virksomheten. For anskaffelser til begge virksomhetsområdene, fellesanskaffelser, skal det foretas en forholdsmessig fordeling av inngående merverdiavgift. Omfanget av fradragsretten vil vanligvis bero på den antatte bruk i den avgiftspliktige del av virksomheten, varetransportdelen. Dette regelverket er svært vanskelig å praktisere både for forvaltningen og for de næringsdrivende, særlig med hensyn til fastsettelsen av formålet med en anskaffelse. Den fordelingsproblematikken som foreligger etter dagens bestemmelser, vil bli fjernet ved at det innføres merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester.

Det vises videre til at dagens rettstilstand med selektive merverdiavgiftsfritak innen persontransportområdet er uheldig. Det er på det rene at virksomheter som driver persontransport med luftfartøy og skip, isolert sett i forhold til merverdiavgiften, nyter godt av flere særbestemmelser som ikke andre transportformer har. Skips- og luftfarten er derfor på enkelte områder mer gunstig behandlet i merverdiavgiftsregelverket enn eksempelvis buss- og jernbanetransport. Det er f.eks. merverdiavgift på kjøp av tog og buss, mens det ikke er merverdiavgift på kjøp av skip og luftfartøy.

Det vises i denne sammenheng til behandlingen av St.meld. nr. 19 (1998-1999) Om NSB BAs virksomhet, hvor samferdselskomiteens flertall uttalte følgende om de avgiftsmessige rammebetingelser for NSB BAs virksomhet, jf. Innst. S. nr. 138 (1998-1999) side 5:

«Flertallet vil understreke viktigheten av at departementet foretar en vurdering av avgiftsmessige forhold og andre forhold som er av betydning for jernbanens konkurranse mot andre transportformer, både ved gods- og persontransport. Flertallet nevner spesielt spørsmål knyttet til kjørevegsavgift, merverdiavgift og investeringsavgift og spørsmål knyttet til kabotasje. Flertallet ber om at dette legges fram for Stortinget på en egnet måte.»

Departementet vil understreke at et viktig krav til et merverdiavgiftssystem er at det skal virke mest mulig nøytralt i forhold til de ulike aktørene i markedet. Merverdiavgiften bør således ikke føre til noen annen tilpasning enn den som hadde funnet sted uten merverdiavgift. Etter departementets mening er det som et utgangspunkt to veier å gå for å gjøre merverdiavgiftssystemet mest mulig nøytralt mellom de ulike transportformer innenfor persontransportsektoren.

Enten den vei de fleste andre land i Europa har valgt, nemlig å innføre merverdiavgift på persontransport. Under forutsetning av at hele persontransportområdet omfattes av avgiftsplikt, betyr merverdiavgift på persontransport at samtlige virksomheter har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Dette vil i forhold til merverdiavgiften fjerne eventuelle vridninger mellom de ulike transportformer innenfor transportsektoren, og vil etter departementets mening være den beste løsningen.

Den andre veien å gå for at merverdiavgiften skal være mest mulig nøytral på dette området, er å innføre en ordning med nullsats på anskaffelser til bruk i persontransportvirksomhet. Det vil bety at alle anskaffelser til bruk i persontransport ikke pålegges merverdiavgift. Dette er en ren subsidiering av slik virksomhet gjennom merverdiavgiftssystemet i forhold til tilnærmet all annen virksomhet her i landet. En slik eventuell subsidiering bør som hovedregel skje over budsjettets utgiftsside og ikke indirekte ved å redusere statens inntektsgrunnlag. I tillegg vil et slikt system med ren nullsats på anskaffelser til bruk i persontransportsektoren medføre et betydelig provenybortfall, anslagsvis årlig på i størrelsesorden 1,5-2 mrd. kroner. Departementet vil på denne bakgrunn sterkt fraråde at det innføres et generelt system med nullsats på anskaffelser til bruk i persontransport.

Innføring av merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester vil også ha andre positive effekter. Ved at transportvirksomhetene som blir avgiftspliktige får fradragsrett for inngående merverdiavgift, vil de komme på linje med tilsvarende virksomheter i land hvor denne type tjenester i dag avgiftsbelegges. Spørsmålet om uheldige konkurransevridninger som følge av manglende fradragsrett for norske virksomheter, er bl.a. i den senere tid blitt aktualisert nettopp i tilknytning til persontransport, og spesielt innen luftfarten. En virkning av dagens system er at det vil være lønnsomt å fylle flyene med drivstoff i utlandet, fordi man der slipper merverdiavgiftsbelastning (eksport). Merverdiavgiftsplikt på persontransport vil løse dette, ved at flyselskaper med virksomhet i Norge vil få full fradragsrett på linje med tilsvarende avgiftspliktige flyselskaper i andre land ved tanking av flydrivstoff i Norge. Arbeidsgruppen som utredet konkurransevilkårene i luftfarten uttalte om dette (Rapport fra arbeidsgruppen for utredning av konkurransevilkår i luftfartsnæringen, datert 30. september 1999, side 162):

«Det som derimot kan medføre en konkurransevridning, er at luftfartøy som regelmessig går mellom utenlandske flyplasser eller norsk flyplass og flyplass i utlandet, kan anskaffe varer og tjenester avgiftsfritt i utlandet. De avgiftsfrie anskaffelsene kan benyttes i Norge. F.eks. kan et fly som er på vei fra utlandet til Norge, fylle ekstra drivstoff og ta inn forsyninger avgiftsfritt på en utenlandsk flyplass, og bruke disse innsatsfaktorene på flyging innenlands. Kostnadene ved flygingen innenlands blir dermed lavere enn dersom drivstoff og forsyninger ble anskaffet på en norsk flyplass.

Konkurransevridningene som følge av dette oppstår mellom selskaper med henholdsvis gode og mer begrensede muligheter til å anskaffe drivstoff og forsyninger utenlands. Forenklet kan en si at selskaper med relativt mange flygninger til og fra Norge får et fortrinn i forhold til selskaper som stort sett opererer innenlands. Det er viktig å understreke at ulikheten i konkurransevilkår oppstår på de enkelte innenlandsruter der selskapene konkurrerer eller kan tenkes å konkurrere, altså i ett relevant marked eller flere. Det er derfor tale om en konkurransevridning slik arbeidsgruppen har definert dette begrepet. Vridningen gir flyselskapene incentiver til å endre disponeringen av fly på innenriks- og utenriksruter, og eventuelt forandre rutemønstrene, med sikte på å øke mulighetene for å fylle drivstoff og anskaffe forsyninger merverdiavgiftsfritt i utlandet. Disse vridningene henger sammen med at persontransport ikke er en merverdiavgiftspliktig tjeneste i Norge.»

Basert på de prinsipper merverdiavgiftssystemet bygger på og den forutsetning at avgiftsplikten skal gjøres så generell som mulig, kan departementet ikke se at det foreligger særlige hensyn som tilsier at persontransport bør holdes utenfor merverdiavgiftsområdet. Departementet foreslår derfor at det innføres merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester.

Storvik-utvalget og mange av høringsinstansene pekte på at en avgiftsbelastning på den kollektive persontransport vil gi seg utslag i høyere priser for forbrukerne, med de uheldige konsekvenser dette kan få. Dersom den kollektive persontransport ønsket tilgodesett, skisserte utvalget som alternative løsninger enten at dette gjøres ved at disse tjenestene helt unntas fra merverdiavgiftsområdet, eller ved at det gis særskilte fritak for beregning av utgående merverdiavgift (nullsats).

Departementet vil på nytt understreke betydningen av at merverdiavgiftssystemet er konkurranse­nøytralt, noe som oppnås ved at systemet er mest mulig generelt. Av hensyn til ikke å vri konkurransevilkårene mellom de ulike transportformer, bør hele persontransportområdet i prinsippet likebehandles. Den omstendighet at persontransport omfatter en stor del av det totale forbruk av tjenester, tilsier også at merverdiavgiftsplikten bør være generell i denne sektoren. Departementet vil dessuten påpeke at det prinsipielt er systemteknisk betenkelig å innføre særordninger for å oppnå dreininger i publikums forbruksmønster. Hvis det er ønskelig å påvirke forbruket, bør dette foretas gjennom direkte bevilgninger eller reguleringer i form av særavgifter, ikke ved skjult overføring gjennom merverdiavgiftssystemet. Hensynet til å oppnå gode avgrensinger og lave administrative kostnader taler også mot å innføre særordninger.

På denne bakgrunn mener departementet at hele persontransportområdet i utgangspunktet bør likebehandles ved at merverdiavgiftsplikten gjøres generell.

Ved å innføre merverdiavgift på persontransport med full merverdiavgiftssats kan staten få merinntekter i størrelsesorden 2,5 mrd. kroner på årsbasis. Persontransport består av flere ulike transportformer som i ulik grad vil berøres av merverdiavgiften. I gjennomsnitt kan prisøkningen bli i størrelsesorden 15 pst. ved en merverdiavgiftssats på 23 pst. Det er da forutsatt at merverdiavgiften blir fullt overveltet på transportbrukerne. Merverdiavgift på persontransport vil først og fremst berøre de som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift, det vil si husholdninger, offentlig virksomhet og næringsdrivende utenfor merverdiavgiftssystemet. Dette utgjør en stor andel av kundene. Virksomheter som driver persontransport, vil dermed i stor grad belastes merverdiavgift gjennom redusert etterspørsel. Persontransporten er også en viktig næring i distriktssammenheng. På grunn av konsekvensene for persontransporten ved å innføre full merverdiavgiftssats, bør det etter departementets mening innføres redusert merverdiavgiftssats på persontransport slik som i mange EU-land.

Beregninger viser at en merverdiavgiftssats på om lag 9 pst. ikke vil gi noen kostnadsøkning for persontransportsektoren samlet. På grunn av konsekvensene for persontransportsektoren, vil departementet foreslå at det innføres en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. for denne sektoren, med unntak for personbefordring med luftfartøy hvor det foreslås en ordning med nullsats. De ulike transportformene vil i ulik grad bli berørt av en merverdiavgiftssats på 12 pst. Enkelte transportformer vil få en merkostnad ved denne merverdiavgiftssatsen. Det kan derfor være behov for kompensasjonsordninger for enkelte områder innenfor persontransportsektoren for å opprettholde transporttilbudet. Det legges opp til kompensasjonsordninger for deler av kollektivtransporten. Det vises til omtalen i kapittel 6.2.2.6 og kapittel 10 i proposisjonen.

Departementets forslag om merverdiavgift på persontransport vil fremgå av hovedregelen om generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Forslag om redusert merverdiavgiftssats på persontransportområdet nødvendiggjør endringer i Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer m.v. Dette forslaget er fremmet i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, går inn for at persontransporttjenester skal unntas fra merverdiavgiftsplikten. Dette betyr at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av vederlaget som oppkreves for transporten og at det ikke gis fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Dette tilsvarer dagens rettstilstand. Persontransport med luftfartøy skal ha en ordning med nullsats. Dette er i samsvar med Regjeringens forslag. Flertallet går også inn for at ferging av kjøretøy skal ha nullsats. Dette er i samsvar med gjeldende rett. Flertallet går derfor imot Regjeringens forslag om å oppheve bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 10. Dette betyr at disse virksomhetene fortsatt får fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten, men at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av omsetningen (merverdiavgiftssatsen er null).

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Ny § 5 b første ledd nr. 9 skal lyde:

Tjenester som gjelder personbefordring. Unntaket gjelder likevel ikke for personbefordring med luftfartøy.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til budsjettavtalen pkt. 5, hvor avtalepartene er blitt enige om at persontransporttjenester skal unntas fra merverdiavgiftsplikt, men at persontransport med luftfartøy og ferging av kjøretøy skal ha nullsats.

Flertallet ser det slik at unntaket for persontransporttjenester må anses også å omfatte transport i skiheiser, det vil si at det ikke skal svares merverdiavgift av omsetning av heiskort m.v. Dette inngår i unntaksbestemmelsen for personbefordring. Unntaket for adgang til skianlegg må derfor ikke nevnes særskilt i lovteksten.

Komiteen går inn for at adgangsbilletter til alpinanlegg skal unntas fra merverdiavgiftsplikten.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sin generelle merknad i avsnitt 1.1 og til merknad i avsnitt 2.3.2, hvor dette medlem går inn for nullsats for persontransport.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.3.2 Avgrensing av området for lavere merverdiavgiftssats

Sammendrag

Det foreslås at den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst. som hovedregel skal gjelde for all persontransport uansett transportmiddel, utenom tilfeller hvor reisemomentet er av underordnet betydning. Den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst. vil ikke omfatte personbefordring med luftfartøy, hvor det foreslås en ordning med nullsats.

Virksomhet med persontransport uten hensyn til om de er statlige, kommunale eller private vil komme innenfor området med redusert merverdiavgiftssats. Det samme gjelder kollektivtrafikk. Utleie av transportmidler uten fører, anses derimot eksempelvis ikke som persontransport. I slike tilfeller skal det derfor foretas avgiftsberegning med standardsats. Dette gjelder også etter gjeldende rett. Ambulansetransporter og andre syketransporter med særskilt innrettet transportmiddel foreslås unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Det vises til omtalen i kapittel 7.2.2 i proposisjonen.

Departementet ser imidlertid at det kan oppstå avgrensingsspørsmål i forhold til hva som skal anses som persontransport, som foreslås avgiftsbelagt med redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. Det må i slike tilfeller foretas en konkret vurdering hvor et sentralt spørsmål vil være om reisemomentet er av underordnet betydning. Departementet vil vurdere om det er behov for å gi nærmere avgrensinger i forskrifts form.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til merknader i avsnitt 2.3.1.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine generelle merknader i kapittel 1. Dette medlem går inn for å gi kollektivtransport en ordning med nullsats og fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette vil gi en nødvendig forbedring av rammevilkårene for kollektivtransporten, og likebehandling for tog og buss i forhold til fly.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) gjøres følgende endring:

§ 16 første ledd ny nr. 3 skal lyde:

Tjenester som gjelder personbefordring. Det samme gjelder formidling av slike tjenester.»

2.3.3 Særlig om luftfart

Sammendrag

Luftfarten vil sannsynligvis få en kostnadsøkning på om lag 200 mill. kroner på årsbasis ved innføring av merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester med en merverdiavgiftssats på 12 pst. Dette har bl.a. sammenheng med at det etter gjeldende regelverk er gitt merverdiavgiftsfritak på leveranser av driftsmidler m.v. til flyselskapene. Ved merverdiavgift på persontransport vil dermed luftfarten i mindre grad enn veg- og banetransport oppnå kostnadslettelser gjennom fradragsretten for inngående merverdiavgift. Som følge av at flyging til utlandet i forhold til merverdiavgiften anses som eksport og således er fritatt (nullsatset), vil hele denne merbelastningen gjelde innenlandsflyging. En slik merbelastning kan medføre økte priser på flyreiser innenlands. Høyere billettpriser kan føre til redusert etterspørsel og dermed dårligere rutetilbud. For å unngå en merbelastning for innenlands luftfart med de negative distriktsmessige virkninger dette vil kunne medføre, kan en mulighet være å innføre en lavere merverdiavgiftssats for luftfarten. Det er beregnet at en merverdiavgiftssats på 5 pst. ikke vil gi noen merinntekt for staten, og heller ingen merbelastning for innenlandsflyginger totalt sett.

Innføring av merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester med luftfartøy, må imidlertid også ses i sammenheng med omleggingen av flypassasjeravgiften. Bakgrunnen for denne omleggingen er at ESA har avgitt en grunngitt uttalelse hvor det konkluderes med at dagens utforming av den norske flypassasjeravgiften er i strid med EØS-avtalen. Uavhengig av merverdiavgiftsreformen er det derfor nødvendig å endre satsstrukturen for flypassasjeravgiften for å hindre at ESA bringer saken inn for EFTA-domstolen. Regjeringen foreslår en omlegging av flypassasjeravgiften slik at avgiftsplikten utvides til å omfatte alle flyginger med fritak for flyginger til/fra og mellom flyplasser i de tre nordligste fylkene. Fritaket foreslås ikke å omfatte Tromsø og Bodø. Satsen blir etter forslaget lik på flyginger innenlands og utenlands. Det vises til omtalen i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, kapittel 3.19. Omleggingen i merverdiavgiften og flypassasjeravgiften foreslås gjort innenfor en provenynøytral ramme samlet på årsbasis.

Dersom de samlede avgiftsinntektene fra luftfarten skal opprettholdes, vil en kombinasjon av innføring av merverdiavgift på personbefordring med luftfartøy og en omlegging av flypassasjeravgiften gi en betydelig merbelastning for innenlands luftfart. Etter departementets mening vil det mest målrettede tiltak, for å redusere merbelastningen for innenlandsflyginger innenfor en provenynøytral ramme, være å innføre en merverdiavgiftssats på null for personbefordring med luftfartøy. Til tross for at det kan reises prinsipielle innvendinger mot å innføre en slik særordning, mener departementet at dette er nødvendig for å unngå uheldige distriktsmessige virkninger som følge av omleggingen av flypassasjeravgiften.

En slik nullsats kan reise problemer i forhold til EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte. Det vises imidlertid til at ingen land innen EØS-området både har merverdiavgift på passasjertransport med luftfartøy og en særavgift på tilsvarende reiser. Særavgiften på flyreiser bidrar også til at den samlede avgiftsbelastningen for innenlands luftfart er høy i forhold til andre EØS-land. I forhold til annen innenlands passasjertransport som foreslås omfattet av den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst., er det heller ingen særavgift på slik transport i Norge, slik at samlet innenlands avgiftsnivå på luftfarten er høyt i forhold til annen passasjertransport. Dette vil etter departementets mening være argumenter for at den foreslåtte ordningen for luftfarten i merverdiavgiftsregelverket ikke er i strid med EØS-avtalen. Det vises i denne sammenheng også til at det innen EU finnes to typer fiskalt begrunnede avgifter på innenlandsflyginger. De fleste EU-land har merverdiavgift på innenlands persontransport, men mange benytter reduserte merverdiavgiftssatser. Storbritannia har som eneste EU-land nullsats på innenlands persontransport. Danmark og Irland har unntatt persontransport fra merverdiavgiftsplikt. I disse tre landene er det imidlertid innført en særavgift på flyging av passasjerer.

Innføring av merverdiavgift med nullsats for personbefordring med luftfartøy er beregnet å gi et inntektstap for staten på om lag 300 mill. kroner på årsbasis i forhold til dagens regelverk, og en tilsvarende avgiftslettelse for luftfarten isolert sett i forhold til merverdiavgiften. Flypassasjeravgiften er fastsatt slik at den samlede omleggingen for luftfarten er proveny­nøytral.

Staten kjøper i dag luftfartstjenester for å opprettholde tilbudet på anbudsruter som ikke kan drives på bedriftsøkonomisk grunnlag. På anbudsruter er det bestemmelser i avtalene mellom operatørene og staten om at avtalene skal kunne reforhandles ved endringer i rammebetingelsene, eksempelvis avgiftsendringer. Anbudsrutene i Sør-Norge vil få økt avgiftsbelastning, mens rutene i Nord-Norge vil få noen mindre belastning enn i dag. Det kan være behov for å reforhandle disse avtalene. Omleggingen av flypassasjeravgiften kan også medføre at flere flyruter i Sør-Norge kan bli ulønnsomme. Det kan bli aktuelt å legge noen av disse rutene ut på anbud.

Departementet foreslår at det gis merverdiavgiftsfritak (nullsats) på omsetning av tjenester som gjelder personbefordring med luftfartøy.

Departementet viser til forslag til merverdiav­giftsloven § 16 første ledd ny nr. 13.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til merverdiavgiftsloven § 16 første ledd ny nr. 13, men nummereringen forskyves, som følge av at gjeldende § 16 første ledd nr. 10 (ferging av kjøretøy) ikke utgår, jf. respektive merknader i avsnitt 2.3.1. Når det gjelder flypassasjeravgiften, vises til komitémerknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001) avsnitt 3.19.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.3.4 Transport til og fra utlandet

Sammendrag

Merverdiavgiften har som siktemål å avgiftsbelegge innenlands forbruk av varer og tjenester. Alle former for eksportsalg av varer, herunder tjenester til bruk i utlandet, er fritatt fra merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 1. Det er også gitt avgiftsfritak ved eksportlignende tilfeller. Eksportører av avgiftspliktige varer og tjenester har etter sy­stemet full fradragsrett for inngående merverdiavgift på sine anskaffelser, selv om det ikke oppkreves merverdiavgift når varen eksporteres til utlandet eller tjenesten fullt ut er til bruk i utlandet. Dette sikrer at det ikke er noen skjult norsk merverdiavgift ved eksport av slike varer og tjenester, og sikrer norske eksportører like konkurransevilkår i forhold til merverdiavgiften.

Som en følge av at det nå foreslås merverdiavgift på persontransport, vil alle virksomheter som driver personbefordring til utlandet oppnå fradragsrett på anskaffelser til bruk i virksomheten. Dette betyr at adgangen til frivillig registrering som er omhandlet i kapittel 6.2.2.1 i proposisjonen, ikke lenger vil få noen praktisk betydning.

Ved merverdiavgiftsplikt på personbefordring vil transport til eller fra utlandet stå i en særstilling. I disse tilfellene dreier det seg om transportmidler som beveger seg mellom inn- og utland, slik at man står overfor en blanding av innenlands og utenlands forbruk.

For internasjonal varetransport er det gitt en særbestemmelse i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4 om at det ikke skal betales merverdiavgift av transporttjenester her i landet når transporten av varen skjer direkte til eller fra utlandet (fritak med nullsats). At bestemmelsen er begrenset til transporttjenester her i landet har sin grunn i at den øvrige del av transporten som skjer utenfor landet, blir avgiftsfri fordi tjenesten ikke anses som omsatt i Norge. Nærmere bestemmelser om fritaket er fastsatt i forskrift nr. 31 til merverdiavgiftsloven. Som direkte transport regnes når det er sluttet avtale om sammenhengende transport av varer her i landet til et sted i utlandet eller omvendt. Lignende bestemmelser finnes i de fleste andre land, det vil si at slik internasjonal transport ikke avgiftsbelegges (fritak med nullsats).

Storvik-utvalget foreslo at det for internasjonal persontransport ble gitt fritak fra å svare merverdiavgift på lik linje med det fritaket som gjelder for transport av varer. Dette forslaget innebærer at all direkte persontransport til eller fra utlandet fritas for beregning av utgående merverdiavgift, også den innenlandske delen av slik transport.

Etter departementets mening bør det utformes et regelverk som ivaretar hensynet til nøytralitet mellom de ulike transportmidler i internasjonal trafikk. Det er også viktig at regelverket på dette området samsvarer med de løsninger som er valgt i andre land, slik at det ikke oppstår vridninger mellom norske og utenlandske aktører.

Som et utgangspunkt mener departementet at persontransport står i en noe annen stilling enn varetransport. Mens den alt overveiende del av varetransport gjelder innførsel eller eksport i næring, hvilket innebærer at vareeier ville hatt fradragsrett dersom merverdiavgift hadde påløpt, vil en stor del av persontransporten til og fra utlandet gjelde private reiser. Av konkurranse- og kontrollmessige grunner er det derfor ikke gitt at en bør ha like bestemmelser for person- og varetransport til og fra utlandet. Satt på spissen blir det spørsmål om rimeligheten av at en som eksempelvis reiser fra Trondheim til Strømstad i Sverige oppnår fullt avgiftsfritak for hele reisen, selv om den alt vesentlige del av transporten skjer innenlands, mens en som reiser nesten tilsvarende distanse, fra Trondheim til Halden, skal betale merverdiavgift. Det kan derfor reises spørsmål om ikke avgiftsfritaket for den innenlandske del av reiser til og fra utlandet bør begrenses.

Departementet har imidlertid kommet til at den beste løsningen for bl.a. å ivareta hensynet til nøytraliteten i regelverket samlet sett, er at all direkte persontransport til eller fra utlandet fritas for beregning av utgående merverdiavgift, det vil si også den innenlandske del av slik transport. Dette er i samsvar med rettstilstanden bl.a. i Sverige.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av vederlaget for persontransporttjenester her i landet, når transporten skjer direkte til eller fra utlandet (nullsats).

Dette betyr at den innenlandske del av en internasjonal reise verken skal avgiftsbelegges ved reiser til eller fra utlandet. Reiser med start i Norge og med bestemmelsessted i utlandet vil i sin helhet bli ansett som en avgiftsfri internasjonal transport, selv om en del av reisen foregår på norsk territorium. For det omvendte tilfelle hvor reisen starter i utlandet med bestemmelsessted her i landet, vil den del av reisen som ikke skjer i Norge anses som omsetning i utlandet. Den del av reisen som foregår i Norge vil være avgiftsfri.

Det avgjørende for at en reise med start i Norge skal komme innenfor fritaket, bør etter departementets mening være at billetten utstedes til et bestemmelsessted som ligger i utlandet. Dette bør gjelde uavhengig av hvilke transportmidler som benyttes. Når det gjelder den nærmere avgrensing av avgiftsfritaket, vil dette bli vurdert fastsatt i en egen forskrift.

Departementet foreslår at omsetning av persontransporttjenester direkte til eller fra utlandet fritas fra avgiftsberegning (nullsats).

Departementet viser til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4.

Komiteens merknader

Komiteen går imot Regjeringens forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4 første punktum.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til respektive merknader i avsnitt 2.3.1. og til budsjettavtalen pkt. 5 hvor avtalepartene er enige om å unnta persontransporttjenester for merverdiavgift.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til generell merknad i avsnitt 1 og merknad i avsnitt 2.3.2 hvor dette medlem går inn for nullsats for persontransporttjenester. Derfor stemmer også dette medlem imot Regjeringens forslag.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.3.5 Fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelse av varer og tjenester til bruk i persontransportvirksomhet

Sammendrag

Alle anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomhet med personbefordring blir etter gjeldende bestemmelser belastet med merverdiavgift, med mindre det er gitt særskilte avgiftsfritak på anskaffelsen eller virksomheten kommer inn under forskrift nr. 48. Dette er en direkte konsekvens av at persontransport etter dagens regelverk er unntatt fra merverdiavgiftsplikt.

Ved innføring av merverdiavgift på omsetning av persontransporttjenester vil virksomheter som driver personbefordring i næring få fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Dette vil fremgå av merverdiavgiftsloven § 21.

Det er imidlertid nødvendig å endre merverdiavgiftsloven § 22 første ledd, jf. merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd nr. 5, som fastslår at det ikke foreligger rett til fradrag for inngående merverdiavgift av varer og tjenester som anskaffes utelukkende til personbefordring.

Departementet viser til forslag om opphevelse av merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd nr. 5.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, går imot Regjeringens forslag til opphevelse av merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd nr. 5. Flertallet viser til respektive merknader i avsnitt 2.3.1.

Flertallet viser til at det med dette er nødvendig å foreta endring i § 14 annet ledd nr. 5, slik bestemmelsen i dag lyder. Denne bestemmelsen sammenholdt med § 22 første ledd, avskjærer fradragsretten for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester utelukkende til personbefordring, herunder personkjøretøy. § 14 annet ledd nr. 5 må endres slik at virksomheter som driver personbefordring med luftfartøy skal få fradragsrett for inngående merverdiavgift på sine anskaffelser til bruk i virksomheten.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) gjøres følgende endring:

§ 14 annet ledd nr. 5 nytt tredje avsnitt skal lyde:

Avgift skal heller ikke svares av varer og tjenester til bruk i virksomhet som nevnt i § 16 første ledd nr. 14. Dette gjelder ikke varer og tjenester til egen personbefordring.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti slutter seg til Regjeringens forslag. Dette medlem fremmer følgende forslag:

«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) gjøres følgende endring:

§ 14 annet ledd nr. 5 oppheves.»

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.3.6 Fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy

Sammendrag

Et særskilt spørsmål er om merverdiavgiftsplikt på persontransport nødvendiggjør at det foretas endringer i gjeldende bestemmelser som avskjærer fradragsretten for inngående merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy. Etter gjeldende rett er fradragsretten avskåret for personkjøretøy uten hensyn til bruken. For yrkesmessig utleie av personkjøretøy er det gjort unntak fra denne bestemmelsen.

Storvik-utvalget foreslo at det gis rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy til bruk i persontransportvirksomhet. Bestemmelsene om avskjæring av fradragsretten for personkjøretøy til bruk i annen avgiftspliktig virksomhet ble foreslått opprettholdt, med unntak av anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy til bruk i kjøreopplæring.

Som påpekt av utvalget er dette spørsmålet særlig aktuelt for bl.a. drosjenæringen, hvor en avskjæring av fradragsretten vil få langt større økonomiske konsekvenser enn for andre avgiftspliktige. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at gjeldende bestemmelser endres slik at det gis fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy til bruk i persontransportvirksomhet.

Spørsmålet kan imidlertid stille seg annerledes for anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy i virksomheter som ikke driver persontransportvirksomhet, men hvor personkjøretøyet på annen måte er til bruk i virksomheten. Fordi fradragsretten er et grunnprinsipp i merverdiavgiftssystemet må det foreligge sterke grunner for at denne skal begrenses. Ut fra hensynet til nøytralitet synes det på det rene at merverdiavgiftsplikt på persontransport i utgangspunktet også bør føre til endringer av fradragsbestemmelsene for personkjøretøy for slike virksomheter. Det er flere av disse næringsdrivende som har personkjøretøy som et betydelig driftsmiddel i sin virksomhet. Det foreligger imidlertid etter departementets mening betydelige kontrollproblemer som sterkt taler imot å endre regelverket på dette området. En fradragsrett vil her åpne for muligheter til uberettiget fradrag til privat forbruk som vanskelig lar seg kontrollere.

Departementet foreslår at den någjeldende bestemmelse om avskjæring av fradragsretten for inngående merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy til bruk i annen avgiftspliktig virksomhet opprettholdes. Også en rekke andre land avskjærer fradragsretten i disse tilfellene.

Som nevnt i kapittel 7.2.4 i proposisjonen foreslås det merverdiavgift på kjøreopplæring. Anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy står helt sentralt i kjøreskolenes virksomhet. Departementet foreslår derfor at bestemmelsene endres slik at det på dette området gis rett til fradrag for kjøreskolenes anskaffelse av personkjøretøy til bruk i skolevirksomheten.

I tillegg til gjeldende bestemmelse om fradrag for personkjøretøy i yrkesmessig utleievirksomhet, innebærer således departementets forslag at det gis rett til fradrag når kjøretøyet er til bruk som driftsmiddel i yrkesmessig personbefordring eller i kjøreopplæring. Forslaget nødvendiggjør endringer i forskrift nr. 90.

Forslaget innebærer også at fradragsrett gjelder for anskaffelser til bruk i virksomhet med videresalg av personkjøretøy. Det vises imidlertid til bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 11. Dette tilsvarer rettstilstanden i dag.

Departementet viser til forslag om opphevelse av merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd nr. 5, forslag til merverdiavgiftsloven § 14 nytt fjerde ledd og forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22 første ledd nr. 3.

Komiteens merknader

Komiteen går imot Regjeringens forslag til merverdiavgiftsloven § 14 nytt fjerde ledd og forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22 første ledd nr. 3. Komiteen går som nevnt i avsnitt 2.3.5 imot Regjeringens forslag om opphevelse av merverdiav­giftsloven § 14 annet ledd nr. 5.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, foreslår i avsnitt 3.2.3 merverdiavgiftsplikt på kjøreundervisning. For at kjøreskolenes anskaffelse og drift m.v. av personkjøretøy til bruk i skolevirksomheten skal gis fradragsrett for inngående merverdiavgift, må § 14 annet ledd nr. 5 annet avsnitt endres. På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) gjøres følgende endring:

§ 14 annet ledd nr. 5 annet avsnitt første punktum skal lyde:

Avgift skal ikke svares av personkjøretøy til bruk i yrkesmessig utleievirksomhet eller kjøreopplæring.»

Komiteen flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at Regjeringens forslag til endringer i merverdiavgiftsloven utgår som en følge av at omsetning av persontransporttjenester, med unntak av personbefordring med luftfartøy, skal unntas fra merverdiavgiftsplikt, jf. budsjettavtalens pkt. 5.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.3.7 Fradrag for inngående merverdiavgift på kjøp av persontransporttjenester

Sammendrag

Storvik-utvalget tok opp spørsmålet om det bør gjøres begrensinger i fradragsretten for inngående merverdiavgift på kjøp av persontransporttjenester. Utvalget påpekte at et absolutt vilkår for at inngående merverdiavgift kan føres til fradrag, er at tjenesten er til bruk i virksomheten, og at det på dette området kan være fare for sammenblanding mellom utgifter til privat forbruk og utgifter til bruk i virksomheten. Utvalget fant imidlertid ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå særskilte bestemmelser om fradragsretten for inngående merverdiavgift på kjøp av persontransporttjenester.

Departementet ser i likhet med utvalget at det på dette området kan være fare for sammenblanding mellom utgifter til persontransporttjenester til privat forbruk og utgifter til bruk i virksomheten. Fradragsretten skal legitimeres ved hjelp av tilfredsstillende bilag, og på persontransportens område kan det i mange tilfeller være vanskelig å oppfylle dette kravet slik at det lar seg gjøre å fastslå den reelle bruken. Departementet finner likevel ikke at det foreligger tilstrekkelige tungtveiende momenter til å foreslå særskilte bestemmelser med sikte på å avskjære fradragsretten for inngående merverdiavgift på kjøp av persontransporttjenester til bruk i virksomheten. Det vises bl.a. til at flere av kontrollproblemene vil bli løst ved at anskaffelser knyttet til personkjøretøy ikke gis fradragsrett, se ovenfor.

Departementet finner likevel grunn til å understreke at et absolutt vilkår for at inngående merverdiavgift på anskaffelse av persontransporttjenester kan føres til fradrag i de næringsdrivendes avgiftsoppgjør, er at tjenesten faktisk er til bruk i virksomheten, jf. merverdiavgiftsloven § 21. Det vil derfor eksempelvis foreligge fradragsrett for inngående merverdiavgift på utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted, selv om den betales av den avgiftspliktige næringsdrivende og merverdiavgiften kan legitimeres ved bilag. Som følge av at billetter og reisedokumenter vanligvis ikke er utformet som ordinære salgsbilag, kan det bli nødvendig å utforme nærmere bestemmelser om legitimasjon for å godtgjøre at transporttjenesten faktisk har vært til bruk i den avgiftspliktige virksomheten.

Departementet finner for øvrig grunn til å påpeke at innføring av merverdiavgift på persontransport vil bety en utvidelse av fradragsretten for inngående merverdiavgift i forhold til kjøp og drift m.v. av varebiler. Fradragsretten for inngående merverdiavgift på anskaffelse og drift m.v. av varebiler gjelder i dag bare varebiler som brukes til varetransport i avgiftspliktig virksomhet. Brukes varebilen dels til avgiftspliktig varetransport og dels til persontransport som i dag er unntatt fra avgiftsplikt, skal det foretas en forholdsmessig fordeling av inngående merverdiavgift etter antatt bruk, jf. merverdiavgiftsloven § 23. Dette betyr eksempelvis at arkitekten som kun benytter en varebil til å frakte seg selv fra sitt kontor til byggeplassen (persontransport), etter dagens bestemmelser ikke får fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet til bilen. Ved innføring av merverdiavgiftsplikt på persontransport vil imidlertid arkitekten nå også oppnå fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet til varebilen ved kjøringen fra kontoret til byggeplassen. Det er en forutsetning at bruken skjer i virksomheten, og at det eksempelvis ikke dreier seg om en reise mellom hjem og arbeidssted.

Departementets forslag om at inngående merverdiavgift på anskaffelse av persontransporttjenester til bruk i avgiftspliktig virksomhet skal kunne fradragsføres, nødvendiggjør ingen lovendring, men vil følge av merverdiavgiftsloven § 21.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, viser til at dette ikke lenger er noen aktuell problemstilling som følge av at persontransporttjenester foreslås unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen viser til at dette ikke er noen aktuell problemstilling med dette medlems forslag, da dette medlem foreslår nullsats på persontransporttjenester.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.3.8 Økonomiske konsekvenser

Transportutviklingen

Sammendrag

Tabell 6.1 i proposisjonen viser utviklingen fra 1960 til 1999 for ulike deler av persontransporten.

Et typisk trekk ved utviklingen er at privatbiler økte sin andel av transportarbeidet fra 41 pst. i 1960 til en topp på 79 pst. rundt 1990, hvoretter andelen har avtatt til 74 pst. i 1999. Økningen i personbilandelen fram til 1990 har skjedd i forlengelsen av innføringen av privatbilismen i 1950- og 1960-årene. Den gradvise endringen i bosettingsmønstret med en stigende andel av befolkningen i byer og tettsteder har trolig bidratt til at privatbilandelen har stagnert og senere gått litt ned. Det ligger generelt bedre til rette for kollektivtransport i byer og tettsteder enn i spredtbygde strøk. Nedgangen i personbilandelen på 1990-tallet motsvares dessuten i noen grad av en stadig økning i flyenes andel av trafikken på lange reiser, jf. nedenfor.

Kollektivtransporten har i absolutte tall vokst en del de siste 35-40 årene, men har likevel fram til 1990 tapt markedsandel. Kollektivtransportens andel har variert motsatt av privatbilismen, fra 49 pst. i 1960 til 18 pst. i 1990, med en etterfølgende økning til 21 pst. i 1999. Luftfartens andel har lenge vært sterkt økende, en økning som på 1990-tallet faller sammen med en viss nedgang i privatbilenes andel av transportarbeidet.

Annen kollektivtransport, med skip, jernbane og rutebuss har vist sterkt synkende andeler fram til 1990, men har siden holdt stillingen relativt. Målt i absolutte størrelser har bane og buss hatt en viss økning på 1990-tallet, i det siste bl.a. på grunn av Gardermobanen.

Den store veksten i persontransporten og forskyvninger mellom transportmidler skyldes økt velstand, økt mobilitet, den teknologiske utviklingen og utbyggingen av infrastrukturen. Infrastrukturutbyggingen har særlig vært stor innen veg- og lufttransport.

Veksten i privatbilismen henger ikke minst sammen med at privatbil er en attraktiv transportform som ofte gir kort reisetid og stor individuell frihet med hensyn til reisemål og reisetidspunkt, noe som er viktig for de fleste reisende. Tilsvarende har flyene vunnet markedsandel på bekostning av bl.a. jernbanen. Hyppigere avganger og kort reisetid betyr mye, ikke minst ved tjenestereiser.

Utviklingen kan neppe først og fremst tilskrives skatter og avgifter eller manglende satsing på eksempelvis jernbane eller buss. Mens sentrale deler av kollektivtransporten har mottatt betydelige årlige beløp over offentlige budsjetter, betraktes privatbilismen og luftfarten delvis som skatteobjekter, med fiskalt begrunnede avgifter som kjøpsavgift, årsavgift på personbiler og statlig avgift på flyging.

Det er foretatt en undersøkelse av lønnsomhet og soliditet i transportnæringen, blant fly-, buss-, drosje- og ferjeselskaper samt bilutleie. Lønnsomheten, målt ved totalrentabilitet og driftsmargin, har vært relativt stabil, men er noe svekket etter 1994. Soliditeten har imidlertid bedret seg betydelig. Noe av dette skyldes skattereformen som ga mulighet til å omdefinere visse fondsavsetninger fra gjeld til egenkapital.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

Konsekvenser for ulike deler av kollektivtransporten

Sammendrag

Det er nærliggende å anta at utslagene kan bli litt forskjellig for ulike deler av persontransporten. Konsekvenser for ulike deler av persontransporten er kort vurdert nedenfor. Det legges opp til kompensasjon for prioriterte deler av persontransporten der det er grunn til å forvente at merverdiavgiften gir vesentlig økning i priser og/eller redusert tilbud.

Merverdiavgift med full merverdiavgiftssats ville gitt om lag 2,5 mrd. kroner i merproveny fra persontransporten på årsbasis. Med Regjeringens forslag om redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. er merprovenyet anslått til om lag 420 mill. kroner på årsbasis. Det er i avsnitt 6.2.2.6.2 i proposisjonen redegjort nærmere for konsekvenser for de ulike deler av kollektivtransporten.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

2.4 Romutleie i hotellvirksomhet m.v.

2.4.1 Problemer knyttet til gjeldende rett og behovet for å innføre merverdiavgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet m.v. Nærmere om omfanget av merverdiavgiftsplikten.

Sammendrag

Den umiddelbare virkningen av at romutleie i hotellvirksomhet m.v. er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, er at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av vederlaget. Samtidig gis det ikke rett til fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Dagens regelverk fører likevel til en skjult avgiftsbelastning. Den manglende fradragsretten for overnattingsbedriftene gjør at de må betrakte avgiftsbetalingene som en ordinær kostnad. Når de omsetter sine tjenester, vil inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten være innbakt som en kostnad i deres vederlag. På denne måten betales det indirekte merverdiavgift på overnattingstjenester.

Generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester bør på grunn av avgiftstekniske hensyn og av hensyn til forenkling av regelverket, også omfatte romutleie i hotellvirksomhet m.v. Etter gjeldende rett driver overnattingsbedrifter delt virksomhet i forhold til merverdiavgiften. For slike virksomheter er romutleie ikke avgiftspliktig, mens servering av mat er avgiftspliktig. Dette er en direkte følge av hvordan romutleie er behandlet i det norske merverdiavgiftssystemet. Regelverket innebærer at hoteller bare har fradragsrett for den del av virksomheten som gjelder servering. Inngående merverdiavgift av de anskaffelser som foretas, må derfor henføres til de respektive deler av virksomheten. For anskaffelser til begge virksomhetsområdene, fellesanskaffelser, skal det foretas en fordeling av inngående merverdiavgift. Omfanget av fradragsretten vil vanligvis bero på den antatte bruken i den avgiftspliktige delen av virksomheten, det vil si serveringsdelen. Dette regelverket er svært vanskelig å praktisere både for forvaltningen og for de næringsdrivende, særlig med hensyn til fastsettelsen av formålet med en anskaffelse.

Som eksempel på dette kan nevnes et hotell som driver avgiftspliktig serveringsvirksomhet og romutleie som er unntatt fra avgiftsplikt. Anskaffelse av bestikk til restauranten vil gi full fradragsrett, mens anskaffelse av en seng til romutleie ikke vil gi rett til fradrag. Dataanlegg skaffet til bruk for administrasjonen av hele hotellets virksomhet, er en fellesanskaffelse som vil gi rett til delvis fradrag. Omfanget av fradragsretten vil som hovedregel være avhengig av den antatte bruk i den avgiftspliktige del av virksomheten, i dette tilfellet bruken i serveringsdelen.

Den fordelingsproblematikk som foreligger etter gjeldende rett, vil bli fjernet ved at det innføres merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet m.v. Dette vil innebære betydelige forenklinger i regelverket, som vil komme både forvaltningen og de næringsdrivende til gode. Ved en avgiftsplikt også for romutleie vil inngående merverdiavgift vedrørende utgifter til bruk i hotellvirksomheten kunne fradragsføres i sin helhet. Dette gjelder eksempelvis alle anskaffelser til vedlikehold og drift av hotellbygningen.

Basert på prinsippene bak merverdiavgiftssystemet og forutsetningen om at avgiftsplikten skal gjøres så generell som mulig, kan departementet ikke se at det foreligger særlige hensyn som tilsier at romutleie i hotellvirksomhet m.v. bør holdes utenfor avgiftsområdet. Tvert imot vil en slik avgiftsplikt løse mange av de kompliserte avgrensningsproblemer som følger av gjeldende rett. Departementet foreslår derfor at romutleie i hotellvirksomhet m.v. blir merverdiavgiftspliktig. Når det gjelder nærmere omfanget av hva som bør omfattes av merverdiavgiftsplikten, vises det til kapittel 6.2.3.5.3 i proposisjonen.

Dersom romutleie i hotellvirksomhet m.v. blir avgiftspliktige med full merverdiavgiftssats, kan merinntektene for staten anslås til om lag 1,4 mrd. kroner på årsbasis. I dette anslaget er det forutsatt at fradragsretten for næringsdrivendes kjøp av slike tjenester blir avskåret, se omtalen i kapittel 6.2.3.5.3 i proposisjonen. Den viktigste gruppen som vil bli omfattet av merverdiavgiftsplikt på romutleie, er hotellene. På bakgrunn av hotellsektorens sammensatte struktur, må det forventes at merverdiavgift på overnatting vil gi ulike konsekvenser i de ulike segmentene. Beregninger viser at kostnadsøkningen på overnatting i hoteller samlet sett kan bli på om lag 15 pst. med full merverdiavgiftssats. På grunn av konsekvensene for overnattingssektoren ved å innføre full merverdiavgiftssats, bør det etter departementets mening innføres redusert merverdiavgiftssats på romutleie i hotellvirksomhet m.v. Denne løsningen er for øvrig i samsvar med den løsning mange land i EU har valgt.

På samme måte som for persontransport, foreslås det at merverdiavgiftssatsen på romutleie i hotellvirksomhet m.v. settes til 12 pst. Dette vil gi en begrenset kostnadsøkning for overnattingssektoren samlet på om lag 5 pst. av omsetningen. Eventuelle uheldige distriktsmessige virkninger vil på denne måten bli mindre. De sterkeste innvendingene fra høringsinstansene, som var imot avgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet m.v., var økonomiske betraktninger og sysselsettingshensyn. Ved den løsningen som er foreslått, er det i større grad tatt hensyn til også disse innvendingene. Det er anslått at overnattingssektoren samlet ikke vil få merbelastning med en merverdiavgiftssats på 8 pst. Dette forutsetter at fradragsretten for næringsdrivendes kjøp av overnattingstjenester er avskåret. Når det gjelder de økonomiske konsekvenser av forslaget vises det til kapittel 6.2.3.6 i proposisjonen.

Departementets forslag er at det inntas en bestemmelse i merverdiavgiftsloven om merverdiavgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet m.v. Dette vil være et unntak fra bestemmelsen om at utleie av fast eiendom m.v. ikke skal være avgiftspliktig.

Forslaget om redusert merverdiavgiftssats på romutleie i hotellvirksomhet m.v. nødvendiggjør endringer i Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer m.v. Dette forslaget er fremmet i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Departementet viser til forslag til ny § 5 a annet ledd nr. 1 i merverdiavgiftsloven.

I det følgende gis en nærmere omtale av rekkevidden av forslaget om merverdiavgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet m.v., og som etter forslaget skal være omfattet av den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst.

Den viktigste gruppen som vil bli omfattet av merverdiavgiftsplikten, er romutleie i hoteller. Av hensyn til det grunnleggende prinsipp om at avgiftssystemet skal virke mest mulig nøytralt på forbruksvalget, bør avgiftsplikten også gjøres gjeldende for de virksomheter som driver i direkte konkurranse med hotellene. Dette innebærer at den virksomhet som drives av moteller, pensjonater, campingplasser, turisthytter m.v. også bør omfattes av merverdiavgiftsplikten.

Ved romutleie i hoteller og lignende virksomhet (moteller, pensjonater og lignende) synes det klart at utleie fullt ut må trekkes innenfor merverdiavgiftsområdet uten hensyn til om romutleien skjer for et lengre eller kortere tidsrom. Et slikt leieforhold kan etter departementets mening ikke likestilles med ordinær utleie av bolig. Det kan derfor ikke være avgjørende for merverdiavgiftsplikten om et hotell leier ut et rom for en lengre periode, når det er på det rene at det drives ordinær hotellvirksomhet eller lignende virksomhet. Dette er også i samsvar med regelverket bl.a. i Sverige og Danmark, hvor enhver romutleie i hoteller og lignende virksomhet er ansett avgiftspliktig uavhengig av lengden av det enkelte leieforhold.

Utleie av møtelokaler, konferanselokaler m.v. i hotellvirksomhet eller lignende virksomhet bør også omfattes av merverdiavgiftsplikten. Utleie av lokaler til konferanser og møter fra annen virksomhet vil omfattes av det generelle avgiftsunntaket for utleie av fast eiendom m.v., se omtalen i kapittel 7.2.12. En annen avgrensning vil etter departementets mening innebære at flere av dagens problemer med hensyn til fordeling av inngående merverdiavgift blir videreført. Departementet mener at det ikke vil føre til særlige konkurransevridninger i forhold til andre næringsdrivende som leier ut slike lokaler.

Virksomhet som består i utleie av fast eiendom til camping bør også omfattes av merverdiavgiftsplikten.

For å avgrense merverdiavgiftsplikten mot boligformål, foreslo Storvik-utvalget at det for annen virksomhet enn hoteller og lignende, kun er romutleie for kortere tidsrom enn en måned som utløser avgiftsplikt. Departementet vil understreke at det er behov for klare avgrensninger i forhold til utleie av fast eiendom som etter forslaget er utenfor avgiftsområdet. Det er viktig å utforme et regelverk, slik at man bl.a. unngår at utleie til boligformål blir avgiftsbelagt. Det er samtidig viktig å ha et system, som fungerer slik at det ikke skjer konkurransemessig vridning i disfavør av vanlig hotellvirksomhet og lignende virksomhet. Departementet mener imidlertid at forslaget fra Storvik-utvalget kan medføre avgrensnings- og kontrollproblemer og vil derfor ikke nå foreslå en slik bestemmelse som Storvik-utvalget gikk inn for. Dersom det viser seg at det blir vanskelige grensedragninger i praksis, vil departementet vurdere behovet for nærmere retningslinjer.

Ved vurderingen av om utleie av hytter også skal omfattes av merverdiavgiftsplikten, må det foretas en avveining mellom hensynet til et nøytralt system og hensynet til et system som lett lar seg praktisere. Departementet er enig med Storvik-utvalget i at det er flere grunner som taler for å holde privat hytteutleie utenfor avgiftsområdet, selv om utleien kan anses som næringsvirksomhet i forhold til merverdiavgiftsloven. Det vil bl.a. kunne medføre både avgiftstekniske og kontrollmessige problemer. Dette gjelder imidlertid etter departementets mening ikke for den utleie av hytter og ferieleiligheter som drives i regi av f.eks. hoteller, campingplasser og andre profesjonelle aktører. Dette er som regel hytter/leiligheter som er oppført utelukkende til utleieformål. Etter departementets oppfatning er det nødvendig av nøytralitetshensyn at den profesjonelle utleievirksomheten underlegges merverdiavgiftsplikt.

Storvik-utvalget foreslo å knytte merverdiavgiftsplikten for profesjonell utleie av hytter direkte til skattelovens bestemmelser om direkteligning. Etter departementets oppfatning kan dette være en egnet måte å oppnå det tilsiktede resultatet. Departementet mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig å knytte avgrensingen i merverdiavgiftsregelverket direkte til skattebestemmelsene. Fortolkningspraksis på skatterettens område vil imidlertid kunne gi en viss veiledning for hva som etter merverdiavgiftsretten skal anses som yrkesmessig utleie av hytter og derved avgiftspliktig. Nærmere avgrensning mellom merverdiavgiftspliktig utleie av hytter/ferieleiligheter og unntaket for utleie av fast eiendom vil bli vurdert fastsatt i forskrift.

Departementets forslag er etter dette at avgiftsplikten med redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. skal omfatte romutleie i hotellvirksomhet og lignende virksomhet, utleie av fast eiendom til camping og yrkesmessig utleie av hytter, ferieleiligheter og annen fritidseiendom.

Komiteens merknader

Komiteen går imot Regjeringens forslag til ny § 5 a annet ledd nr. 1 om avgiftsplikt på romutleie i hotellvirksomhet m.v.

Unntaket for romutleie i hotellvirksomhet m.v. vil således framgå av bestemmelsens første ledd som er et generelt unntak for omsetning av og utleie av fast eiendom. Dette tilsvarer dagens rettstilstand.

Dette innebærer at nummereringen i § 5 a annet ledd må korrigeres, det vil si at nr. 2 til 9 blir nye nr. 1 til 8.

Regjeringens forslag til § 14 nytt tredje ledd, forslag til endring i § 22 første ledd nr. 1 og forslag til § 14 nytt femte ledd i merverdiavgiftsloven, utgår som en følge av at overnattingstjenester skal unntas fra merverdiavgiftsplikt.

Dette betyr at bestemmelsen i nåværende § 22 første ledd nr. 1, som avskjærer fradragsretten for inngående merverdiavgift på omkostninger til servering og leie av selskapslokaler, videreføres. Det må imidlertid inntas en lovhenvisning til § 5 a annet ledd nr. 3. På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«§ 22 første ledd nr. 1 skal lyde:

Omkostninger vedrørende servering og leie av selskapslokaler som nevnt i § 5 a annet ledd nr. 3.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til budsjettavtalen pkt. 5 hvor avtalepartene er enige om at overnatting skal unntas fra merverdiavgiftsplikten.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.4.2 Fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten

Sammendrag

Alle anskaffelser av varer og tjenester til bruk i overnattingsvirksomhet (romutleie i hotellvirksomhet m.v.) blir etter gjeldende rett belastet med merverdiavgift. Dette er en direkte konsekvens av at romutleie i hotellvirksomhet m.v. etter dagens regelverk er unntatt fra merverdiavgiftsplikt.

Ved innføring av merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet m.v. vil disse næringsdrivende få fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Dette nødvendiggjør ingen endringer i regelverket, men vil fremgå av merverdiavgiftsloven § 21.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til budsjettavtalens pkt. 5 og respektive merknader i denne innstilling pkt. 2.4.1.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sin merknad i denne innstilling pkt. 2.4.1.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.4.3 Fradrag for inngående merverdiavgift på kjøp av overnattingstjenester

Sammendrag

På bakgrunn av bestemmelsene om avskjæring av fradragsretten for serveringstjenester, fant Storvik-utvalget det naturlig å vurdere om avgiftspliktige bør ha rett til fradrag for inngående merverdiavgift på utgifter til hotellopphold m.v. Utvalgets flertall gikk inn for at fradragsretten blir avskåret. Det ble bl.a. vist til at det er vanskelig å kontrollere om utgifter til hotellopphold reelt vedrører virksomheten eller om utgiften er av privat karakter, samt at ulike avgiftsbestemmelser for utgifter til servering og opphold vil føre til avgiftstekniske problemer.

En avskjæring av fradragsretten for inngående merverdiavgift på kjøp av overnattingstjenester, vil bety at avgiftspliktige ikke får fradragsrett selv om overnattingen er til bruk i virksomheten.

Departementet vil fremheve at retten til fradrag for inngående merverdiavgift står helt sentralt i merverdiavgiftssystemet. Det må derfor foreligge tungtveiende grunner for å fastsette bestemmelser som begrenser denne fradragsretten. En avskjæring av fradragsretten vil særlig bryte med prinsippet om at merverdiavgiftssystemet i størst mulig grad skal motvirke kumulative effekter. Ideelt sett bør det derfor gis fradragsrett for inngående merverdiavgift av de utgifter en avgiftspliktig har til bruk i sin virksomhet. Det er likevel flere forhold som gjør at det kan oppstå kontrollmessige og avgiftstekniske problemer dersom fradragsretten blir gjennomført fullt ut. Etter gjeldende rett er bl.a. fradragsretten for inngående merverdiavgift på omkostninger til servering og leie av selskapslokaler avskåret. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er å ha klare bestemmelser mot privatanskaffelser (kontrollhensynet).

Etter departementets mening foreligger det ikke tilstrekkelige grunner til å gjøre endringer i bestemmelsen om avskjæring av fradragsretten for inngående merverdiavgift på kjøp av serveringstjenester. Både kontrollmessige og avgiftstekniske hensyn taler imot et system med ulike bestemmelser om fradrag for servering og overnatting. Departementets forslag om innføring av merverdiavgift med redusert merverdiavgiftssats på romutleie i hotellvirksomhet m.v., vil medføre at serveringstjenester og overnattingstjenester skal omsettes med ulike merverdiavgiftssatser. Ulike bestemmelser med hensyn til fradragsretten vil imidlertid komplisere regelverket og gi rom for tilpasninger og omgåelser. Det vises videre til at overnattingstjenester er egnet til privat forbruk slik som private utflukter eller feriemål og andre frynsegoder, sosiale formål og representasjon. Legitimasjonen for overnattingstjenester gir i liten utstrekning veiledning om formålet med utgiften er tilknyttet virksomheten eller gjelder privat forbruk. Sammen skaper dette betydelige kontrollproblemer. En fradragsrett på dette området vil derfor kunne åpne for muligheter til uberettiget fradrag som vanskelig lar seg kontrollere. Disse hensyn gjør seg etter departementets mening gjeldende både på omkostninger til leie av rom i hotellvirksomhet og lignende virksomhet, leie av fast eiendom til camping og leie av hytter, ferieleiligheter og annen fritidseiendom. For omkostninger ved leie av møte- og konferanselokaler i hotellvirksomhet og lignende virksomhet, mener imidlertid departementet at det ikke foreligger hensyn som taler for å avskjære fradragsretten.

Departementets forslag er etter dette at fradragsretten for inngående merverdiavgift skal avskjæres for omkostninger til leie av rom i hotellvirksomhet og lignende virksomhet, leie av fast eiendom til camping og leie av hytter, ferieleiligheter og annen fritidseiendom. Etter forslaget vil fradragsretten beholdes etter de alminnelige bestemmelsen for omkostninger til leie av møte- og konferanselokaler i hotellvirksomhet og lignende virksomhet.

Departementet viser til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22 første ledd nr. 1.

Komiteens merknader

Komiteen går imot Regjeringens forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 22 første ledd nr. 1.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, går imot forslaget som følge av at flertallet går inn for å unnta slike tjenester fra merverdiavgiftsplikt, jf. respektive merknader i avsnitt 2.4.1.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.4.4 Økonomiske konsekvenser

Sammendrag

Overnattingsnæringen består i hovedsak av hoteller, hytter og campingplasser. I tillegg kommer overnatting som ikke er kommersiell, slik som overnatting i private hytter og hos slekt og venner. Sistnevnte inngår ikke i overnattingsnæringen, men gir likevel betydelig økonomisk virkning for de øvrige reiselivsnæringene.

Det var i 1998 knapt 2 500 tilbydere av kommersiell romutleie i hotellvirksomhet m.v. i Norge. Det foreligger ingen samlet oversikt over hytter som leies ut på kommersiell basis. I henhold til Statistisk sentralbyrås (SSB) hyttegrendstatistikk var det 184 hyttegrender i 1999, med totalt 1 348 hytter. Størstedelen av norske overnattingsbedrifter er små. Ifølge SSBs registerstatistikk for 1997 har om lag halvparten av bedriftene en årlig omsetning på mindre enn 1 mill. kroner. Denne halvparten av bedriftene har 3 pst. av omsetningen og 7 pst. av sysselsettingen. Overnattingsbedrifter med en årlig omsetning på 10 mill. kroner eller mer utgjør 12 pst. av bedriftene. Disse bedriftene står imidlertid for vel to tredjedeler av omsetningen og knapt to tredjedeler av sysselsettingen. Det kan også konstateres at økningen i sengekapasiteten ved hotellene er større enn økningen i antall bedrifter. Utviklingen går derfor i retning av større enheter.

Losjiomsetningen i overnattingsbedriftene utgjorde ifølge SSB 7,2 mrd. kroner i 1997. Beregninger av lønnsomheten i overnattingsnæringen (hoteller, pensjonater, moteller og camping) viser at denne i mange år har vært relativt lav i store deler av næringen. Lønnsomheten har imidlertid hatt en positiv utvikling utover på 1990-tallet. Soliditeten, målt ved egenkapitalandelen, har også vært svak i perioden, selv om det også her har vært en bedring på 1990-tallet. Lønnsomhetsforbedringene skyldes i stor grad lavere rentekostnader, omsetningsøkning og mer effektiv drift.

Overnattingsnæringen er preget av store svingninger i etterspørselen. De store svingningene følger av ferie- og fritidsmarkedet som i hovedsak er konsentrert om sommermånedene juni, juli og august. I disse månedene er kapasiteten i næringen jevnt over godt utnyttet. Distriktsbedriftene merker sesongsvingningene sterkest, da de i langt større grad enn bedriftene i byene er avhengige av ferie- og fritidsmarkedet.

Lav kapasitetsutnyttelse som følger av denne situasjonen påvirker lønnsomheten. Dette slår negativt ut for distriktsbedriftene. Den økonomiske situasjonen for byhotellene er jevnt over bedre enn for distriktshotellene. Dette skyldes at byhotellene i større grad baserer seg på forretningstrafikk som gir bedre priser og jevnere besøk fordelt over året.

Det er i proposisjonen i kapittel 6.2.3.6.1 redegjort nærmere for utviklingen i hotell- og hytteutleie og campingvirksomhet.

Merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet m.v. med en merverdiavgiftssats på 12 pst. medfører at virksomheter som omsetter overnattingstjenester må beregne merverdiavgift av omsetningen med 12 pst. Samtidig vil virksomhetene få fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle anskaffelser til bruk i overnattingsvirksomheten. Departementet foreslår at fradragsretten for næringsdrivendes leie av rom i hotellvirksomhet m.v. avskjæres på linje med servering. Eventuell fradragsrett vil være til relativ fordel for overnattingsbedrifter i byene siden andelen næringslivskunder er betydelig høyere her enn i distriktene. De konkurransemessige konsekvensene for distriktshotellene ville blitt vesentlig større hvis det eventuelt ble gitt slik fradragsrett.

Overnattingssektoren består, som tidligere omtalt, av ulike segmenter som har ulik distriktsmessig fordeling og ulik lønnsomhet. En merverdiavgiftssats på knapt 8 pst. er anslått ikke å gi noen merbelastning for overnattingssektoren samlet, forutsatt at fradragsretten ved næringsdrivendes utgifter til leie av rom i hotellvirksomhet m.v. avskjæres. Hvis det gis slik fradragsrett, er det anslått at en merverdiavgiftssats på om lag 11 pst. ikke gir merbelastning for overnattingssektoren samlet. Omfanget av merverdiavgiftspliktige anskaffelser som gir rett til fradrag, kan variere mellom de ulike bedriftene avhengig av graden av nyinvesteringer, vedlikehold m.v. Merverdiavgift kan dermed slå ulikt ut for ulike overnattingsbedrifter bl.a. på grunn av ulikt omfang av investeringer og vedlikehold. Det er også grunn til å anta at hoteller, pensjonater m.v. kan ha større nytte av fradragsretten for inngående merverdiavgift, enn hva tilfellet er for campingplassene, slik at campingplassene kan få relativt større kostnadsøkning enn hotellene.

Det er anslått at prisøkning med en merverdiavgiftssats på 12 pst. samlet antas å bli på om lag 5 pst. av omsetningen ved full overvelting av merverdiavgiften på kundene. Fordelingen av prisøkninger i ulike markedssegmenter vil avhenge av bl.a. investeringsomfang og prisstrategier. Det er grunn til å anta at de ulike segmentene reagerer ulikt på prisøkninger.

Merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet m.v. med en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. er på usikkert grunnlag anslått til å gi et merproveny for staten på om lag 400 mill. kroner på årsbasis.

For nærmere omtale av distriktsvirkninger vises det til den generelle omtalen i kapittel 13.6 i proposisjonen.

Komiteens merknader

Komiteen viser til respektive merknader i avsnitt 2.4.1, hvor komiteen går inn for å unnta romutleie i hotellvirksomhet m.v. fra merverdiavgiftsplikten.

2.5 Tjenester som ytes av reisebyråer

2.5.1 Behovet for å innføre merverdiavgiftsplikt på omsetning av reisebyråets tjenester. Avgrensning av området med lavere merverdiavgiftssats

Sammendrag

Reisebyråene har tradisjonelt drevet med formidling av produsentenes tilbud i markedet mot provisjon som betales av leverandørene og inntekter i form av gebyrer m.v. fra kundene som kjøper produktene/tjenestene. Tradisjonelt har reisebyråene i hovedsak drevet med formidling av persontransporttjenester og overnattingstjenester. Det synes nå som om bransjen er i ferd med å videreutvikles slik at også andre servicefunksjoner i økende grad tilbys overfor de reisende. Personbefordring og overnattingstjenester vil imidlertid ha en dominerende plass i de tjenester som reisebyråene også i fremtiden vil tilby overfor de reisende. Reisebyråvirksomhet står således i nær sammenheng med persontransport og overnatting. Som en følge av at det nå foreslås merverdiavgift på persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v., er det derfor nødvendig å drøfte særskilt hvordan reisebyråers formidlingstjenester bør behandles i forhold til merverdiavgiften. Det samme gjelder formidlingstjenester som utføres av turoperatører og andre reisearrangører.

Departementet vil understreke betydningen av at det ikke innføres ordninger som skaper konkurransevridninger mellom reisebyråenes virksomhet med formidling av reiseprodukt og transportører og overnattingsbedrifters virksomhet direkte overfor kundene. For å unngå slike konkurransevridninger er det viktig at reisebyråer står overfor samme regelverk som overnattingsbedrifter og transportører. Dette ble også påpekt av Storvik-utvalget.

Merverdiavgift på reisebyråtjenester vil bl.a. innebære avgiftsplikt på provisjon som belastes oppdragsgiverne - transportører og overnattingsbedrifter. Ved avgiftsplikt på persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v. vil merverdiavgiften på provisjon imidlertid ikke representere noen reell kostnad for oppdragsgiverne siden merverdiavgiften kan føres til fradrag hos disse. Merverdiavgiften vil således verken føre til økte kostnader for leverandørene av reisetjenester, eller endre konkurranseforholdet mellom reisebyråene og reiseleverandørene. Tvert imot vil avgiftsplikt på reisebyråers formidlingstjenester skape bedre nøytralitet i forhold til merverdiavgiften, fordi byråene da kan fradragsføre inngående merverdiavgift av egne anskaffelser. På denne måten vil kumulative avgiftseffekter bli fjernet gjennom fradragsretten.

Departementet kan ikke se at det foreligger særlige grunner som tilsier at reisebyråers formidlingstjenester bør holdes utenfor merverdiavgiftsområdet. Det synes derimot som om det kan få uheldige utslag dersom reisebyråers formidlingstjenester skal stå overfor et annet regelverk enn virksomheter som driver med persontransport og overnatting. Det samme gjelder for turoperatører og andre reisearrangører som yter slike formidlingstjenester.

På denne bakgrunn foreslår departementet at formidlingstjenester som ytes av reisebyråer, turoperatører og andre reisearrangører blir merverdiavgiftspliktige. Det foreslås at det innføres redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. ved formidling av persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v.

Departementets forslag vil følge av hovedregelen om generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester. Ordningen med redusert merverdiavgiftssats nødvendiggjør endringer i Stortingets plenarvedtak for merverdiavgift og avgift på investeringer m.v. Dette forslaget er fremmet i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Det foreslås at redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. skal omfatte formidling av persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v. Det vises til kapitlene 6.2.2 og 6.2.3 i proposisjonen, hvor det er gitt en nærmere omtale av disse tjenesteområdene.

Dette vil for det første omfatte reisebyråers formidling av slike tjenester. Dette betyr eksempelvis at det skal beregnes merverdiavgift med redusert merverdiavgiftssats av den provisjonen som belastes oppdragsgiverne. Det samme vil være tilfelle når reisebyråene tar direkte betalt av de reisende i form av gebyrer for bestilling av slike tjenester. På tilsvarende måte vil turoperatører og andre reisearrangører komme innenfor ordningen med redusert merverdiavgiftssats ved omsetning av slike formidlingstjenester.

Virksomheten til turoperatører og andre reisearrangører som bl.a. består i masseproduksjon av pakketurer for ferie- og fritidsmarkedet, vil bli merverdiavgiftspliktige ved at persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v. kommer innenfor avgiftsområdet. Bakgrunnen for dette er at omsetning av pakketurer og lignende i realiteten er salg av persontransport- og overnattingstjenester. På tilsvarende måte vil reisebyråer som selv arrangerer og omsetter reiser i eget navn, være merverdiavgiftspliktige. Den reduserte merverdiavgiftssatsen vil da også omfatte slik virksomhet.

I den grad det også er tale om omsetning av serveringstjenester, skal det foretas avgiftsberegning med en merverdiavgiftssats på 23 pst. I tilfeller hvor det dreier seg om omsetning av persontransport-, overnattings- og serveringstjenester, må det foretas en oppsplitting av fakturaene. Dette slik at serveringsdelen blir tillagt 23 pst. merverdiavgift, mens overnattings- og transportdelen blir omfattet av den reduserte merverdiavgiftssatsen på 12 pst.

Komiteens merknader

Komiteen går imot Regjeringens forslag om at formidlingstjenester som ytes av reisebyråer, turoperatører og andre reisearrangører blir merverdiavgiftspliktige.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Ny § 5 b første ledd nr. 10 skal lyde:

Formidling av personbefordring og romutleie i hotellvirksomhet m.v.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, legger til grunn at unntaket inngår som en del av unntaket for persontransporttjenester og overnattingstjenester, og at reisebyråer derfor kun skal unntas for den del av deres virksomhet som gjelder formidling av persontransporttjenester og overnattingstjenester.

Unntaket innebærer at formidling av slike tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Dette vil for det første omfatte reisebyråers formidling av slike tjenester. Dette betyr eksempelvis at det ikke foreligger avgiftsplikt av den provisjon som belastes oppdragsgiverne. Det samme vil være tilfelle når reisebyråene tar direkte betalt av de reisende i form av gebyrer for bestilling av slike reiser. På tilsvarende måte vil turoperatører og andre reisearrangører komme innenfor unntaket ved omsetning av slike formidlingstjenester.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til budsjettavtalen pkt. 5 hvor avtalepartene er enige om at reisebyråer skal unntas fra merverdiavgiftsplikt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.5.2 Økonomiske konsekvenser

Sammendrag

Reisebyråene har, sammen med turoperatørene, en dominerende posisjon i denne delen av reiselivsnæringen. Som nevnt ovenfor har reisebyråene tradisjonelt drevet med formidling av produsentenes tilbud i markedet mot provisjon som betales av leverandørene og inntekter i form av gebyrer m.v. fra kundene som kjøper produktene/tjenestene. Det er forretningsreisende som er den største målgruppen. Turoperatørenes funksjon er i hovedsak å foredle og distribuere produsentenes tilbud mot målgrupper som i første rekke finnes innen ferie- og fritidsmarkedet. I 1997 var det ifølge SSBs regnskapsstatistikk over aksjeselskaper til sammen 298 foretak innen reisebyråvirksomhet. Man regner med at disse representerer om lag 500 utsalgssteder i Norge. Videre er det i henhold til SSB 182 turoperatører. I tillegg var det registrert 124 bedrifter som drev turistkontorvirksomhet. Den ikke-kommersielle delen av distribusjonsleddet består av en gruppe selskaper som driver markedsføring, profilering og produktutvikling.

Reisebyråene domineres av fem-seks større byråkjeder med samlet markedsandel på 65-72 pst. Reisebyråers primære virksomhet består av formidling av transport og losjitjenester for reisende, med forretningsreisende som den største målgruppen. I dag går om lag 80 pst. av billettsalget av flyselskapene via reisebyråene.

Lønnsomheten for store deler av formidlingsnæringen, reisebyråer, turoperatører og hytteformidling, var gjennomgående lav i perioden 1990-1997. Regnskapsstatistikk fra SSB viser at egenkapitalsituasjonen for bedriftene har bedret seg og sysselsettingen i denne næringen har nesten doblet seg på 1990-tallet. Samtidig har det vært en sterk økning i verdiskapingen per normalårsverk. Fra 1996 til 1997 utviklet gjeldsgraden og egenkapitalandelen seg positivt, og har bidratt til at næringens soliditet har styrket seg samlet sett. Aksjeselskaper innenfor reisebyrå-, turistkontor- og reisearrangørvirksomhet hadde redusert lønnsomhet 1994-1996. Fra 1996 til 1997 hadde næringen imidlertid bedre lønnsomhet. Næringen samlet hadde en totalrentabilitet på 10,2 pst. i 1997 som var en forbedring på 2,4 prosentpoeng. Dette var noe høyere enn industrien, men lavere enn en del andre næringer. Reisebyråene hadde imidlertid en nedgang i totalrentabilitet fra 9,3 pst. i 1996 til 8 pst. i 1997.

Reisebyråers posisjon i forhold til de større leverandørene, f.eks. hotellkjedene og de store fly- og transportkjedene, svekkes. Tradisjonelt har leverandørene hatt en svak forhandlingsposisjon overfor reisebyråene, men dette forholdet er i ferd med å endre seg, bl.a. som følge av eierkonsentrasjoner og kjededannelser. Det er også en tendens til forskyvning av makt fra distributør til kunden. Dette medfører nye utfordringer for reisebyråene som må satse på utvikling av nye produkter og tjenester.

Utvikling og utnyttelse av teknologi innebærer betydelige utfordringer og gjør at kundene kan bestille sine reiser direkte hos leverandørene. Reisebyråenes oppgaver synes i større grad å gå vekk fra ren bestilling av billetter og i retning av å tilby totalservice overfor kunden som etter hvert synes å utgjøre en stadig større andel av virksomheten. Bransjen synes således å tilpasse seg en situasjon hvor antall formidlede billetter går ned, mens virksomheten videreutvikles mot andre servicefunksjoner overfor de reisende.

Turoperatørenes virksomhet er primært produksjon av såkalte pakketurer for ferie- og fritidsmarkedet. Pakketurer gir mulighet for å håndtere mange reisende samtidig og til lavere priser. Store deler av aktiviteten er rettet mot å sende nordmenn ut av Norge, og denne delen av næringen er dominert av et fåtall selskaper. Antall såkalte pakketurister til Syden har økt jevnt med velstanden i Norge de siste årene, og stadig flere reiser til områder utenfor Europa. I Norge har de tradisjonelle pakketurene med busstransport vært en viktig del av turoperatørenes virksomhet.

Merverdiavgiftsplikt for reisebyråers formidlingstjenester vil føre til at det skal beregnes merverdiavgift på provisjon som belastes oppdragsgiverne, eksempelvis transportører og overnattingsbedrifter. Ved avgiftsplikt på persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v. vil merverdiavgiften på provisjon imidlertid ikke innebære noen reell kostnad for oppdragsgiverne siden merverdiavgiften kan fradragsføres. Oppdragsgivernes kunder vil være de reisende. Disse vil således kunne oppleve samme konsekvenser som i andre deler av reiselivet som selger sine tjenester til kunder uten fradragsrett. Et sentralt poeng for reisebyråer er at det ikke innføres ordninger som skaper konkurransevridninger mellom omsetning fra reisebyråene som formidlere av reiseprodukt og omsetning fra leverandørene (overnattingsbedrifter og transportører). Dette unngås ved at det foreslås like bestemmelser for reisebyråvirksomhet og for virksomhet med persontransport og overnatting.

Som følge av at reisebyråers formidlingstjenester i dag er utenfor merverdiavgiftsområdet, vil bransjen etter forslaget isolert sett få mindre kostnader ved at de kan trekke fra inngående merverdiavgift på sine anskaffelser til bruk i virksomheten. Forslaget til utvidelse av merverdiavgiftsområdet innebærer at de viktigste brukerne, bedrifter innenfor reiseliv og transport, også blir merverdiavgiftspliktige. Merverdiavgiften kan derfor i stor grad overveltes på kundene. Den direkte etterspørselsnedgangen må dermed antas å bli minimal siden de fleste kundene har fradragsrett og vil være upåvirket av at det innføres merverdiavgift. Overgang fra provisjonsbasert inntjening til direkte gebyrbasert inntjening fra de reisende vil endre på dette. En stor andel av de reisende er ikke-avgiftspliktige og har dermed heller ingen fradragsrett for merverdiavgiften. Således kan overgangen til gebyrbasert inntjening føre til at etterspørselen etter reisebyråets formidlingstjenester kan påvirkes av merverdiavgiften.

Det er foreslått en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. for persontransport og romutleie i hotellvirksomhet m.v., samt ved formidling av slike tjenester. På usikkert grunnlag er det anslått at merprovenyet for staten ved avgiftsplikt på slike formidlingstjenester med en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst., utgjør om lag 100 mill. kroner på årsbasis.

Komiteens merknader

Komiteen viser til respektive merknader i avsnitt 2.5.1, hvor komiteen går inn for at formidlingstjenester som ytes av reisebyråer m.v. unntas fra merverdiavgiftsplikten.

2.6 Andre reiselivsbaserte tjenester

Sammendrag

Det er foreslått foran at den reduserte merverdiavgiftsavgiftssatsen på 12 pst. skal gjelde for persontransport, romutleie i hotellvirksomhet m.v. og formidling av slike tjenester. Det er dermed lagt opp til at turistenes forbruk av andre aktiviteter og opplevelser ikke kommer inn under den reduserte merverdiavgiftssatsen. Dette kan gjelde tjenester som i andre sammenhenger regnes som underholdning eller sport og fritidsvirksomhet. En fellesbetegnelse på slik virksomhet kan være opplevelsesnæringen.

Opplevelser er en del av tjenestetilbudet som turister benytter seg av og kan dermed hevdes å være en del av reiselivet. Opplevelser favner vidt og inkluderer et mangfold av aktiviteter. Tjenestene som tilbys innenfor opplevelsesnæringen er både av kommersiell og ikke-kommersiell karakter. Som følge av forslaget om generell merverdiavgift på omsetning av tjenester, vil eksempelvis adgang til fornøyelsesparker og alpinanlegg være slike tjenester som blir avgiftspliktige med en merverdiavgiftssats på 23 pst. Det vises for øvrig til omtalen i kapitlene 7.2.6, 7.2.9 og 7.2.12 i proposisjonen.

Komiteens merknader

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Ny 5 b nr. 5 skal lyde:

Rett til å overvære teater-, opera-, ballett-, kino- og sirkusforestillinger, samt utstillinger i gallerier og museer. Unntaket omfatter også rett til å overvære konsert- eller idrettsarrangement, samt adgang til fornøyelsesparker og opplevelsessentra.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.7 Konsulent-, advokat- og forskningstjenester

2.7.1 Generelt

Sammendrag

Departementet finner, i likhet med Storvik-utvalget, ikke å kunne foreslå unntak for tjenester som gjelder bistand og rådgiving av teknisk, økonomisk, juridisk, administrativ og organisatorisk art, det vil si konsulenttjenester. Etter departementets vurdering har et system med generell merverdiavgiftsplikt sin særlige berettigelse nettopp på dette feltet, hvor mange av aktørene omsetter tjenester som er beslektet. En avklaring av avgiftsplikten på dette området forutsetter nærmest en generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester.

Dagens regelverk har i betydelig grad skapt avgrensingsproblemer med hensyn til hvilke tjenester som kan anses omfattet av merverdiavgiftsplikten. F.eks. antas takst av eiendom å falle utenfor, mens utarbeidelse av en tilstandsrapport for en fast eiendom i enkelte tilfeller har blitt ansett avgiftspliktig. Det kan også nevnes at konsulenter innen databransjen i dag har et spesielt vanskelig avgiftsregelverk å forholde seg til. Omsetning av standard programvare anses som merverdiavgiftspliktig varesalg, mens derimot salg av programvare som er individuelt tilpasset anses som en avgiftsfri tjeneste. Foretas det f.eks. endringer i en kundes standardprogram er dette en avgiftspliktig tjeneste, fordi det er arbeid på vare. Endres et standardprogram i tilstrekkelig grad før det leveres kunden, omsettes derimot et avgiftsfritt individuelt tilpasset program. Disse sondringene har blitt vanskelige å håndtere i praksis, f.eks. når det gjelder store kontrakter om salg og installering av datasystemer med både standard komponenter og individuelt programmerte enheter. Også en del forskningsinstitusjoner er avgiftspliktig etter dagens regler for enkelte av tjenestene de omsetter. Dette gjelder i første rekke analyser de foretar av varer mot vederlag.

En merverdiavgiftsplikt ved omsetning av konsulenttjenester samt advokat- og forskningstjenester vil fjerne påviste kumulative effekter vi har i dag ved at de fleste av disse tjenestene faller utenfor avgiftsområdet. Det vises i denne sammenheng til kapittel 3.5.5 i proposisjonen. Samtidig innebærer unntak innen dette området vanskelige fortolknings- og avgrensingsproblemer. Med sikte på å finne en løsning som bidrar til størst mulig konkurransenøytralitet er det derfor spesielt viktig å vise stor forsiktighet med å gi unntak for særskilte tjenester innen området for konsulentvirksomhet.

Ulike tjenesteytere konkurrerer her helt eller delvis på de samme markedene, enten fordi de omsetter samme type tjenester eller omsetter tjenester som delvis kan utfylle hverandre. Det vil derfor være vanskelig å finne egnede kriterier for å holde visse tjenesteytere eller visse tjenestearter utenfor merverdiavgiftsområdet uten å skape kompliserte avgrensingspørsmål eller konkurransevridning. Enhver begrensning i avgiftsområdet for slike konsulenttjenester vil også medføre at det oppstår nye delte virksomheter med kompliserte avgrensingsspørsmål såvel når det gjelder utgående som inngående merverdiavgift. Dette er kontrollteknisk svært betenkelig.

Advokatene er f.eks. nettopp en kategori tjenesteytere som driver en sammensatt og mangeartet virksomhet. De kan bl.a. drive med eiendomsmegling, som også drives av autoriserte eiendomsmeglere, og de kan drive inkasso, som også drives av andre med særskilt bevilling. På andre felt, f.eks. innen rådgivning på skatteområdet, kan advokater og revisorer drive konkurrerende virksomhet. Innen forretningsførsel av ulik art kan advokater, regnskapsbyråer og mer generelle økonomiske rådgivere m.v. konkurrere. Det samme gjelder i ren rådgivingsvirksomhet i grenseområdet jus og økonomi. Det er heller ikke uvanlig at en og samme person har formell kompetanse både juridisk og økonomisk.

Etter departementets vurdering er det lovteknisk komplisert og avgiftsteknisk og konkurransemessig uheldig å holde enkelte tjenester utenfor merverdiavgiftsområdet. Som påpekt av utvalget, er dette et felt hvor dagens regelverk medfører vanskelige og mange avgrensingsproblemer.

Forslaget innebærer merverdiavgiftsplikt for alle typer bistand og rådgiving fra ingeniører, revisorer, regnskapsførere, advokater, edb-konsulenter og andre konsulenter samt forskning. Dette omfatter bl.a. prosjekt- og byggeledelse, takseringstjenester, økonomisk rådgiving, bedriftsrådgiving, bistand ved ansettelser, lederutvelgelse, rasjonalisering og omorganisering m.v. Videre vil det bli avgiftsplikt for opinionsundersøkelser av enhver art, samt utarbeidelse av ulike tilstandsrapporter for bruk i planlegging eller annen påvirkning av samfunnsutviklingen. At også omsetning av individuelt tilpasset programvare som i dag er avgiftsfri blir avgiftspliktig, medfører at Norge, som resten av OECD-landene legger til grunn at digital omsetning av programvare over landegrensene er å anse som omsetning av en tjeneste. Dette vil fjerne dagens vanskelige avgrening mellom vare og tjeneste på dette området.

Enkelte av tjenestene i denne sektoren må imidlertid avgrenses mot finansielle tjenester, som departementet foreslår unntatt inntil det finnes en egnet måte å løse de avgiftstekniske problemer som vanskeliggjør avgiftsplikt på slike tjenester i dag. I tillegg vil det kunne bli avgrensingsproblemer knyttet til undervisningstjenester. Det vises her til henholdsvis kapittel 7.2.5 og 7.2.4 i proposisjonen.

Departementets forslag vil i store trekk være sammenfallende med avgiftspliktens rekkevidde i EU, hvor alle konsulenttjenester, advokat- og forskningstjenester er omfattet. EU har også tilsvarende avgrensingsproblem i relasjon til finansielle tjenester og undervisningstjenester som er unntatt fra avgiftsplikt.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag om merverdiavgiftsplikt for konsulenttjenester. Det vises for øvrig til merknader i det følgende.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.7.2 Advokattjenester

Sammendrag

Departementet mener i likhet med utvalget at det bør innføres avgiftsplikt ved omsetning av advokattjenester. Et eventuelt unntak for advokatvirksomhet definert til eksempelvis ervervsmessig rettslig rådgiving og sakførsel for domstolene, vil føre til avgrensingsproblemer i forhold til andre yrkesgrupper som også, på visse vilkår, kan gis tillatelse til rådgiving av rettslig art. Det synes heller ikke å være hensiktsmessig å unnta kun tjenester direkte knyttet til sakførsel for domstoler. Rettslig rådgivning og sakførsel for domstolene utføres som oftest av samme advokat, som da vil få delt virksomhet. Det vil også her kunne bli vanskelig å skille mellom det som er rådgiving og det som er forberedelse til selve sakførselen.

Departementet mener således, i motsetning til Advokatforeningen, at det knytter seg alvorlige avgiftstekniske vansker til et unntak for tjenester som utføres av advokater. Advokattjenester er også avgiftspliktige i mange andre land, f.eks. i Sverige, Danmark og Finland.

Uheldige fordelingsvridninger som følge av merverdiavgiften kan mest hensiktsmessig løses gjennom direkte tilskudd til de som ønskes tilgodesett. For advokattjenester vil det si å utvide dagens rettshjelpsordning. Å holde et område utenfor merverdiavgiftsområdet fordi det er ønskelig å avhjelpe enkelte klienter med dårlig økonomi, er etter departementets vurdering et meget lite treffsikkert virkemiddel. Det vises til omtalen av kompensasjoner i kapittel 10 i proposisjonen.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, er enig i at det ved innføring av merverdiavgiftsplikt på tjenester ikke gjøres unntak for advokattjenester.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.7.3 Inkasso og kredittopplysning

Sammendrag

Departementet kan i likhet med utvalget ikke se at merverdiavgiftsplikt for virksomheter som omsetter inkassotjenester innebærer avgiftstekniske vansker. Avgiften skal beregnes av det vederlag inkassator mottar fra sin oppdragsgiver. Det skal altså ikke beregnes avgift overfor skyldneren når han må dekke saksomkostningene helt eller delvis. Dette må ses som et erstatningsoppgjør og representerer ingen omsetning som utløser avgiftsplikt. Dersom oppdragsgiveren er avgiftspliktig med rett til fradrag for inngående avgift, vil avgiftsplikten ikke innebære noen økt omkostning for ham.

All informasjonsformidling som omsettes vil bli avgiftspliktig etter departementets forslag. Departementet ser derfor ingen grunn til å behandle formidling av en type informasjon annerledes i avgiftsmessig sammenheng. Av hensyn til nøytralitet bør derfor kredittopplysning bli avgiftspliktig.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, er enig i at det ved innføring av generell merverdiavgiftsplikt på tjenester, ikke gjøres unntak for inkasso- og kredittopplysningsvirksomhet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.7.4 Forskningstjenester

Sammendrag

Av hensynet til nøytralitet i forhold til konsulenttjenester og for å fjerne kumulative virkninger, foreslår departementet at det innføres merverdiavgiftsplikt ved omsetning av forskningstjenester. Departementet kan se at avgiftsplikt for virksomheter som omsetter forskningstjenester kan skape avgrensingsspørsmål om rekkevidden av kravet til omsetning og i forhold til unntaket for undervisning. I tillegg er departementet klar over at avgiftsplikt kan medføre at enkelte forskningsvirksomheter må foreta vurderinger med hensyn til rekkevidden av fradragsretten. Imidlertid vil et unntak for forskningstjenester ikke fjerne avgrensingsproblemer, men forskyve avgrensingen fra å være mellom undervisning og forskning til å være mellom forskning og konsulentvirksomhet. Denne avgrensingen vil være vanskeligere å håndtere i praksis. Departementet anser det derfor som lite hensiktsmessig med et unntak for forskning.

Departementet vil understreke at avgiftsplikt for forskningstjenester bare er aktuelt når slike tjenester omsettes. Kravet til omsetning er et generelt vilkår for avgiftsplikt. Omsetning er bl.a. definert som ytelse av tjeneste mot vederlag. Dette innebærer at f.eks. gaver, som er ensidige disposisjoner, ikke anses som vederlag for en motytelse. Avgrensingen av hvilke ytelser som er vederlag for en motytelse og hvilke ytelser som ikke anses som vederlag, foreligger det en viss praksis på allerede i dag. Avgrensingen bygger på en helhetsvurdering hvor det bl.a. er av vesentlig betydning om det foreligger et krav på en gjenytelse fra mottageren av f.eks. pengebeløpet. Departementet viser til kapittel 8.6, hvor rekkevidden av omsetningskravet når det gjelder offentlige overføringer behandles generelt. Kravet til at det må foreligge omsetning innebærer at forskning som finansieres gjennom f.eks. det som i dag kalles grunnbevilgninger ikke vil bli omfattet av en avgiftsplikt. Forskningsrådets finansiering av forskningsarbeid, hvor dagens standardavtaler benyttes, anses heller ikke som omsetning. Det vil derfor ikke bli aktuelt å oppkreve avgift på utførelse av slik forskning.

Når både utvalget og enkelte av høringsinstansene har påpekt at det i det enkelte tilfellet kan være vanskelig å trekke grensen mellom avgiftspliktig oppdragsforskning og avgiftsfri egenforskning/bidragsforskning, er det avgrensingen av kravet til omsetning det refereres til. Det er således ikke foreslått særskilt unntak for den egenfinansierte forskningen eller bidragsforskningen.

Et unntak for forskningstjenester vil riktignok fjerne avgrensingen mot undervisningstjenester, men vil skape avgrensingsproblemer mot konsulenttjenester, f.eks. rådgiving av økonomisk og administrativ art. Departementet antar at en slik avgrensing vil være svært vanskelig å håndtere både for avgiftsmyndighetene og forsknings- og konsulentvirksomhetene, hvilket også Norges teknisk-naturvitenskapelig forskningsråd (NTNF) i sin tid påpekte. Et unntak for forskning vil heller ikke medføre at forskere fullt ut blir unntatt. For det første har en del forskningsinstitusjoner avgiftspliktig omsetning i dag, som også vil være avgiftspliktig etter en reform. For det andre er det sannsynlig at forskningsinstitusjoner omsetter andre tjenester som kan ha karakter av å være konsulenttjenester, som ikke vil omfattes av et eventuelt unntak. Da vil slike virksomheter uansett få delt virksomhet, de vil måtte føre avgiftsregnskap, og i tillegg vil de måtte forholde seg til en vanskelig avgrensing mellom forskningstjenester og andre avgiftspliktige tjenester som ikke anses som forskning. Det vises videre til at verken Sverige, Danmark eller Finland har unntak for forskningstjenester.

Etter en vurdering av hensynet til et mest mulig konsekvent merverdiavgiftssystem, og kravet til nøytralitet, finner departementet at det ikke foreligger forhold som i tilstrekkelig grad kan begrunne et unntak for forskningstjenester. Departementet slutter seg derfor til utvalgets konklusjon på dette området.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, er enig i at det ved innføring av generell merverdiavgiftsplikt, ikke gjøres unntak for forskningstjenester.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.7.5 Økonomiske konsekvenser

Sammendrag

Konsulenttjenester vil, som nevnt i kapittel 6.2.6.1 og kapittel 6.2.6.5 i proposisjonen, omfatte et vidt spekter av rådgivings- og bistandstjenester som f.eks. advokattjenester, regnskap, revisjon og skatterådgiving, markeds- og opinionsundersøkelser, bedriftsrådgiving m.v. Typisk for disse tjenestene er at de for en stor del omsettes til næringsdrivende som hovedsakelig har fradragsrett for merverdiavgift på sine innkjøp. Ved at omsetning av konsulenttjenester blir avgiftspliktig fjernes kumulasjonen i dagens sy­stem, slik at tjenesteyters avgiftsbelastning ikke lenger blir overført til næringsdrivende som kjøper slike tjenester. Dette kan dermed gi betydelige innsparinger for næringsdrivendes kjøp av konsulenttjenester.

Tall som er presentert i NOS Statistikk over eiendomsdrift, forretningsmessig tjenesteyting og utleievirksomhet 1996 fra Statistisk sentralbyrå, viser at det innenfor juridisk, administrativ og organisasjonsteknisk tjenesteyting og revisjon var om lag 8 500 bedrifter som sysselsatte om lag 25 000 personer. Disse bedriftene hadde i 1996 en omsetning på knapt 14 mrd. kroner. Knapt halvparten av omsetningen kommer fra regnskap, revisjon og skatterådgivning (6 mrd. kroner). Omsetningen fra bedriftsrådgivning utgjør drøyt 4 mrd. kroner og omsetningen av juridisk tjenesteyting utgjør knapt 3 mrd. kroner. Merprovenyet av å få disse tjenestene inn i merverdiavgiftssystemet er anslått til om lag 700 mill. kroner. Det meste av omsetningen skjer til næringsdrivende med fradragsrett som dermed ikke gir merverdiavgiftsinntekter til staten. Merprovenyet skyldes kjøp fra husholdninger, offentlig forvaltning og fra enkelte næringsdrivende som er utenfor merverdiavgiftssystemet.

Det er redegjort nærmere for juridisk bistand og forskningstjenester i kapittel 6.2.6.6.1 og 6.2.6.6.2 i proposisjonen.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

2.8 Formidlingstjenester og arbeidsutleie

2.8.1 Generelt om formidlingstjenester

Sammendrag

Departementet er enig med Storvik-utvalget i at formidling og andre mellommannstjenester som hovedregel bør omfattes av et system med generell avgiftsplikt på tjenester. Dette vil innebære en forenkling på dette omfattende tjenesteområdet, og gjøre særskilte bestemmelser om frivillig registrering overflødige for flere kategorier mellommenn.

Formidlingstjenester ytes, som påpekt av utvalget, på svært forskjellige felt. De kan gjelde såvel omsetning av fast eiendom som omsetning av varer og tjenester. Formidlernes stilling varierer. De kan være kommisjonærer, agenter eller meglere. Kommisjonærer forhandler varer eller annet løsøre i eget navn, men for fremmed regning. Agenter eller handelsagenter er selvstendige næringsdrivende, som har i oppdrag å virke for avsetning av varer ved å oppta ordrer for en hovedmann eller selv slutte salg i hovedmannens navn. Meglere forestår kontakt mellom en selger og en kjøper uten å handle i eget eller andres navn. Betegnelsen megler brukes imidlertid på flere typer selvstendig mellommannsvirksomhet, som er regulert gjennom forskjellige spesiallover. Når det gjelder låneformidling, forsikringsmegling, valutamegling og investeringstjenester, f.eks. aksjemegling, er det behandlet nedenfor under unntaket for finansielle tjenester i kapittel 7.2.5 i proposisjonen. Reisebyråers formidlingstjenester er behandlet i kapittel 6.2.4 i proposisjonen. Agenter og formidlere av ulike lotterier er behandlet i kapittel 7.2.7 i proposisjonen under unntaket for lotterier m.v.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om at formidling og andre mellommannstjenester som hovedregel bør omfattes av generell avgiftsplikt på tjenester. Når det gjelder formidling av finansielle tjenester vises til merknader i avsnitt 3.2.4. Når det gjelder reisebyråers formidlingstjenester vises til merknader foran i avsnitt 2.5.1. Når det gjelder lotteriformidling vises til avsnitt 3.2.6.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.8.2 Eiendomsmegling

Sammendrag

Når det gjelder eiendomsmegling er departementet enig med utvalget i at slike tjenester bør omfattes av avgiftsplikten. Det foreligger ingen tungtveiende grunner for å holde dette utenfor avgiftsområdet. Et unntak for eiendomsmegling vil medføre avgrensningsproblemer, fordi advokater også omsetter slike tjenester. I tillegg vil et unntak kunne skape konkurransevridning for advokaters omsetning av lignende tjenester som gjelder f.eks. bistand i kontraktsinngåelse ved andre transaksjoner enn eiendomsoverdragelse. Det vises til at eiendomsmegling også er trukket inn under avgiftsområdet i de land man sammenligner med som har innført generell avgiftsplikt på tjenester.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, er enig med Regjeringen i at det ikke gjøres unntak fra merverdiavgiftsplikten for eiendomsmegling.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.8.3 Arbeidsformidling

Sammendrag

Arbeidsformidling er virksomhet med å sette arbeidsgivere som søker etter arbeidskraft, i forbindelse med personer som søker arbeid, med sikte på at partene skal inngå en arbeidsavtale.

Avgiftsplikt for arbeidsformidling vil kun få virkning for de virksomhetene som omsetter slike tjenester, det vil si ytes mot vederlag. Vederlagsfri arbeidsformidling i f.eks. offentlig regi, vil derfor ikke bli omfattet av avgiftsplikt. Regelverket om arbeidsformidling i sysselsettingsloven har blitt endret etter at utvalget avga sin utredning. Det offentlige monopolet for arbeidsformidling ble opphevet ved lovendringen som ble vedtatt 20. desember 1999, og med ikrafttredelse 1. juli 2000. Departementet kan ikke se at avgiftsplikt på privat arbeidsformidling vil innebære avgiftstekniske vansker. Provisjonen skal som hovedregel belastes arbeidsgiver, og beregnet avgift vil kunne fradragsføres hvis arbeidsgiver driver avgiftspliktig virksomhet. Det tilbys etter hvert mange typer tjenester som gjelder rekruttering, f.eks. headhunting og rekrutteringsvirksomhet på Internett som kan sies å ligge i grenseland mellom arbeidsformidling og konsulenttjenester/annonsevirksomhet. Avgiftsplikt på arbeidsformidling gjør at det ikke er nødvendig å foreta avgrensninger på dette området, og vil derfor gi et enklere regelverk. Det er heller ikke fastsatt unntak på dette felt i andre land som det er naturlig å sammenligne oss med. Departementet finner således ikke grunnlag for å foreslå noe unntak fra avgiftsplikt for tjenester som gjelder arbeidsformidling.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, er enig med Regjeringen i at det ikke gjøres unntak fra merverdiavgiftsplikten for tjenester som gjelder arbeidsformidling.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.8.4 Arbeidsutleie

Sammendrag

Arbeidsutleie innebærer at man stiller egne ansatte til disposisjon for en oppdragsgiver og under dennes ledelse. Selvstendige oppdrag og entrepriser er således ikke arbeidsutleie. Dette har skapt en vanskelig avgrensing mellom omsetning av tjenester som i dag er avgiftspliktig, og utleie av arbeidskraft som ikke er avgiftspliktig uavhengig av hva den utleide personen utfører av arbeid. Avgrensingen av hva som er utleie av arbeidskraft og hva som er omsetning av en avgiftspliktig tjeneste etter dagens regler bygger på en konkret vurdering på grunnlag av ofte uklare avtaler om hvilken av partene som har den formelle instruksjonsmyndighet, ledelses- og resultatansvar m.v. for de utførte tjenestene. Partene vil dessuten ofte ha felles interesse i den tilpasningen som velges, hvilket vanskeliggjør vurderingen i det enkelte tilfellet. Dette har ført til avgiftsbetingede tilpasninger og uheldig konkurransevridning på flere felt. Vanskene med å skille mellom avgiftspliktige selvstendige oppdrag, entrepriser og avgiftsfri arbeidsutleie er mest aktuell på områder hvor tjenestene kan utføres uten bruk av større kostbare driftsmidler som betinger fradragsrett for inngående avgift. Desto mer arbeidsintensiv en tjeneste er, desto større er oppfordringen til å leie inn avgiftsfri arbeidskraft fremfor å la en næringsdrivende påta seg å utføre tjenesten som ledd i et avgiftspliktig selvstendig oppdrag. Dette gjelder særlig for oppdragsgivere uten rett til fradrag for inngående avgift.

Hvis ikke også arbeidsutleie blir avgiftspliktig, vil avgrensingen mellom avgiftsfri utleie av arbeidskraft og avgiftspliktig omsetning av en tjeneste oppstå på en rekke nye områder ved innføringen av generell avgiftsplikt på tjenester. Hensynet til avgiftssystemets konkurransenøytralitet tilsier at dagens avgiftsmessige skille mellom tjenester utført som selvstendige oppdrag og tjenester utført av innleide arbeidstakere ikke bør videreføres i et system med generell avgiftsplikt på tjenester. Ved innføring av generell avgiftsplikt på tjenester, vil det etter departementets vurdering klart være større avgiftsmessige betenkeligheter ved å holde arbeidsleie utenfor avgiftsområdet enn ved å trekke tjenestene inn under avgiftsområdet. Departementet mener derfor i utgangspunktet at utleie av arbeidskraft bør bli avgiftspliktig.

Departementet ser derfor ikke problemer med egenregivirksomhet som så tungtveiende at det forsvarer unntak for utleie av arbeidskraft generelt sett. Egenregivirksomhet innebærer f.eks. at en næringsdrivende utfører tjenesten selv eller med egne ansatte fremfor å kjøpe en avgiftspliktig tjeneste fra en annen næringsdrivende. Departementet kan se at avgiftsplikt på utleie av arbeidskraft kan medføre at virksomhet unntatt fra avgiftsplikt i større grad vil utføre egenregivirksomhet i stedet for å leie inn arbeidskraft. Som nevnt oppstår imidlertid problemet kun i forhold til oppdragsgivere som er unntatt fra avgiftsplikt. Ved å innføre generell merverdiavgift på tjenester vil det bli færre næringsdrivende som vil være unntatt.

Departementet kan imidlertid i likhet med utvalget se problemer med hensyn til avgiftsplikt på utleie av arbeidstakere som utfører tjenester for oppdragsgiver som driver virksomhet unntatt fra avgiftsplikt, f.eks. helse- og sosialpersonell. Avgiftsplikt ved utleie av slike arbeidstakere vil medføre problemer knyttet til skjult avgift. Departementet finner imidlertid ikke, i motsetning til utvalget, at spørsmålet om avgiftsplikt på utleie av arbeidskraft innen disse tjenesteområdene kan løses gjennom praksis. Uten særskilte presiseringer er det lite trolig at man kommer til at f.eks. utleie av en lege eller sykepleier skal anses som ytelse av avgiftsfri helsetjeneste ved fortolking.

Det er etter departementets vurdering således ikke grunnlag for å gi noe omfattende unntak for utleie av arbeidskraft slik at utleie til virksomhet utenfor loven unntas. Virksomheter utenfor loven vil i utgangspunktet måtte betale avgift ved innleie av arbeidskraft på samme måte som ved alle andre innkjøp av varer og tjenester. Et unntak bør kun gjelde i den grad arbeidstakeren utfører tjenester av en art som ikke utløser plikt til å beregne avgift ved omsetning fra leietaker. En slik begrensning vil innebære at det må betales avgift ved innleie av arbeidstakere til f.eks. vedlikehold, rengjøring, matlaging eller ved leie av konsulenter og sekretærer. Annerledes stiller det seg ved innleie av leger, sykepleiere og annet helsepersonell som utfører selve behandlings- og pleietjenestene overfor pasientene. I slike tilfeller vil f.eks. behandling av pasienter med en innleid lege bli indirekte belastet avgift gjennom at leietaker ikke kan fradragsføre avgiften på leie­tjenesten. Tilsvarende behandling utført av en ansatt lege eller en privatpraktiserende lege vil derimot være avgiftsfri.

Departementet mener at en begrensning av avgiftsplikten bør gjennomføres ved å unnta utleie av arbeidskraft som utfører enkelte tjenester som er avgiftsfri. Dette bør etter departementets syn gjøres ved å la bestemmelsen som unntar det aktuelle tjenesteområdet, f.eks. i unntaket for helsetjenester, også omfatte utleie av arbeidskraft som utfører slike tjenester. Det foreslås at det innføres unntak både for utleie av arbeidskraft som utfører helse- og sosiale ytelser og som utfører undervisningstjenester. Det vises til kapittel 7.2.2, 7.2.3 og 7.2.4 i proposisjonen.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag om at utleie av arbeidskraft i utgangspunktet blir merverdiavgiftspliktig. Når det gjelder forslag om unntak for utleie av arbeidskraft som utfører helse- og sosiale ytelser og undervisningstjenester, vises til merknader i avsnittene 3.2.1, 3.2.2 og 3.2.3.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.9 Kringkastingstjenester

2.9.1 Departementets vurderinger og forslag

Sammendrag

Departementet er enig med Storvik-utvalget i at kringkastingsvirksomhet bør omfattes av en generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester. Prinsipielt mener departementet at all kringkastingsvirksomhet bør være innenfor avgiftsområdet, uavhengig av om virksomheten er finansiert ved reklame, lisens eller som betal-tv.

Omfanget av avgiftsplikten bør i størst mulig grad forsøkes avgrenses på objektivt grunnlag. Det vil si at like ytelser vurderes avgiftsmessig på samme måte, uavhengig av hvilket subjekt som yter tjenesten. Departementet er derfor av den oppfatning at det ut fra nøytralitetshensyn, i størst mulig grad bør søkes å oppnå avgiftsmessig likebehandling innen ett tjenesteområde.

Utsendelse eller videresending av radio- og fjernsynsprogrammer - både kodede og ikke kodede - med radiobølger eller tråd, anses som kringkastingsvirksomhet og er etter gjeldende regelverk utenfor avgiftsområdet. Kringkastingsselskapene omsetter som regel også tjenester av mer teknisk art som f.eks. utleie av utstyr og fotografering eller bistand i forbindelse med filmopptak. De fleste av disse tjenestene er allerede omfattet av avgiftsplikten etter gjeldende regelverk. Formidling av reklame, annonser eller reklametjenester i forbindelsen med sponsing av programmer, er tjenester som etter merverdiavgiftsloven er avgiftspliktige. En generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester bør i utgangspunktet etter departementets oppfatning innebære at alle tjenester knyttet til kringkastingsselskapenes virksomhet omfattes av avgiftsplikten. Utviklingen innen multimedia vil etter hvert innebære en sammensmelting av skillet mellom både bruk og overføring via kringkasting, internett og telefoni. Avgiftstekniske hensyn, både med hensyn til å utforme et enklere regelverk og med tankte på å unngå skjult, og eventuell kumulasjon av avgift, taler for at også kringkastingstjenester omfattes av avgiftsplikt.

Kringkastingsselskapene kan være lisensfinansiert eller reklamefinansiert, eller en kombinasjon av begge deler. Enkelte kringkastingsselskap er finansiert etter betal-tv-prinsippet, det vil si at det betales en egen avgift til kabelselskapet for sending av kodede sendinger som kringkastes i kabelnettet.

NRK er et lisensfinansiert kringkastingsselskap, det vil si at virksomheten hovedsakelig er finansiert ved kringkastingsavgiften. Etter gjeldende regelverk beregnes det ikke merverdiavgift av kringkastingsavgiften overfor lisensbetalerne. Etter departementets vurdering er det etter merverdiavgiftsloven ikke unaturlig å anse kringkastingsavgiften som et vederlag for NRKs radio- og fjernsynssendinger. Tilsvarende oppfatning er lagt til grunn i Danmark som har en lignende lisensordning. Kringkastingsavgiften kan etter departementets vurdering ikke sammenlignes med andre skatter og fiskale avgifter fordi inntektene av kringkastingsavgiften er øremerket til drift av NRK. I Sverige og i flere andre EU-land er ikke-kommersiell kringkastingsvirksomhet som hovedsakelig er finansiert ved statstilskudd unntatt. Det foreslås i samsvar med dette at offentlig kringkastingsselskap drevet som allmennkringkaster finansiert ved kringkastingsavgiften, i henhold til kringkastingsloven § 6-4, unntas fra avgiftsplikten.

Departementet påpeker at selv om kringkastingsavgiften etter kringkastingsloven § 6-4 unntas fra avgiftsplikt, vil NRK fortsatt være avgiftspliktig for annen avgiftspliktig omsetning, f.eks. for omsetning av tekniske tjenester og reklametjenester i forbindelse med sponsede programsendinger. Med omsetning som dels er innenfor og dels utenfor avgiftsområdet innebærer dette at NRK fortsatt vil ha delt virksomhet. Dette vil få innvirkning på fradragsretten for inngående merverdiavgift på fellesanskaffelser som skal fordeles og kun komme til fradrag i den avgiftspliktige delen av virksomheten.

Formidling av sendinger fra kringkastingsselskap til allmennheten er som nevnt telekommunikasjonstjenester som er avgiftspliktig etter merverdiavgiftsloven. Vederlaget for tilknytningen til sambandsnettet og det periodiske vederlaget som skal dekke det løpende vedlikeholdet av sambandet er avgiftspliktige etter gjeldende regelverk. Omsetning eller utleie av dekodere er avgiftspliktig omsetning av vare eller tjeneste som gjelder utleie av vare. Etter gjeldende regelverk beregnes det ikke merverdiavgift av vederlaget for tilgang til kodede betal-tv-sendinger. Departementet foreslår at omsetningen av tilgangen til kodede sendinger skal omfattes av avgiftsplikt, uavhengig av om de kodede signalene overføres fra satellitt gjennom et kabelnett eller mottas via egen satellittmottaker. En stor del av de kodede sendingene tilbys, etter departementets oppfatning, i nær konkurranse med utleie av videofilmer, som er avgiftspliktig. For å oppnå større grad av likebehandling innen kringkastingssektoren vil omsetningen av tilgangen til kodede sendinger som følge av den generelle avgiftsplikten på omsetning av tjenester bli avgiftspliktig.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det innføres generell avgiftsplikt ved omsetning av kringkastingstjenester, men med unntak for offentlig programselskap drevet som allmennkringkaster når virksomheten finansieres ved kringkastingsavgiften. Unntaket for NRKs kringkastingsavgifter foreslås tatt inn som ny § 5 første ledd nr. 1 bokstav e i merverdiavgiftsloven. Avgiftsplikten vil for øvrig gjelde for all annen programvirksomhet, både kodede og ukodede sendinger, når det oppkreves vederlag eksempelvis av kabelselskapene, eller i forbindelse med salg av kort som gjør det mulig å motta kodede signaler via private parabolantenner.

Departementet viser til forslag til merverdiav­giftsloven § 5 første ledd nr. 1 ny bokstav e.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, er enig i at avgiftsplikten skal omfatte omsetting av kringkastingstjenester, men med unntak for offentlig programselskap drevet som allmennkringkaster når virksomheten finansieres ved kringkastingsavgiften, jf. forslag til § 5 første ledd nr. 1 ny bokstav e.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sin generelle merknad til kapittel 1. Dette medlem viser til at de kommersielle radio- og TV-selskaper som NRK konkurrerer med i stor grad er fritatt for merverdiavgift på sin produksjonsvirksomhet. Allikevel har de full fradragsrett for inngående avgift. For å gi like konkurranseforhold for de ulike aktørene i dette markedet, ønsker dette medlem å gi NRK en ordning med nullsats som gir fradragsrett for inngående avgift.

Dette medlem vil derfor fremme følgende forslag:

«I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) gjøres følgende endring:

§ 16 nr. 4 skal lyde:

Tjenester fra allmennkringkastingsselskap som finansieres av kringkastingsavgiften som nevnt i kringkastingsloven § 64.»

Et fritak for kringkastingsavgiften i merverdiavgiftsloven § 16, innebærer at Regjeringens forslag til endringer av merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstavene f til h. blir endret til e til g.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.9.2 Økonomiske konsekvenser

Sammendrag

Statistikk fra Statistisk sentralbyrå (NOS Kulturstatistikk 1998) viser at privat konsum av kringkastingstjenester utgjorde knapt 3 mrd. kroner i 1996. NRKs budsjetterte inntekter for 2000 har økt med nesten 1/4 i forhold til faktiske lisensinntekter i 1996. Det må kunne antas at det er et vesentlig større konsum av kringkastingstjenester i dag.

Når det gjelder programvirksomhet som finansieres ved vederlag som oppkreves eksempelvis av kabel-TV-selskapene, eller i forbindelse med salg av kort som gjør det mulig å motta kodede signaler via private parabolantenner, vil vederlaget øke med om lag 15-20 pst. ved full overveltning. Dette kan medføre noe redusert etterspørsel etter betal-TV. Tilnærmet alle kjøpere av betal-TV-sendinger vil være forbrukere som ikke har fradragsrett. Sammenliknet med NRK kan de økonomiske konsekvensene synes å bli noe større siden det kan forventes en viss nedgang i etterspørselen. På usikkert grunnlag kan det anslås at merverdiavgift på programvirksomhet finansiert ved betal-TV-prinsippet kan gi merinntekter på om lag 100-200 mill. kroner på årsbasis.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, tar dette til orientering.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til de økonomiske problemer NRK opplever. En ordning med nullsats som innebærer fradragsrett for inngående mva vil gjøre det mulig for institusjonen å gjennomføre de nødvendige investeringer i forbindelse med digitalisering, m.v.

2.10 Posttjenester

2.10.1 Departementets vurderinger og forslag

Sammendrag

Postens forsendelser av varer, eksempelvis brev og pakker, har flere paralleller til andre transport- og kommunikasjonsformer. Omsetning av tradisjonelle posttjenester konkurrerer i større grad enn tidligere med distribusjon og transport av varer som allerede er innenfor avgiftsområdet, f.eks. elektronisk post og telefaks. Departementet antar at det er hensiktsmessig å likebehandle de ulike kommunikasjonsformene og vil så langt det avgiftsteknisk er mulig gå inn for at disse kommunikasjonstjenestene i utgangspunktet avgiftsmessig blir behandlet likt.

I St.meld. nr. 41 (1995-1996) Om postvirksomheten i Norge og St.meld. nr. 16 (1998-1999) Om virksomheten til Posten Norge BA er økt utvikling av elektroniske tjenester, med særlig vekt på bl.a. elektronisk dokumentutveksling, hybrid post (kombinasjon av elektronisk innlevering og fysisk utlevering), utvikling av tjenester innen direkte reklame og elektroniske adressetjenester et satsingsområde for posten. I Ot.prp. nr. 64 (1995-1996) Om lov om formidling av landsdekkende postsendinger (postloven) ble det anslått at vel 60 pst. av forretningskorrespondansen vil kunne erstattes med elektroniske tjenester. Dette innebærer, uten endringer av gjeldende merverdiavgiftsbestemmelser, at posten i økende grad vil få økt avgiftspliktig omsetning i forhold til det som gjelder etter gjeldende regelverk.

I likhet med Storvik-utvalget er det også departementets utgangspunkt at like tjenester bør behandles likt. Det bør derfor ikke etableres et mer omfattende unntak for postens tjenester enn det som gjelder for andre kommunikasjonsformer. En opprettholdelse av gjeldende unntak for statens postselskaps tjenester, vil kunne føre til ulike konkurransevilkår og derved vridninger mellom de forskjellige kommunikasjonsformene. Det er departementets oppfatning at eventuell statlig støtte for å opprettholde et landsdekkende postnett ikke bør gis indirekte og skjult, i form av et unntak fra merverdiavgiftsområdet og den generelle avgiftsplikten på omsetning av tjenester.

Departementet vil foreslå at omsetning av postale tjenester blir avgiftspliktig. Forslaget innebærer at omsetning av postfriske frimerker - det vil si frimerker som kan benyttes som frankeringsmiddel i Norge - skal avgiftsberegnes. En rekke av disse frimerkene er omsettelige til en høyere verdi enn frimerkets pålydende. Disse frimerkene omsettes som samleobjekter og etter departementets syn ikke en del av omsetningen av postale tjenester. Det samme gjelder ikke-postfriske frimerker. Andre frimerker enn postfriske frimerker som omsettes til pålydende verdi bør etter departementets syn fortsatt være unntatt.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at unntaket i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 2 for statens postselskaps tjenester oppheves. Kredittytelser som posten utfører på vegne av Postbanken anses ikke som postale tjenester. Omsetning av kredittytelser er i kapittel 7.2.5 i proposisjonen foreslått unntatt og vil derfor ikke bli avgiftspliktig. I Stortingets vedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer m.v. for budsjetterminen 2000 del I § 2 er det vedtatt at ovennevnte unntak i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 2 ikke gjelder for omsetning av statens postselskaps bilbudtjenester. Avgiftsplikten for postens bilbudtjenester, og for såvidt de øvrige posttjenestene, vil etter iverksettelsen av endringene i merverdiavgiftsloven følge direkte av loven. Etter 1. juli 2001 vil det derfor ikke være behov for gjeldende bestemmelse om avgiftsplikt for statens postselskaps bilbudtjenester i avgiftsvedtaket. På denne bakgrunn er det i St.prp. nr. 1 (2000-2001) for budsjetterminen 2001 foreslått at fra 1. januar 2001 til og med 30. juni 2001 gjelder ikke unntaket i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 2 for omsetning av statsens postselskaps bilbudtjenester.

Omsetning av andre frimerker foreslås fortsatt unntatt og ny bestemmelse om dette er foreslått i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 3.

Som nevnt i kapittel 6.2.9.1 i proposisjonen formidler posten innenriks brevpost med vekt inntil 350 gram, samt tilsvarende sendinger fra utlandet og fra Norge til utlandet. Avgiftsplikten for postens forsendelse av brevpost til utlandet bør avgiftsmessig ses i lys av omtalen i kapittel 8.2 i proposisjonen om omsetning av tjenester over landegrensene (internasjonale tjenester). Etter gjeldende regelverk er det for enkelte tjenesteområder som omsettes over landegrensene, både ved import og eksport, ikke avklart om tjenestene skal anses omsatt i Norge og avgiftsberegnes her. Avgiftstekniske hensyn tilsier at forhåndskjøp av frimerker eller frankering av brev i Norge bør avgiftsberegnes som innenlandsk omsetning, uavhengig av om forsendelsen skal til utlandet eller gjelder innenriks post. Det vises til forslaget om nytt annet punktum i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4. En slik løsning er også i samsvar med de svenske bestemmelsene.

Som påpekt av utvalget er prosedyren for forsendelse av pakker (andre varer enn brev) til utlandet annerledes enn det som gjelder for brevforsendelser. Forsendelse av pakker til utlandet bør avgiftsmessig behandles på samme måte som øvrig transport av varer til utlandet. Det vil si at når pakken transporteres direkte til eller fra utlandet, vil denne tjenesten være omfattet av gjeldende transportfritak i merverdiav­giftsloven § 16 første ledd nr. 4. Det vil si at denne omsetningen er nullsatset. Nullsats ved eksport er nærmere omtalt foran i kapittel 3.2.4 og 8.3 i proposisjonen. Ved praktiseringen av fritaket for varetransport direkte til og fra utlandet, må det trekkes en grense mellom forsendelse av brev til utlandet og transport av andre varer. Dette vil i praksis gjennomføres ved den ekspederingen som skjer gjennom Posten. Om det i enkelte tilfeller vil være mer lønnsomt for ikke-avgiftspliktige å sende brev til utlandet som pakkepost, vil avhenge av portotakstsystemet.

Terminalavgifter, det vil si godtgjørelse for å distribuere post fra utlandet, anses som vederlag for postale tjenester som ytes i Norge. I svensk merverdiavgiftslovgivning er terminalavgifter unntatt. Begrunnelsen for dette er å unngå sondringen mellom post fra andre EU-land og fra tredjeland. Departementet antar at det ikke foreligger slike spesielle hensyn som kan begrunne et tilsvarende unntak for terminalavgifter i norsk merverdiavgiftslovgivning.

Posten utfører grunnleggende banktjenester overfor Postbanken. Postbanken er nå en del av DnB Holding ASA. Posten har enerett og plikt til å levere slike banktjenester i postnettet fram til 2005. Denne virksomheten utøves for en del i samme lokaler og ved bruk av de samme driftsmidlene som postens øvrige virksomhet. Ved at kredittytelser foreslås utenfor avgiftsområdet, jf. omtalen i kapittel 7.2.5 i proposisjonen vil postens virksomhet på vegne av Postbanken hovedsakelig være utenfor avgiftsområdet. En innføring av avgiftsplikt for postens tjenester innebærer derfor at det må foretas fordeling av inngående avgift ved anskaffelser som er til bruk både i virksomhet innenfor og utenfor avgiftsområdet, på samme måte som posten i dag foretar fordeling ved fellesanskaffelser.

Departementet viser til forslag om opphevelse av § 5 første ledd nr. 2 og forslag til endring av § 5 første ledd nr. 3 og § 16 første ledd nr. 4 i merverdiavgiftsloven.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag om opphevelse av § 5 første ledd nr. 2 og forslag til endring av § 5 første ledd nr. 3 og forslag til § 16 første ledd nr. 4 nytt annet punktum i merverdiavgiftsloven.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine generelle merknader i kap. 1 der disse medlemmer går inn for en speilvending av avgiftsplikten for tjenester, uten at tjenester som i dag er unntatt blir avgiftspliktige. Disse medlemmer vil understreke at en speilvending av loven bør holdes fullstendig adskilt fra diskusjonen om hvilke områder som fortsatt skal unntas fra merverdiavgiftsplikt. Disse medlemmer er av den oppfatning at man først bør vedta prinsippene og ikke slik Regjeringen legger opp til, som en del av budsjettet. Disse medlemmer vil derfor stemme imot forslaget.

Komiteens medlem representanten Steinar Bastesen viser til sin merknad i kap. 1. Dette medlem mener at man ikke skal innføre mva på tjenester som i dagens ordning ikke er momsbelagt. Dette medlem ønsker også at man holder de prinsipielle drøftelsene og avklaringene av speilvending av regelverket utenfor budsjettbehandlingen.

2.10.2 Økonomiske konsekvenser

Sammendrag

Posten er et selvstendig selskap med ansvar for egen økonomi, men staten gir kompensasjon for merkostnader ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå, f.eks. med hensyn til postbehandlingen i distriktene, utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt.

Den samlede omsetningen i Posten i 1998 var på 11,3 mrd. kroner. Tabell 6.4 i proposisjonen viser fordelingen på ulike produkter.

Mange av tjenestene utføres for bedrifter og offentlige etater. Av fysiske brev sendes om lag 90 pst. fra bedrifter, organisasjoner eller offentlige etater, mens bare 10 pst. av brevene sendes fra private husholdninger. For lettgods sendes 95 pst. av bedrifter og offentlige etater. Posten har om lag 40 pst. av lettgods­markedet, og er største aktør på markedet. Posten har om lag 40 pst. av markedet for internasjonal post.

Merverdiavgift på postale tjenester kan berøre norsk konkurranseevne og Postens virksomhet gjennom flere forhold. Portokostnader for næringslivet vil øke for den delen av næringslivet og offentlig sektor som er utenfor avgiftsområdet. Ved at postvirksomhet blir avgiftsmessig likestilt med televirksomhet/elektronisk kommunikasjon vil postvirksomhet bli mer konkurranseutsatt, sett i forhold til dagens situasjon. Det kan tenkes et økt omfang av remailing.

Postvirksomheten i Europa er inne i en liberaliseringsprosess med økende konkurranse mellom postverkene og andre postoperatører. En avgiftsmessig likestilling av disse virksomhetene kan som nevnt kunne gjøre Postens virksomhet mer konkurranseutsatt enn i dagens situasjon, vis-à-vis televirksomhet m.v. I tillegg til generelt økende konkurranse vil dette kunne svekke muligheten for kryssubsidiering mellom lønnsomme og ulønnsomme postruter. Systemet for enhetlige portotakster gir ikke rom for takstdifferensiering, f.eks. mellom geografiske områder.

Kostnadsmessige konsekvenser for næringslivet vil avhenge av om bedriftene som kjøper posttjenester er innenfor eller utenfor merverdiavgiftssystemet. Dersom kjøpere av tjenestene er avgiftspliktige, vil merverdiavgiften på grunn av fradragsretten ikke utgjøre en kostnad. Når Posten får reduserte kostnader som følge av fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten, kan prisen overfor næringsdrivende med fradragsrett gå ned. For den delen av næringslivet og for offentlig virksomhet som er utenfor avgiftsområdet, vil en innføring av merverdiavgift gi økte portotakster. Foruten husholdninger og offentlige etater vil dette f.eks. kunne gjelde bank-, finansierings- og forsikringsvirksomhet.

Når det gjelder re-mailing, ga utvalget og Postdirektoratet uttrykk for at omfanget av re-mailing kan øke ved innføring av avgiftsplikt ved omsetning av brevposttjenester. Departementet vil tilføye at det tidligere var en utstrakt bruk av re-mailing. På denne bakgrunnen ble det i 1995 inngått en avtale mellom postverkene i 16 europeiske land om et kostnadsbasert terminalavgiftssystem. Det legges til grunn at re-mailing som følge av avtalen stort sett unngås. I tillegg har Posten hjemmel til å nekte å fremsende brevsendinger som er re-mailet, noe som får betydning ved re-mailing fra land som ikke er part i en slik avtale. Avtalen innebærer at forholdene er endret siden utvalget la fram sin utredning.

Posten har etter henvendelse fra Finansdepartementet foretatt en beregning av fordeling av omsetningen til ikke-merverdiavgiftspliktige kunder for de viktigste brevproduktene (A-post, B-post og adressert C-post) foruten lettgodsproduktene. Dette omfatter ikke den delen av Postens frimerketjeneste som gjelder samlerobjekter.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til disse beregningene. I tallene i tabell 6.5 i proposisjonen er det ikke gjort fradrag for inngående avgift for Posten. Det er benyttet beregninger fra Statistisk sentralbyrå over inngående merverdiavgift på posttjenester. Etter fradrag av inngående avgift og oppjustering til 2001-nivå, er netto proveny ved avgiftsplikt for posttjenester beregnet til om lag 600 mill. kroner per år.

Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.