Sammendrag

Ligningsnemnda - som folkevalgt organ - har solid historisk forankring. Gjennom nemndene har ligningsmyndighetene vært gjenstand for demokratisk kontroll og slik bidratt til borgernes rettssikkerhet. Departementet legger til grunn at denne tanke fremdeles har gyldighet, selv om også statsansatte tjenestemenn er undergitt demokratisk kontroll gjennom finansministerens konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget. Departementet mener det demokratiske element ivaretas i forslaget ved at alle skattytere fremdeles kan velge å bringe sin sak inn for ligningsnemnd og eventuelt overligningsnemnd gjennom klage over ligningskontorets vedtak.

Videre peker departementet på at i praksis er de aller fleste førsteinstansavgjørelsene delegert til ligningskontoret. Omfanget av delegasjonen er opp til ligningsnemnda, med unntak av de særlige sakstypene (tilleggsskatt m.v.) som må behandles i nemnda. Skattedirektoratet har foretatt en undersøkelse av omfanget av delegasjonen, og skriver om dette i vedlegget til høringsbrevet på side 2 nest siste avsnitt:

«I Finansdepartementets brev av 9. oktober 1997 ble Skattedirektoratet anmodet om å samle inn statistikk som viser hvor omfattende førsteinstans-myndighet som for tiden er delegert fra nemndene til kontorene, og hvordan nemndenes arbeidsmengde fordeler seg på førsteinstans-saker og klage/endringssaker. Skattedirektoratet har i denne anledning foretatt en rundspørring ved 39 ligningskontorer av ulik størrelse og beliggende rundt i landet. Rapporteringen fra kontorene viste at ligningsnemndene i de mindre kommunene normalt har ett møte i forbindelse med ordinær ligning, mens det i de større kommunene ble meldt om 2-3 møter. Det gikk videre frem av tilbakemeldingen at ligningsnemndene behandlet mellom 0,11 pst og 2,5 pst av skattytermassen i kommunen ved ordinær ligning. Dette omfatter også de lovpålagte sakene som ligningsnemndene skal behandle.»

Det vil således i det alt vesentlige være mer i overensstemmelse med dagens virkelighet at ligningsnemnda gjøres om til rene klageorganer, og at førsteinstansvedtakene fattes av ligningsadministrasjonen.

Etter ligningsloven er ligningsnemnda både første instans og første klageinstans, og overligningsnemnda er annen klageinstans. Det er normalt ligningskontoret som forbereder sakene for nemndene med utkast til avgjørelse. Men i praksis er det likevel slik at vedtakene i første instans allerede er delegert til ligningskontoret fordi nemnda ikke har tilstrekkelig behandlingskapasitet. Etter departementets oppfatning burde det være bedre om nemnda konsentrerte seg om å behandle klager på ligningskontorets vedtak. Det sentrale i den forbindelse er etter departementets oppfatning at skattyter har adgang til å klage til ligningsnemnda og eventuelt overligningsnemnda, hvilket forslaget ivaretar. Den rettssikkerhet som ligger i folkevalgt kontroll vil da være tilstrekkelig ivaretatt.

Departementet peker også på at i den svenske og den danske skatte- og avgiftsadministrasjon er tilsvarende nemnder nå gjort om til rene klageorganer, slik at de ikke lenger er fastsettelsesorganer i første instans, se St.prp. nr. 44 (1993-1994) s. 20 første spalte første avsnitt.

Det har de senere årene skjedd en omfattende utvikling i ligningsarbeidet ved at det er utarbeidet maskinelle ligningssystemer. Skattedirektoratet har opplyst at ved ligningen for inntektsåret 1997 ble nesten halvparten av alle personlige skattytere i Norge lignet maskinelt, og etter innføringen av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er rundt 90 pst. av nevnte skattytergruppe blitt lignet slik. For inntektsåret 1998 vil det si mer enn 3 mill. skattytere, opplyser Skattedirektoratet. Til sammenligning har departementet fått opplyst at rundt 320 000 personlige næringsdrivende og ca. 145 000 etterskuddspliktige skattytere ikke omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse.

Videre bemerkes at det er opprettet et prosjekt vedrørende ligning av næringsdrivende (det såkalte SLN-prosjektet), der næringsdrivende skal gis mulighet til elektronisk innlevering av sine ligningsopplysninger. Samtidig skal det utvikles et eget system med innebygde kontrollfunksjoner. De oppgaver som her kommer inn fra både arbeidsgivere, banker osv., og de beregninger og summeringer som gjøres vil nødvendigvis måtte kontrolleres og testes på annen måte enn gjennom nemndenes ligningsbehandling.

Departementet bemerker at Skattedirektoratet har opplyst at ligningskontorene skal ferdigbehandle rundt 75 pst. av de forskuddspliktige skattyterne fra selvangivelsesfristens utløp den 30. april til fristen for innsending til skatteberegning, i slutten av mai måned. Den knappe tiden som da er til rådighet tilsier at det ikke vil være praktisk mulig for ligningsnemnda å gjennomføre en tradisjonell ligningsbehandling av skattyterne.

Videre peker departementet på at man ved en eventuell lovendring fortsatt må kunne ha alminnelig kontakt mellom ligningsadministrasjonen og nemnda vedrørende praksis i typetilfeller i distriktet selv om nemnda blir en ren klageinstans.

I høringsuttalelsen fra Ligningsutvalget vises det til at nemndene er sterkt opptatt av likhet. Departementet bemerker at hensynet til likebehandling bør etterstrebes både på landsbasis og innenfor den enkelte kommune. Likebehandling på landsbasis kan best ivaretas administrativt gjennom generelle retningslinjer til ligningskontorene. Ligningsnemndene er egnet til å ivareta hensynet til likebehandling av saker innenfor den enkelte kommune. Departementet mener at hensynet til rettssikkerhet og likebehandling tilsier at førsteinstansbehandling skjer administrativt og at kontroll av avgjørelsene gjennom klagebehandlingen fanges opp gjennom nemndene.

Etter gjeldende rett er det tre områder i ligningsloven der ligningsnemnda ikke kan delegere sin avgjørelsesmyndighet til ligningskontoret. Dette gjelder for det første saker om tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr. 1, for det annet saker som ligningssjefen er ugild til å avgjøre etter ligningsloven § 3-8, og endelig saker om ligning av ligningsnemndas medlemmer og varamedlemmer og tjenestemenn ved ligningskontoret, samt deres ektefeller og barn under 17 år.

For så vidt gjelder ligning av ligningsnemndas medlemmer og varamedlemmer m.v., jf. ligningsloven § 8-4 nr. 2 c, er dagens regel i hovedsak begrunnet i habilitetshensyn. Departementet mener dette hensyn bør anses tilstrekkelig ivaretatt i den alminnelige habilitetsregel i ligningsloven § 3-8. Det vises også til at loven ikke stiller tilsvarende begrensninger hva gjelder delegasjon av saker som gjelder overligningsnemndas medlemmer og varamedlemmer m.v. i dag. Ingen av høringsinstansene har særskilte innsigelser på dette punkt. Denne bestemmelsen bør således oppheves.

Når det gjelder saker der ligningssjefen er ugild til å treffe vedtak etter ligningsloven § 3-8, jf. ligningsloven § 8-4 nr. 2 b, vil en eventuell overføring av vedtaksmyndigheten ved ordinær ligning til ligningskontoret, ordinært medføre at fylkesskattesjefen oppnevner en setteligningssjef i den aktuelle saken. Bestemmelsen i ligningsloven § 3-8 nr. 4 om hvem som avgjør inhabilitetsspørsmålet, forutsettes å gjelde som i dag. Det er heller ikke kommet særskilte innsigelser fra høringsinstansene på dette punktet.

Når det gjelder saker om tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr. 1, jf. ligningsloven § 8-4 nr. 2 a, har enkelte av høringsinstansene innsigelser. Departementet tilføyer imidlertid som en saksopplysning at ileggelse av tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr. 2 (unnlatelse av å levere selvangivelse m.v.) ved ordinær ligning i dag kan ilegges av ligningskontoret med hjemmel i delegasjonsvedtak. Tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr. 1, kan derimot etter dagens lovgivning ikke delegeres. Enkelte av høringsinstansene har pekt på at nemndenes vedtaksmyndighet i tilleggsskattesaker er en demokratisk kontrollordning som man bør beholde. Videre har det vært pekt på at tilleggsskatt bør ilegges av et overordnet organ.

Departementet mener at den beste løsningen vil være at den kompetanse som nå er tillagt nemnda, legges til ligningskontorene på generelt grunnlag, og at tilleggsskatt derved også omfattes. Skattyterne vil ha klageadgang i to instanser, til ligningsnemnda og overligningsnemnda også i slike saker. Derved vil man etter departementets oppfatning ha en tilstrekkelig kontroll i form av det folkevalgte element. Det vil etter departementets oppfatning være en mer effektiv utnyttelse av ligningsnemnda dersom den bare forelegges saker der skattyter påklager.

Departementet bemerker videre at tilleggsskatteordningen bør revideres, blant annet som en følge av Høyesteretts plenumsdom i sommer i forhold til Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon. Departementet har planlagt å nedsette et utvalg som skal gjennomgå reglene om tilleggsskatt m.v., og komme med forslag til eventuelle endringer i tilleggsskattesystemet. Departementet vil således senere komme tilbake til bl.a. betingelser knyttet til ileggelse av tilleggsskatt. Kompetanseforholdet mellom ligningsnemnder og ligningskontor berøres imidlertid ikke av det planlagte reformarbeidet.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal få tillagt kompetansen til å treffe vedtak i første instans, har Skattedirektoratet skrevet i sitt vedlegg til høringsbrevet at det bør være skatteadministrasjonen som skal fatte vedtak ved ordinær ligning. Skatteadministrasjonen kan også betegnes som administrative ligningsmyndigheter. En av høringsinstansene - Skatteetatens Landsforening - foreslår at det bør være det enkelte fylkesskattekontor med delegasjonsadgang til ligningskontorene som bør bli vedtaksmyndighet i første instans.

Departementet bemerker at selv om sentrale skattemyndigheter ved maskinell ligningsbehandling utvilsomt er tungt inne i ligningsarbeidet ved førsteinstansvedtakene, er det formelt sett ligningskontoret der det er foretatt delegasjon, som fatter vedtaket. Dette legges også til grunn der hvor det er sentrale maskiner som foretar utregning/skatteberegning, ettersom det er ligningskontoret som fastsetter den endelige skatteberegning. Det er også ligningskontoret som vurderer skattyters egne opplysninger der vedkommende kommer med korrigeringer f.eks. til den forhåndsutfylte selvangivelsen. Departementet mener disse hensyn bør være utslagsgivende, og legger derfor til grunn for det følgende at vedtaksmyndigheten, ved ordinær ligning for fremtiden, skal legges til ligningskontorene og ikke skatteadministrasjonen. Dette vil forsåvidt også være i overensstemmelse med dagens regler der det er foretatt delegasjon. I et slikt lys mener departementet at det ikke er naturlig å legge kompetansen ved ordinær ligning til fylkesskattekontoret med delegasjonsadgang.

Departementet bemerker videre at når det gjelder nemndsfunksjonene knyttet til sentralskattekontorene for henholdsvis utenlandssaker, storbedrifter og til Oljeskattekontoret reiser dette særskilte problemstillinger som departementet ikke kommer nærmere inn på her. Dette er noe man eventuelt kommer tilbake til ved en senere anledning.

Det fremmes på denne bakgrunn forslag til endring av ligningsloven § 8-4, slik at ligningskontoret tillegges vedtaksmyndigheten under ordinær ligning. Unntaksbestemmelsen i ligningsloven § 8-4 nr. 2 foreslås opphevet. Videre bør andre setning i ligningsloven § 3-9 nr. 1 oppheves, da annen setning konsumeres av første setning dersom ligningsnemnda blir rent klageorgan.

Endelig bemerkes at en endring av vedtakskompetanse som her foreslås på generell basis, antas å medføre enkelte administrative besparelser basert på at færre saker fremmes for ligningsnemnda. Fordi de fleste ligningsavgjørelser allerede i dag er delegert til ligningskontoret, antas imidlertid besparelsene å bli relativt beskjedne. Det er derfor tvilsomt om forslaget vil medføre større økonomiske besparelser, i alle fall på kort sikt.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft med virkning for vedtak som treffes f.o.m. 2001.

Komiteens merknader

Komiteen er enig i Regjeringens forslag om at ligningskontoret tillegges vedtaksmyndighet under ordinær ligning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener at det vil være mer i overensstemmelse med dagens virkelighet og en mer effektiv utnyttelse av likningsnemndene at de gjøres om til rene klageorganer, og at førsteinstansvedtakene fattes av ligningsadministrasjonen. Flertallet mener at det demokratiske element blir godt nok ivaretatt ved at alle skatteytere kan velge å bringe sin sak inn for ligningsnemnda, eventuelt overligningsnemnda ved å klage over ligningskontorets vedtak. Flertallet fremmer etter dette følgende forslag:

«I

I lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) gjøres følgende endring:

§ 3-9 nr. 1 annet punktum oppheves.

§ 8-4 skal lyde:

1. Ligningskontoret treffer alle avgjørelser vedrørende ligningen etter dette kapittel som ikke i lov eller forskrift er lagt til annen ligningsmyndighet.

2. Ved de særskilte sentrale likningsmyndigheter som angitt i § 2-4 første ledd bokstav a og b, er avgjørelsesmyndigheten under likningen lagt til likningsnemndene. Disse nemnder kan delegere sin myndighet etter denne bestemmelse til de respektive sentralskattekontorene.

3. Ved den særskilte sentrale likningsmyndighet som angitt i § 2-4 første ledd bokstav c, følger avgjørelsesmyndigheten under likningen petroleumsskattelovens regler.

II

Endringene under I trer i kraft for vedtak som treffes fra og med 2001.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen er ikke enig i at ligningskontoret også gis myndighet til å ilegge tilleggsskatt. Reglene om tilleggsskatt er vanskelige å praktisere og det foreligger mange avgrensningsspørsmål her. Straff i form av tilleggsskatt bør derfor ilegges av et overordnet organ. Dette er en demokratisk kontroll som vi fortsatt bør beholde. Disse medlemmer ønsker derfor å opprettholde ordningen som vi har i dag, men at det kun er ligningsnemndene som kan ilegge tilleggsskatt.

I samsvar med dette foreslår disse medlemmer at Regjeringens forslag om å oppheve ligningsloven § 3-9 nr. 1 annet punktum utgår, men foreslår at bestemmelsen endres, og disse medlemmer fremmer et annet forslag til endring av ligningsloven § 8-4 enn Regjeringens. Disse medlemmer fremmer etter dette følgende forslag:

«I

I lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) gjøres følgende endring:

§ 3-9 nr. 1 annet punktum skal lyde:

I sak om tilleggsskatt skal de utarbeide forslag til vedtak.

§ 8-4 skal lyde:

1. Ligningskontoret treffer avgjørelser vedrørende ligningen etter dette kapittel som ikke i lov eller forskrift er lagt til annen ligningsmyndighet. Ligningsnemnda treffer avgjørelse om tilleggsskatt. Ligningsnemnda kan delegere sin myndighet etter annet punktum til ligningskontoret unntatt i saker om tilleggsskatt etter § 10-2 nr. 1.

2. Ved de særskilte sentrale ligningsmyndigheter som angitt i § 2-4 første ledd bokstav a og b, er avgjørelsesmyndigheten under ligningen lagt til ligningsnemndene. Disse nemnder kan delegere sin myndighet etter denne bestemmelse til de respektive sentralskattekontorene. Myndigheten til å ilegge tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr. 1 kan likevel ikke delegeres.

3. Ved den særskilte sentrale ligningsmyndighet som angitt i § 2-4 første ledd bokstav c, følger avgjørelsesmyndigheten under ligningen petroleumsskattelovens regler.

II

Endringene under I trer i kraft for vedtak som treffes fra og med 2001.»