6. Dokumenter utarbeidet for den interne saksforberedelsen i kommunene
Etter alminnelig oppfatning må den enkelte kommune i utgangspunktet regnes som ett forvaltningsorgan i forhold til offentlighetsloven. Dokumenter som sendes mellom organer (enheter) i kommunen som ledd i den interne saksforberedelsen, vil dermed som hovedregel kunne unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5. Dokumenter som sendes mellom et særlovorgan og et annet kommunalt organ, er det ikke adgang til å unnta. Det er dessuten antatt at klageorganer er egne organer når de behandler og treffer avgjørelse i klagesak.
Ved vedtakelsen av den nye kommuneloven i 1992 ble de fleste av særlovorganene opphevet. Dette har fått følger for innsynsspørsmålet. Dersom man skulle bygge på hovedregelen om unntak for organinterne dokumenter, ville resultatet bli at nesten all intern korrespondanse i forbindelse med saksforberedelsen i den enkelte kommune kunne unntas fra offentlighet. Offentlighetsloven § 5 tredje ledd inneholder derfor særregler som gjennom «unntak fra unntaket» skal sikre offentlighet for nærmere angitte dokumenter, nemlig innstillinger til folkevalgte organer (enheter) i kommunen som skal treffe avgjørelse i saken.
I St.meld. nr. 32 (1997-1998) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen ble det gitt uttrykk for at offentlighetsloven § 5 tredje ledd burde utvides til å omfatte alle innstillinger uten hensyn til om mottakerorganet skal avgjøre saken eller bare innstille videre. Det burde også vurderes å lovfeste at vedleggene til innstillingene er offentlige.
En samlet justiskomité støttet disse betraktninger.
Justisdepartementet foreslår å utvide § 5 tredje ledd til å omfatte alle innstillinger med vedlegg som administrasjonen gir til et folkevalgt organ og som et folkevalgt organ gir til et annet folkevalgt organ. Samme endring foreslås i forvaltningsloven § 18 som gir bestemmelser om partsoffentlighet.
Alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter forslaget.
Komiteen viser til at slik dagens situasjon er, vil innstillinger som administrasjonen eller et folkevalgt organ gir til et annet folkevalgt organ innen kommunen, og der dette organet ikke skal fatte endelig vedtak i saken, kunne unntas offentlighet. Komiteen viser til at dette er en følge av den nye kommuneloven, der en kommune i utgangspunktet anses som ett forvaltningsorgan i forhold til offentlighetsloven. Endringen har etter komiteens mening ført til en unødvendig vid hjemmel for unntak fra offentlighetsprinsippet. Komiteen mener det er riktig å utvide § 5 tredje ledd til å omfatte alle innstillinger med vedlegg som administrasjonen gir til et folkevalgt organ og som et folkevalgt organ gir til et annet folkevalgt organ. Komiteen viser til at det er viktig med offentlig debatt i forkant av den politiske behandlingen av en sak i kommunen, uavhengig av om det skal fattes endelig vedtak eller ei.