Samandrag

Departementet ser positive sider ved at bedrifter velger å tildele ansatte opsjoner som en del av deres samlede lønn. Opsjonsordningen medfører at de ansatte får ta del i bedriftens overskudd. Slike ordninger kan også benyttes for å knytte til seg kvalifiserte medarbeidere. Særlig for bedrifter i oppstartsfasen som har lav likviditet, men hvor mulighetene for vekst for virksomheten, og dermed også aksjene, er høyt, vil det også være hensiktsmessig å benytte opsjoner som avlønning.

En har nå høstet erfaringer med det begrensede fritaket fra ervervsbeskatning av opsjoner. Mye tyder på at lettelsen i opsjonsbeskatningen som ble innført i 1999, ikke går langt nok i å imøtekomme næringslivets behov for å bruke opsjoner som et instrument for å knytte til seg og beholde kvalifiserte medarbeidere. Ordningen med det begrensede fritaket fra ervervsbeskatning medfører også praktiske problemer. Ved at fritaket er begrenset til 600 000 kroner, har en beholdt problemer som en tidligere hadde ved ervervsbeskatningen, selv om antall tilfeller med slike problemer trolig er blitt færre. Nye praktiske problemer har imidlertid oppstått på grunn av vilkårene for skattefritaket. Reglene gir grunnlag for betydelig arbeid for arbeidsgivere, skatterådgivere og ligningsmyndighetene.

Den beste måten å gjennomføre forenklinger av betydning i dette regelverket på, er å avvikle ervervsbeskatningen av opsjoner. Ved en avvikling av ervervsbeskatningen vil i stedet hele gevinsten ved innløsning eller salg av opsjon beskattes som lønnsinntekt og inngå i grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Departementet viser til at det ved innløsing av opsjon for personer med særlig høy inntekt vil bli beregnet toppskatt etter høyeste sats og ekstra arbeidsgiveravgift. Hensynet til å begrense bruken av svært generøse opsjonsavtaler burde således være ivaretatt.

For børsnoterte opsjoner foreslås ingen endring. Slike opsjoner skal beskattes ved tildelingen, ved at kursverdien ved tildeling (minus eventuelt vederlag) behandles som lønnsinntekt. Gevinst ved senere innløsning eller salg av opsjoner behandles også som lønnsinntekt.

Det har fra ulike hold vært foreslått ytterligere lettelser i beskatningen av opsjoner i arbeidsforhold. Det har bl.a. vært foreslått å utsette beskatningen til den ervervede aksjen selges og/eller at hele eller deler av gevinsten skal anses som kapitalinntekt. Etter departementets syn bør en holde fast ved at gevinster ved opsjoner i arbeidsforhold skal beskattes som lønn. Det er arbeidsforholdet som har gjort det mulig å oppnå gevinsten. At størrelsen på gevinsten avhenger av aksjekursen og ikke den enkelte ansattes arbeidsinnsats, har ingen betydning for opsjonsgevinstens karakter av lønnsinntekt. Det samme vil være tilfelle med f.eks. bonuslønnsavtaler som avhenger av bedriftens overskudd eller aksjekurs. Det bør heller ikke innføres andre særordninger for opsjoner, som f.eks. utsettelse av beskatning til aksjen selges. En ervervet aksje representerer en økonomisk fordel for den ansatte og bør likestilles med kontant lønnsutbetaling. Opsjoner bør bare benyttes som arbeidsvederlag der dette fremstår som det beste ut fra bedriftsøkonomiske hensyn. En bør ikke få regler som medfører at opsjoner blir benyttet fordi det gir lavere (eller senere) skatt enn ved kontant lønn.

Det foreslås at endringen trer i kraft fra og med inntektsåret 2000. Enkelte vil ha innbetalt arbeidsgiveravgiften på evervsfordelen ved opsjoner for de første terminene for 2000, før en eventuell lovendring har trådt i kraft. En legger til grunn at det skal skje tilbakebetaling av denne arbeidsgiveravgiften.

Det antas at forslaget i liten grad vil påvirke de påløpte skatteinntektene. I den grad det er utstedt opsjoner som etter gjeldende regler ville blitt skattlagt ved tildelingspunktet, vil imidlertid forslaget føre til en reduksjon i de bokførte skatteinntektene.

Det foreslås overgangsregler i skatteloven § 19-2 femte ledd for opsjoner ervervet i de årene ervervsbeskatningen har vært gjeldende. Overgangsreglene innebærer videreføring av gjeldende regler for gevinstberegning, som medfører at skattyter ved gevinstberegningen får fradrag for beskattet beløp ved ervervet av opsjonene. Likeledes videreføres retten til fradrag i alminnelig inntekt for beskattet beløp ved ervervet, ved bortfall av retten og ved innløsning eller salg av retten til lavere verdi enn det allerede skattlagte beløpet.

Det foreslås videre å presisere beregningen av fordelen ved innløsning av salgsopsjon i § 5-14 tredje ledd bokstav b nr. 1. Denne presiseringen innebærer ingen endring av gjeldende rett.

Det vises til forslaget til endringer i skatteloven §§ 5-14 tredje ledd og 19-2 femte ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2000.

Merknader frå komiteen

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, leiaren Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Grethe G. Fossum, Britt Hildeng, Ottar Kaldhol, Torstein Rudihagen og Signe øye, frå Framstegspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, frå Kristeleg Folkeparti, Valgerd Svarstad Haugland, Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, frå Høgre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, frå Senterpartiet, Odd Roger Enoksen, frå Sosialistisk Venstreparti, øystein Djupedal, frå Venstre, Terje Johansen, og representanten Steinar Bastesen, viser til merknader nedenfor i dette og dei følgjande avsnitt.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Sosialistisk Venstreparti, viser til at Stortinget den 23. mars 2000 ba Regjeringa leggje fram lovforslag om at ervervsbeskatninga av opsjonar i arbeidsforhold skal avviklast med verknad frå og med inntektsåret 1999. Fleirtalet er nøgd med at Regjeringa har lagt fram forslag om endringar i skattlegginga av opsjonar i arbeidsforhold i tråd med dette vedtaket. Opsjonar som vert gjeve til tilsette i verksemda som ein del av deira samla løn, fører til at dei tilsette får del i verksemda sitt overskot og verdiauke. Slik kan verksemda knytte til seg og halda på kvalifisert arbeidskraft. Ikkje minst for små verksemder og for nystarta verksemder kan dette vere eit viktig verkemiddel. Lettinga i opsjonsskattlegginga som vart gjennomført i 1999 er ikkje tilstrekkeleg til å imøtekomme næringslivet sine behov. Fleirtalet sluttar seg til Regjeringas forslag om å avvikle ervervsbeskatninga av opsjonar i arbeidsforhold.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, sluttar seg til at skattlegginga skal skje ved realisasjonstidspunktet for opsjonen, jf. forslag til endringar i skattelova § 5-14 tredje ledd og forslag til § 19-2 nytt femte ledd. Fleirtalet har vidare merka seg at Regjeringa ikkje fremmer forslag om endringar for børsnoterte opsjonar.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil peike på at brukt på ein god måte er opsjonar eit fornuftig og føremålstenleg reiskap for å fremja medeigarskap og kontinuitet, særleg for verksemder i etableringsfasen og der dei rekneskapsmessige overskot enno ligg noko fram i tida. Dette er bakgrunnen for den føreslegne endringa.

Fleirtalet legg stor vekt på at opsjonsskattlegginga vert sett inn i ei etisk ramme og utforma på ein måte som tener sunn næringslivsutvikling. Fleirtalet vil her peike på at når det gjeld utvikling av opsjonar sitt omdøme har også næringslivet eit stort ansvar.

Fleirtalet vil understreke at rammene for opsjonar må vera slik at dei m.a.:

• kan fremje resultatbevissthet hos opsjonsmottakar og medverke til at alle har fokus på same mål

• kan gjere det lettare å halde på tilsette

• kan fremje langsiktig industriell tenking og utvikling.

Fleirtalet fremjar følgjande forslag:

«Stortinget ber om at Regjeringa, i samband med statsbudsjettet for 2001, legg fram ei vurdering av eventuell endring i opsjonsskattlegginga for ytterlegare å forsterke opsjonar som verkemiddel for å fremje sunn næringslivsutvikling og medeigarskap.»

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merka seg at nokre høyringsinstansar har påpeikt at den føreslegne endringa kan føra med seg så stor skattebelastning på realisasjonstidspunktet for opsjonen at opsjonsinnehavaren kan verta tvinga til å selja aksjar for å dekka skattekrav. Dette vil klårt svekkja intensjonen om eit sterkare medeigarskap frå tilsette som er med på å utvikle verksemda. Eit verkemiddel for å hindra dette kan vera å gi høve til periodisering av skattlegging av fordelen over opsjonen si løpetid.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at tildeling av aksjeopsjoner til ansatte er et viktig virkemiddel for nyskapingsbedrifter som er avhengige av å tiltrekke seg og holde på nøkkelmedarbeidere. Nystartede kunnskapsbedrifter med dårlig likviditet vil sjelden være i stand til å tilby lønnsbetingelsene på linje med etablerte virksomheter. Gjennom aksjeopsjoner kan de likevel belønne og sikre seg sentrale medarbeidere i form av en andel av bedriftens fremtidige inntjening. Ansatteopsjoner er derfor viktig for bedrifter i oppstartsfasen og gjør ansatte til medeiere i egen bedrift. Disse medlemmer viser til at dagens ervervsbeskatning av ansatteopsjoner har ført til at arbeidstaker er blitt pålagt en betydelig skatteplikt før det er utbetalt noen gevinst å betale skatten med. Dette misforholdet mellom skatteplikt og skatteevne har gjort opsjonsordninger til et lite anvendelig redskap i Norge og gitt norske IKT-bedrifter dårligere arbeidsbetingelser enn bedrifter i andre land.

Disse medlemmer mener det foreliggende forslaget ikke imøtekommer behovet for en konkurransedyktig opsjonsbeskatning som stimulerer medeierskap blant ansatte i virksomheten. Siden arbeidstaker ikke får realisert gevinsten av opsjonene før enten opsjonene eller aksjene selges, vil det med Regjeringens forslag fortsatt være et betydelig misforhold mellom skatteplikt og skatteevne. Beskatning ved opsjonsutøvelse kan derfor føre til at arbeidstakerne enten må selge aksjer eller ta opp lån for å betale skatt. Dette kan føre til mer kortsiktige disposisjoner og gjøre opsjonsordninger mindre egnet til å holde på nøkkelpersonell, hindre langsiktig industriell tenkning og utvikling og gjøre det vanskeligere å utvikle et økonomisk fellesskap mellom eiere og ansatte. Disse medlemmer mener det er urimelig å innkreve skatt av inntekter skattyter ennå ikke har fått og går derfor inn for at det gis adgang til å utsette beskatningen til aksjene selges.

Disse medlemmer konstaterer at Regjeringens forslag innebærer at arbeidsgiver må betale arbeidsgiveravgift av den fordelen som oppstår når opsjonen utøves. Utløses høyeste trinn i arbeidsgiveravgiften, kan denne utgiften bli en stor belastning. Belastningen blir særlig stor for bedrifter i en vekst- og oppstartsfase som nettopp utstedte opsjonene for å begrense lønnskostnadene. Disse medlemmer viser til en undersøkelse utført av KPMG Law som viser at samlet skatt og arbeidsgiveravgift på ansatteopsjoner i nyskapingsbedrifter selv med det foreliggende forslaget, er markert høyere i Norge enn i andre europeiske land og USA. KMPG sammenligner effekten av ulike lands opsjonsskatteregler på et opsjonsprogram på 100 opsjoner à en aksje og med en markedsverdi pr. aksje på tildelingstidspunktet på 100 euro. Det antas at innløsingsprisen etter fem års løpetid er på 100 euro, og at markedsverdien på aksjene da er blitt 500 euro pr. aksje. Et år etter innløsing selges aksjene til 100 euro. Det forutsettes at arbeidstakeren er enslig og tjener 70 000 euro hvert år i hele perioden. Sammenligningen viser at Norge skiller seg ut med en svært høy arbeidsgiveravgift. De andre landene i undersøkelsen illegger ingen eller nesten neglisjerbar arbeidsgiveravgift. Sammenlignet med Sverige har Norge et nesten dobbelt så høyt samlet skattenivå for ansatteopsjoner i nyskapingsbedrifter.

Også for den ansatte blir skattebelastningen meget høy dersom høyeste trinn i toppskatten utløses. Høy skatt og arbeidsgiveravgift kan dermed medføre at ansatteopsjoner forblir en relativt ugunstig avlønningsmetode i Norge. Resultatet er at norske IKT-bedrifter fortsatt vil ha dårligere konkurransevilkår enn konkurrenter i andre land. Innenfor et system med progressiv beskatning av lønnsinntekt og progressiv arbeidsgiveravgift mener disse medlemmer på denne bakgrunn det er urimelig at hele fordelen ved en opsjon som har løpt over flere år kommer til beskatning i et inntektsår. Disse medlemmer foreslår derfor at det gis adgang til å beregne opsjonsinntekten forholdsmessig over den perioden den blir opparbeidet. Dette innebærer at arbeidsgiveravgift og skatt beregnes som om fordelen av opsjonen ble utbetalt jevnt over opsjonens løpetid og ikke bare i det inntektsåret opsjonen utøves. På denne bakgrunn fremsettes følgende to forslag:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til endringer i beskatningen av opsjoner i arbeidsforhold slik at fordelen av tildelte aksjeopsjoner beregnes ved utøvelse. Det gis imidlertid adgang til å utsette beskatningen til aksjene selges.»

«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til endringer i beskatningen av opsjoner slik at fordelen av opsjonen beregnes forholdsmessig over den perioden den opparbeides. Dette innebærer at arbeidsgiveravgift og skatt beregnes som om fordelen av opsjonen ble utbetalt jevnt over opsjonens løpetid og ikke bare i det inntektsåret opsjonen utøves.»

Disse medlemmer ser ingen særlig grunn for å gjøre et skattemessig skille mellom børsnoterte og unoterte opsjoner. Den samme realitet og hensikt ligger bak begge typer opsjoner. Den eneste forskjellen er at verdifastsettelsen av børsnoterte opsjoner kan hevdes å være sikrere fordi markedsverdien er fastsatt åpent av flere aktører. Dette begrunner imidlertid på ingen måte noen skattemessig forskjellsbehandling.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen fremme lovforslag om å likestille børsnoterte og unoterte opsjoner når det gjelder den skattemessige behandling.»

Medlemene i komiteen frå Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ser også at lette i skattlegging kan verta brukt på ein utilsikta måte. Difor er det viktig at dei steg som vert tekne vert gjort på ein slik måte at dei så langt råd er treffer dei ønskte måla, og i minst mulig grad fører med seg utilsikta verknader.

Komiteens medlem fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at formålstjenlige økonomiske incitamentsordninger kan bidra til økt produktivitet, bedre kvalitet og større effektivitet og dermed også til bedre økonomiske resultater sammenlignet med situasjoner der en ikke har slike incitamentsordninger. Disse medlemmer vil understreke at opsjoner brukt på rett måte kan være godt egnet som incitament til innsats.

Det er fra mange hold reist til dels sterk kritikk mot opsjonsordningen, som oppfattes som fordelingsmessig urettferdig. Bakgrunnen for et slikt syn er de eksemplene vi har sett i praksis på nokså kritikkløs og ofte direkte kritikkverdig bruk av opsjoner.

Økte lederlønninger gir utslag i resultatregnskapet, og dessuten kan store økninger i lederlønningenes størrelse påvirke lønnskravene til de øvrige ansatte. I og med at alle typer av lønnstillegg vil belastes resultatregnskapet, vil kravet til overskudd sette en grense for hvor store lønninger som kan gis til ledere og andre ansatte over lønnsregnskapet. For opsjoner gjelder det ingen slik tilsvarende «bremsemekanisme». Så lenge aksjonærene kan overtales til å tro at opsjoner vil lønne seg for dem gjennom resultatforbedringer og kursstigning, eller hvis aksjonærene ikke evner å samle seg i protest, kan opsjonsordningene bli nesten hvor omfattende som helst. I tillegg til at denne bremsemekanismen ikke virker i særlig grad på opsjonsordningene, vil resultatregnskapet framstå som bedre for aksjonærene enn det egentlig er dersom avlønning skjer ved bruk av opsjoner. De opsjonsforpliktelsene selskapet pådrar seg, vil først forfalle på et fremtidig tidspunkt når opsjonene innløses og utvanningen av aksjonærenes eierandeler skjer. Disse medlemmer vil peke på at dette forhold kan gi grunnlag for feilprising av aksjene og i verste fall få betydning for selve stabiliteten i aksjemarkedet hvis omfanget av opsjoner løper løpsk.

Dersom omfanget av opsjoner stadig utvides uten at man har mekanismer som virker dempende, vil konkurransen mellom bedrifter kunne resultere i stadig mer generøse opsjonsordninger. Problemet med denne konkurransen mellom ulike bedrifter, er at i motsetning til hvordan en ordinær konkurranse om lønninger virker, er en i «opsjonskonkurransen» ikke sikret at det nødvendigvis er de mest lønnsomme bedriftene som til enhver tid tiltrekker seg den beste arbeidskraften.

Det er i aksjemarkedet vanlig å vurdere aksjekurser ut fra nøkkeltall som overskudd pr. aksje og aksjekurs i forhold til fortjeneste. Hvis en i slike beregninger ikke tar med utestående opsjoner, vil lønnsomheten i selskapet bli overvurdert. Når opsjonene innløses og nye aksjer utstedes, vil det skje en utvanning av de gamle aksjer og aksjekursen vil, isolert sett, falle. For å motvirke denne negative virkningen vil det være nærliggende at selskapet kjøper tilbake en del av de utestående aksjene i markedet. Dette vil skje gjennom å redusere likviditeten eller ta opp lån. Resultatet er et selskap med redusert finansiell styrke.

Aksjekursen kan holdes kunstig høyt gjennom positiv omtale eller den kan holdes oppe ved at lederne over en tid holder tilbake negative opplysninger til markedet. Det er etter disse medlemmers oppfatning klart at aksjekursen påvirkes av mange andre forhold enn bedriftsledelsens disposisjoner, så som endringer i skatteregler, rentenivå, generelle konjunktursvingninger eller spesielle endringer i aksjemarkedet. Det forhold at aksjekursene kan svinge mye fra år til år, innebærer at ikke bare utenforliggende omstendigheter, men også rene tilfeldigheter kan komme til å avgjøre hva aksjekursens størrelse vil være til forskjellige tidspunkt.

Disse medlemmer mener det vil være naturlig å forlange at opsjonsordningene:

• Utformes slik at de stimulerer ledelsen til i større grad å tenke og handle langsiktig.

• Ikke utformes slik at de legger til rette for at ledelsen kan oppnå store kursgevinster ved å manipulere markedet uavhengig av hvordan resultatutviklingen i selskapet er.

• Utformes slik at alle ansatte kan ta del i ordningene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at departementet gjennom framlegget til Odelstinget ikke har foretatt analyser av hvilke virkninger endringer i opsjonsbeskatning har på avlønningsystemene i ikke-børsnoterte selskap, og videre hvilke virkninger lettelser i opsjonsbeskatning kan ha på aksjemarkedet. Erfaringer fra andre land kan tyde på at omfanget av opsjoner raskt får et stort omfang, og at det er ledelsen som i stor grad beriker seg selv. Etter innstrammingene i opsjonsbeskatningen i 1996, har omfanget av opsjonsavtaler gått ned fra 19 600 til drøye 1 000 i 1998. Dette har vært en ønsket utvikling og ingenting tyder på at innovasjonstakten i norsk næringsliv har vært mindre i denne perioden. Det argumenteres med at hensikten med de foreslåtte endringer skal være å hjelpe nystartede bedrifter til å kunne tiltrekke seg dyktige medarbeidere. Det er imidlertid ingen dokumentasjon for en slik påstand. Snarere tvert imot er det grunn til å tro at det vil være veletablerte firmaer som i større grad vil benytte de endrede skattereglene. Etter dagens regler kan en medarbeider få opsjoner til en verdi av kr 600 000, uten at den berøres av skatt på ervervstidspunktet.

Dette medlem vil videre peke på at det ikke er foretatt vurderinger eller forslag som tar sikte på at alle ansatte skal kunne nyte godt av ordningen, om hvor lenge en ansatt må sitte på opsjonen før den kan innløses, og i hvilken grad opsjonsprogrammer skal innbefatte styremedlemmer som ikke arbeider i bedriften. Dette medlem viser videre til at det ikke er foretatt analyser av om opsjoner faktisk virker etter hensikten, å skape mer effektive og lønnsomme bedrifter. Endelig er det ikke foretatt analyser som viser hvordan lettelser i opsjonsbeskatningen påvirker forskjellsutviklingen i samfunnet, særlig med tanke på erfaringer fra andre land der omfanget av opsjoner er større enn det så langt har vært i Norge.

Dette medlem er overrasket over at en Arbeiderpartiregjering kan legge fram en sak med så liten dokumentasjon over de samfunnsmessige og bedriftsmessige konsekvenser på et felt som åpenbart vil forsterke forskjellsutviklingen i samfunnet.

Dette medlem vil på denne bakgrunn be Regjeringen legge fram en ny sak om opsjonsbeskatning, og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen fremme ny sak om opsjoner i arbeidsforhold, der de samfunnsmessige og bedriftsmessige forhold belyses.»