1. Bakgrunn - generelle merknader
Arbeids- og administrasjonsdepartementet legger med dette fram forslag til endringer i følgende lover:
lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd
lov 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt
lov 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak til å fremme sysselsetting
lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser.
Proposisjonen er utarbeidet i samarbeid med Sosial- og helsedepartementet og Finansdepartementet.
Hovedformålet med de endringsforslag som settes fram, er å endre beregningsreglene for rehabiliteringspenger etter folketrygdloven kapittel 10 og attføringspenger etter kapittel 11.
Forslag til endringer i beregningsreglene for ytelser under medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring ble sendt på høring 22. september 1998 i form av et høringsnotat fra Finansdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Høringsfristen ble satt til 22. desember 1998. Høringsnotatet ble sendt til 22 høringsinstanser.
De høringsinstanser som har uttalt seg, er positive til at rehabiliterings- og attføringspenger gjøres til pensjonsgivende inntekt. Høringsinstansene har for øvrig ulike syn på departementenes forslag. Flertallet av høringsinstansene er imidlertid opptatt av at de samlede endringer og/eller deler av endringsforslagene ikke må medføre at den enkelte mottaker får en reduksjon i sine ytelser. På området yrkesrettet attføring uttrykker mange motstand mot at attføringsstønaden «stønad til husholdsutgifter» foreslås avviklet.
Forslagene innebærer en viss omfordeling av ytelsene. De nye beregningsreglene vil gi dem med ingen eller lavere inntekter høyere rehabiliterings- eller attføringspenger enn etter dagens regler. Samtidig er det departementets forutsetning at endringene som foreslås samlet sett skal være kostnadsnøytrale. På denne bakgrunn opprettholdes forslagene fra høringen.
Rehabiliterings- og attføringspenger er, som dagpenger under arbeidsløshet og sykepenger, folketrygdytelser til livsopphold. De kan ytes til personer i en omstillingsperiode når disse er uten arbeidsinntekt som følge av helsesvikt. Mens både sykepenger og dagpenger under arbeidsløshet beregnes på grunnlag av inntekt forut for det tidspunktet retten til ytelsene inntrer, beregnes rehabiliterings- og attføringspenger etter samme regler som stønadsmottakerens eventuelle framtidige uførepensjon. Uførepensjon er en varig ytelse. Det er således i tråd med folketrygdens prinsipielle skille mellom tidsbegrensede ytelser til livsopphold og pensjoner å finne beregningsmåter som gjenspeiler de to ulike stønadssystemenes egenart.
I proposisjonen påpekes det at beregningsprinsippene i dagens system har en uheldig signaleffekt. I tråd med arbeidslinja, slik denne ble omtalt i Velferdsmeldingen, St.meld. nr. 35 (1994-1995), er det satset sterkt på oppfølgings- og aktiviseringstiltak som skal motvirke passivitet og bidra til at flest mulig kan tilbakeføres til arbeidslivet. Det er mot denne bakgrunn ikke heldig at ytelsene som skal sikre rimelig inntekt under medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring, beregnes på samme måte som den eventuelle uførepensjonen rehabiliterings- og attføringsinnsatsen skal søke å unngå.
De forslag departementet fremmer i proposisjonen, er en oppfølging av NOU 1990:20 «Forenklet folketrygdlov» hvor det konstateres behov for et enklere regelverk.
Kompleksiteten i dagens regelverk er i stor grad knyttet til at beregningen følger reglene for uførepensjon. Av denne grunn har det vært hensiktsmessig at trygdeetaten, foruten å beregne rehabiliteringspengene, også har beregnet attføringspengene. Mens medlemmet hever attføringspenger, er det imidlertid arbeidsmarkedsetatens service og tilbud som vedkommende forholder seg til. På grunn av denne kontakten er det arbeidsmarkedsetaten som har ansvar for å sikre opplysninger om endringer i medlemmets livssituasjon som påvirker ytelsenes størrelse.
Denne arbeidsdelingen har vist seg å øke risikoen for feilutbetalinger. Samtidig er rutinene for beregning og anvisning/utbetaling administrativt ressurskrevende.
Det er også administrativt krevende å administrere behovsprøvde tillegg som stønad til husholdsutgifter og forsørgingstillegg. Det er behov for enklere og sikrere beregningsregler.
En regelverksforenkling vil frigjøre administrative ressurser til tettere oppfølging av den enkelte. Departementets forslag bringer også beregningsreglene for attføringspenger nærmere øvrige inntektssikringsordninger innenfor arbeidsmarkedspolitikken.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Berit Brørby, Odd Eriksen, Aud Gaundal, Einar Johansen og Leif Lund, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og Ivar østberg, fra Høyre, Sverre J. Hoddevik og Erna Solberg, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, har under behandlingen av Ot.prp. nr. 48 (1998-1999) gjennomført høringer med LO, YS, AF, HSH, NHO, Norges Handikapforbund, Norsk Omskoleringsforbund og Norsk attføringsforum.
Komiteen vil vise til viktigheten av at endringer i og innretningen på regelverk og ytelser til medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring bidrar til at flere lykkes med å komme i arbeid. Komiteen vil legge dette synet til grunn for behandlingen av Ot.prp. nr. 48 (1998-1999).
Komiteen viser til brev av 23. september 1999 fra Finansdepartementet v/statsråden. Brevet følger som vedlegg i innstillingen. Av brevet fremgår det at det er nødvendig med enkelte justeringer i forslagene i Ot.prp. nr. 48 (1998-1999) for å tilpasse disse til den nye skatteloven av 26. mars 1999 Justeringene er inntatt i forslag til lovvedtak.
Komiteen vil påpeke at de siste års sterke økning i antall personer på uføretrygd er bekymringsfull. I åra framover vil det være et økende behov for arbeidskraft, og det er derfor viktig at det settes inn større ressurser for at flere skal kunne komme i arbeid. Forebyggende arbeid, et arbeidsliv som tilrettelegges for personer med helseproblemer, en bedre bedriftshelsetjeneste og mer aktiv bruk av tilgjengelige virkemidler er de viktigste faktorene for å lykkes i dette arbeidet.
Komiteen viser til de framlagte endringer i proposisjonen og sier seg enig i behovet for at regelverket må være enkelt å forstå og praktisere. Lov og regelverk må fremme samarbeid og samordning mellom helse-, trygd- og arbeidsmarkedsmyndigheter og gjøre det enklere for stønadsmottakere å forholde seg til hjelpeapparatet.
Videre er komiteen enig i at beregningsgrunnlaget for attførings- og rehabiliteringspenger endres slik at ytelsene blir pensjonsgivende. Det gjør det tydelig at disse ytelsene at de er midlertidige og at målet er at stønadsmottaker skal tilbake til arbeidslivet.
Komiteen har merket seg at Regjeringen legger til grunn at de foreslåtte endringer skal være kostnadsnøytrale, og at de med ingen eller lavest inntekt får høyere ytelser enn etter dagens regler.
Komiteen har merket seg at Regjeringens forslag til endringer gir et økonomisk løft til de med lavest ytelser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at proposisjonen er en oppfølging av den såkalte Velferdsmeldingen, St.meld. nr. 35 (1994-1995), jf. Innst. S. nr. 180 (1994-1995), hvor et av formålene var å bringe beregningsreglene for rehabiliterings- og attføringspenger mer i tråd med ytelsenes karakter og formål. Flertallet peker på at et formål med å endre beregningsreglene, var å frigjøre administrative ressurser til mer aktiv bistand overfor personer under attføring. Med de nye beregningsreglene settes arbeidsmarkedsetaten i stand til å også beregne attføringspengene, en funksjon som i dag ligger i trygdeetaten. Flertallet mener at et enklere og bedre regelverk, slik det er foreslått i Ot.prp. nr. 48 (1998-1999), frigjør ressurser som kan brukes til bedre rehabilitering og attføring og dermed føre til at flere kan komme tilbake i ordinært arbeid, utdanning eller få bedre fungering. Dette kan bidra til å nå målene i sysselsettingspolitikken og i fordelingspolitikken.
Flertallet viser også til at det var en forutsetning at de reformene som ble foreslått var såkalt kostnadsnøytrale. Dette innebar at forslagene ikke skulle føre til merutgifter på trygdebudsjettet, men holdes innenfor den kostnadsramme som i dag gjelder for folketrygdlovens kapitel 10 og 11. Flertallet peker på at proposisjonens forslag til nye beregningsregler for ytelser under rehabilitering og attføring innebærer en økning av minsteytelsen. Flertallet mener dette vil gi en ikke ubetydelig bedring av den økonomiske situasjonen for denne gruppen. Videre viser beregninger at personer med avbrudd fra yrkeslivet, som etter dagens regler normalt har lave pensjonsrettigheter, i mange tilfeller vil kunne få høyere ytelser etter de nye beregningsreglene. Dette viser etter flertallets mening at de nye beregningsreglene vil ha trekk av omfordeling i tråd med Utjamningsmeldingen, St.meld. nr. 50 (1998-1999).
Flertallet mener derfor at det ikke nødvendigvis er noen motsetning mellom kostnadsnøytralitet som prinsipp i Ot.prp. nr. 48 (1998-1999) og målsetningen om fattigdomsbekjempelse og omfordeling. Flertallet vil derfor holde fast ved prinsippet om kostnadsnøytralitet, slik det framgår av proposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti ønsker at det skal gis anledning til å tjene opp til 1/2 G for personer i medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring uten avkorting og viser til forslag om dette.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er enig i at det er en viktig politisk oppgave å løfte de med lavest inntekt, men kan ikke se at kostnadsnøytralitet og omfordeling mellom trygdede er et egnet eller tilstrekkelig prinsipp for nødvendige omfordelingsgrep.
Dette medlem vil understreke at endringen i beregningsgrunnlaget for attførings- og yrkesrehabiliteringspenger, slik at ytelsen blir pensjonsgivende, ikke må føre til en generell svekket privatøkonomi for den enkelte stønadsmottaker.
Dette medlem vil vise til framlegget i St.meld. nr. 50 (1998-1999) Utjamningsmeldingen, der Regjeringen peker på det økende behovet for en rettferdig fordeling av inntekt og levekår. I meldingen peker Regjeringen på at viktige grunner til de økende forskjellene er økt konsentrasjon av kapitalinntekter hos de rikeste og redusert yrkesdeltaking i andre grupper. Yrkesaktive har generelt sett bedre samlede levekår enn de som ikke har arbeid. Svak tilknytning til arbeid og dårlig helse er hovedårsaker til at mange ikke får del i velstandsutviklingen i samfunnet ellers.
Videre peker St.meld. nr. 50 (1998-1999) på at det har vært en økning i antallet personer som har problemer på arbeidsmarkedet av helsemessige og/eller sosiale grunner. Gruppen som må supplere trygdeytinga med sosialhjelp er overrepresentert blant langtidsmottakere av sosialhjelp. Den lave økningen i grunnbeløpet i folketrygden sammenliknet med økningen i lønnsinntekter i samme periode, forklarer hvorfor det er stadig vanskeligere for trygdede å klare sine daglige utgifter.
Med bakgrunn i fakta om økende forskjeller som Regjeringen sjøl har påvist gjennom St.meld. nr. 50 (1998-1999) og ut fra et politisk ønske om å minske forskjellene og bedre de vanskeligst stilte sin økonomiske situasjon, mener dette medlem at omfordeling mellom trygdemottakere, slik proposisjonen foreslår, ikke er formålstjenlig. Dette medlem vil legge vekt på at endringer i lovverket må bidra til å redusere forskjellene og bedre fordelingen mellom inntektsgruppene i samfunnet i tråd med intensjonene i Utjamningsmeldingen. Omleggingen må ta sikte på å etablere et rettferdig og motiverende system som ikke påfører flere grupper fattigdomsproblemer i en fase der de skal komme seg ut av en vanskelig livs- og helsesituasjon og motiveres både til opplæring og arbeid. Utgangspunktet for de ytelsene det her er snakk om er varig nedsatt arbeidsevne og for mange innskrenket yrkesvalg. Opplæring og arbeidstrening vil derfor være ekstra krevende. Samfunnsøkonomisk er det svært lønnsomt å få flere tilbake i arbeid, og derfor må de ytelser og tjenester som settes inn for å oppnå dette, ikke være så snaue at de tar motet fra folk i en viktig oppbyggingsfase. Minsteytelser bør derfor ligge på et nivå som ikke gjør at de som kun er henvist til å klare seg med dem, får så dårlig økonomi at de og deres familier blir ekskludert fra å delta i noen form for aktiviteter eller sosialt liv. Spesielt viktig blir det å sikre at barnefamiliene får en økonomi det går an å leve med.
Dette medlem legger vekt på dette utgangspunktet for omlegging av ytelser og endring i regelverk. Omfordeling av inntekt mellom grupper må omfatte alle inntektsgrupper og typer. Dette medlem er derfor uenig med Regjeringen i kostnadsnøytralitet som styringsprinsipp for endringene. Det er en vurdering av hva som er rimelige levekår for den enkelte og hensiktsmessighet i forhold til målsetting om å komme i arbeid, som må ligge til grunn for endringene.
Dette medlem har merket seg at Regjeringen ønsker en dreining fra behovsprøvede ytelser til faste stønader. Dette medlem ser at en slik omlegging kan frigjøre administrative ressurser som kan brukes til oppfølgning og rådgiving til brukerne. Dette medlem kan imidlertid ikke se at det foreslås noen ordninger som skal sikre at frigjorte ressurser blir brukt på denne måten. Dette medlem vil understreke at det er viktig å sikre at ressurser som blir frigjort ved omleggingen blir brukt til å styrke veiledning og oppfølging av brukerne.
Dette medlem mener det også er viktig å holde fast ved at både medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring er midlertidige ordninger rettet inn for å sikre inntekt i en svært usikker periode av menneskers liv og ikke permanente trygdeordninger som skal sikre varig og stabil inntekt. Personer som trenger slike ytelser vil være i svært ulike livssituasjoner, men felles for dem vil være at de ønsker og har et håp om å få arbeid. Behovene kan være svært ulike og en standardisering av virkemidlene kan derfor føre til at enkelte som trenger noe mer hjelp, ikke får det eller tvinges over på sosialhjelp. Reglene for økonomisk sosialhjelp er slik innrettet at de tvinger personer til å realisere verdier de kan være helt avhengige av for et videre yrkes- eller familieliv, før de kan få økonomisk bistand. Å tvinges til å selge hus og hjem, eller bil, i en fase av livet der det er viktig å ikke miste motet og fotfestet, kan rive hele grunnlaget for attføring overende. Skal det være forsvarlig å fjerne behovsprøvingen må en være sikker på at minimumsytelsen ikke blir for snau og at tilleggsytelsene tar hensyn til de reelle kostnader som ytelsen er ment å dekke.
Dette medlem vil understreke at uten et trygt barnetilsyn, vil det ikke være mulig å gjennomføre verken medisinsk rehabilitering eller yrkesmessig attføring.