Sammendrag

Etter departementets vurdering tilsier personvernhensyn at det må foreligge et godt begrunnet behov for at myndighetene skal få adgang til opplysninger om hemmelige telefonnummer, telefaksnummer og personsøkernummer.

Departementet viser til at skatteetatens kontrollerfaringer avdekker at hemmelig nummer i en del tilfeller brukes til å formidle skatte- og avgiftspliktig aktivitet. Skattedirektoratet påpeker at dette foregår i et visst omfang. Denne typen annonsering har til nå fortrinnsvis skjedd i aviser, men det er grunn til å anta at slik annonsering også foretas gjennom andre medier, for eksempel via internett.

Også tollvesenet har opplyst at kontrollerfaringer viser at behovet for å få adgang til å kreve opplysninger om hemmelig nummer er til stede. Dette gjelder både i forbindelse med tollvesenets grensekontroll og i forbindelse med etatens virksomhetskontroll.

I høringsnotatet ble det uttalt at Finansdepartementet «vil vurdere å ta inn en tilsvarende bestemmelse i tolloven». Bare Toll- og avgiftsdirektoratet har uttalt seg om dette forholdet. På bakgrunn av Toll- og avgiftsdirektoratets høringsuttalelse, har departementet bedt etaten om å begrunne dette behovet nærmere. Toll- og avgiftsdirektoratet har kommet tilbake med en slik nærmere begrunnelse. Tollvesenet har gjennom kontroll- og underretningsvirksomhet blitt oppmerksom på at det i enkelte miljøer ofte opereres med hemmelig telefonnummer, og da særlig i tilknytning til ulovlig innførsel av narkotika og sprit. Toll- og avgiftsdirektoratet nevner flere eksempler på at kunnskap om navn og adresse til abonnent med hemmelig telefonnummer vil kunne bidra til mer effektiv kontroll.

Hemmelige telefonnummer kan for eksempel være oppgitt i notisbøker funnet på personer i tilknytning til kontroll. Tollvesenet har tilgang til flere registre til bruk i grensekontrollen. For å søke i registrene, er en avhengig av å kjenne identiteten til den en ønsker opplysninger om. En tilgang til opplysninger om hvem som er innehaver av det hemmelige telefonnummeret, medfører blant annet at tollvesenet kan få oversikt over aktuelle kjøretøy, fartøy eller andre transportmidler vedkommende disponerer. Det kan også avdekkes hvorvidt vedkommende har reist til utlandet med fly eller lignende. På denne måten får tollvesenet mulighet til å kunne fange opp forsøk på ulovlig innførsel. Ved omsetning av varer som for eksempel motorkjøretøy, blir hemmelig telefonnummer ofte benyttet ved annonsering i aviser elle andre medier. Motorvognene er i noen tilfeller importert til Norge uten å ha blitt fortollet. I disse tilfellene blir de også solgt ufortollet slik at endelig fortolling skjer i kjøpers navn. Den egentlige importørs navn vil ikke framgå av noen dokumenter som fremlegges for myndighetene. Hemmelige telefonnummer blir også benyttet ved annonsering av ulovlig innførte varer og varer med innførselsrestriksjoner, som for eksempel matvarer og husdyr.

I forbindelse med vedtakelsen av tolloven § 16 A om tollvesenets adgang til å kreve opplysninger hos andre offentlige organer, ble også private rettssubjekters opplysningsplikt vurdert, jf. Ot.prp. nr. 108 (1992-1993) s. 15-16. Arbeidsgruppen nedsatt for å foreta en revisjon av tolloven foreslo blant annet at tollvesenet skulle kunne kreve opplysninger direkte fra banker, forsikringsselskap og lignende. Finansdepartementet fant at forslaget ville innebære en endring i rettstilstanden i retning av utvidet opplysningsplikt, og at forslaget ikke tok stilling til de tvilsspørsmål som kunne dukke opp, for eksempel med hensyn til den saklige avgrensningen av de opplysninger som skal være omfattet. Det ble på denne bakgrunn uttalt at det for tiden ikke var hensiktsmessig med en særbestemmelse i tolloven om opplysningsplikt overfor tollvesenet for private rettssubjekter. Finansdepartementet finner imidlertid at forslaget om å gi Toll- og avgiftsdirektoratet adgang til å kreve opplysninger om innehaver av hemmelig nummer er tilstrekkelig avgrenset, og at det foreligger et behov for en slik adgang.

Selv om spørsmålet ikke har vært gjenstand for detaljert drøftelse i høringen, legger departementet til grunn at hensynene som gjør seg gjeldende i forhold til tollvesenets adgang til å kreve opplysninger om hemmelig nummer, langt på vei er sammenfallende med hensynene som gjør seg gjeldende i spørsmålet om skatteetaten skal få slik tilgang. Høringsinstansene har fått anledning til å uttale seg om hvordan disse hensynene bør vektlegges. De forskjellige kontrolletatenes hjemler bør etter departementets oppfatning være mest mulig parallelle på de områdene der de enkelte etatenes behov er sammenfallende.

I de tilfeller hvor kontrollmyndighetene har anmeldt en sak til politiet, vil en kunne oppnå at for eksempel hemmelig telefonnummer kan opplyses med hjemmel i telekommunikasjonsloven § 9-3. Dette kan tilsi at det ikke er behov for den foreslåtte lovendringen.

Etter departementets syn er det imidlertid ikke i de situasjoner hvor en sak har kommet så langt som til at den er anmeldt, at kontrollmyndighetene har behov for opplysninger om for eksempel hemmelig telefonnummer. Kontrollmyndighetene trenger opplysningene på et tidligere stadium for i det hele tatt å kunne avdekke lovbrudd. Senere i prosessen vil det eventuelt være aktuelt med anmeldelse. De fleste lovbrudd som skatte- og avgiftsmyndighetene avdekker, behandles forvaltningsmessig. Lignende forhold gjør seg gjeldende for tollvesenet. Ulovlig innførsel av forbudte eller restriksjonsbelagte varer anmeldes ikke politiet før forholdet er avdekket og kontrollen har resultert i beslag. Departementet legger til grunn at skatte-, avgifts- og tollmyndighetene har et selvstendig behov for slike opplysninger.

Departementet ser at mulighetene for bruk av såkalt kontantkort begrenser kontrolleffektivitetsgevinsten som forslaget legger opp til. Det er likevel grunn til å gå ut fra at flere innehavere av hemmelig nummer fortsatt er registrert med navn og adresse hos tilbyderen.

Kontrollmyndighetene har ikke alternativ mulighet til å undersøke om et hemmelig nummer brukes i forbindelse med lovbrudd på deres forvaltningsområde. Departementet anser at toll-, skatte- og avgiftsmyndighetene har et berettiget behov for å kunne innhente slike opplysninger.

Departementet vil bemerke at økonomisk kriminalitet, og særlig skatte- og avgiftsunndragelser, kjennetegnes ved at handlingene krenker viktige samfunnsinteresser, mens enkeltpersoner sjelden opplever at de lider et tap. Dette gjør det vanskelig å avdekke slike forbrytelser. Det kjennetegner også denne formen for kriminalitet at tvilstemaet ofte er hvorvidt det er skjedd en straffbar handling eller ikke. Departementet anser at slike forhold gjør det nødvendig å gjøre særlige virkemidler tilgjengelige ved bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Det å gi kontrollmyndighetene rett til opplysninger om for eksempel hemmelig telefonnummer, vil være et slikt virkemiddel.

Finansdepartementet er enig i at det som den klare hovedregel skal utvises respekt for det tilfelle at abonnenten ikke ønsker alminnelig offentlighet med hensyn til telefonnummer m.v. I de tilfeller hvor det for eksempel etableres et hemmelig telefonnummer for «risikofritt» å kunne annonsere svart arbeid, har dette etter departementets syn imidlertid ikke lenger krav på beskyttelse for å verne privatlivets fred. Finansdepartementet kan i hovedsak ikke se at det for næringsdrivende som annonserer offentlig foreligger velbegrunnede behov for å benytte hemmelige telefonnummer. Begrunnelsen for hemmelig telefonnummer er at enkeltpersoner skal kunne ha kontroll over hvem som får tilgang til deres privatliv, ikke at personer skal kunne unndra seg offentlige myndigheters kontroll. Dette innebærer at hensynet til å verne om den enkeltes integritet får mindre vekt i denne sammenheng. Hensynet til privatlivets fred må også vike når det er grunn til å tro at hemmelig telefonnummer brukes for å omsette varer som er ulovlig innført til landet.

Departementet er av den oppfatning at det foreligger tungtveiende hensyn som taler for en endring av tolloven, ligningsloven og merverdiavgiftsloven slik at hensynet til kontroll på dette området blir bedre ivaretatt. Personvernhensyn tilsier imidlertid at det må være begrensninger i kontrollmyndighetenes adgang til slike opplysninger.

Departementet ser at kontrollmyndighetene også kan ha behov for å innhente opplysninger om navn og adresse til innehaver av hemmelig elektronisk postadresse og eventuelle andre framtidige kommunikasjonsadresser, men vil ikke på det nåværende tidspunkt foreslå hjemmel som gir dem adgang til å innhente slike opplysninger.

Departementet er usikker på hvor stor betydning adgang til opplysninger om telefonregningens størrelse og opplysninger om navngitt abonnents hemmelige telefonnummer vil ha for å gjøre kontrollen mer effektiv. Hensynet til abonnentenes interesse i hemmelighold tilsier at adgangen til å kreve opplysninger ikke omfatter telefonregningenes størrelse. Departementet har kommet til at det praktiske behovet vurdert opp mot personvernhensynet ikke er så tungtveiende at en vil anbefale å innføre adgang til å innhente denne typen opplysninger.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at kontrollmyndighetene skal kunne be om opplysninger om navn og adresse (bopel, firmaadresse eller forretningssted) til abonnent med ikke offentlig telefonnummer, telefaksnummer eller personsøkernummer.

Etter departementets oppfatning tilsier en avveining mellom personvernhensyn og det foreliggende kontrollbehov at det bør oppstilles begrensninger i adgangen til å kreve opplysninger om hemmelig telefonnummer m.v. I høringsnotatet ble det foreslått at det må foreligge særlig grunn for at kontrollmyndighetene skal kunne kreve opplysninger om innehaver av hemmelig nummer. På bakgrunn av at enkelte høringsinstanser har påpekt at vilkåret om særlig grunn er for lite presist, har departementet kommet til at vilkåret bør endres. Det foreslås at det må foreligge mistanke om brudd på lignings-, merverdiavgifts- eller tollovgivningen og at særlige hensyn må gjøre det nødvendig for at opplysninger skal kunne kreves.

Departementet vil understreke betydningen av at adgangen til å innhente opplysninger må benyttes med varsomhet. Departementet mener at den foreslåtte ordlyden vil innebære en balansert avveining av hensynet til effektiv kontroll og personvernhensyn.

Vilkårene innebærer at det ikke er adgang til å kreve opplysninger i forbindelse med såkalte stikkprøvekontroller, dvs. kontroller der utvelgelsen av kontrollobjekter ikke bygger på konkrete opplysninger. Det kreves noe mer enn tilfeldig utvelgelse av kontrollobjekter. Konkret mistanke om at enkeltpersoner unndrar inntekt eller omsetning fra pliktig innberetning, vil etter departementets forslag oppfylle lovens krav. Det kan imidlertid ikke være en forutsetning at det foreligger mistanke om at en navngitt person står bak skatte- eller avgiftsunndragelser. I utgangspunktet vil kontrollmyndighetene i slike tilfeller vite hvem de skal kontrollere uten å måtte kreve opplysninger av tilbyder av teletjenester. Dersom annonsering av varer eller tjenester gir grunn til å anta at en person som står bak et hemmelig nummer unndrar inntekt eller omsetning fra pliktig innberetning, vil vilkårene være oppfylt. Det samme gjelder kontrollsituasjoner der det foreligger konkrete opplysninger som gir grunn til mistanke om at abonnent til hemmelig nummer deltar i organisert smugling av narkotika eller annen ulovlig innførsel av varer.

Departementet forutsetter at kontrollmyndighetene må opplyse om nummeret for å få vite abonnentens navn og adresse. Det vil ikke være adgang for kontrollmyndighetene til å be om utskrifter av samtlige av teleoperatørens kunder med f.eks. hemmelig personsøkernummer. Dette representerer i seg selv en begrensing i adgangen til å innhente opplysninger. I langt de fleste sakene vil det være aktuelt å innhente opplysninger om et nummer om gangen. Det vil imidlertid kunne være praktisk for skatte- og avgiftsmyndighetene, for eksempel i forbindelse med kontrollaksjoner, å innhente opplysninger om flere nummer samtidig. Vilkårene for å innhente opplysninger må da være tilstede for hvert enkelt nummer.

Etter departementets vurdering kan forslaget ikke sies å innebære at kontrollmyndighetene får en mer omfattende adgang til opplysninger enn det politiet samlet har. Etter teleloven § 9-3 fjerde ledd har politi og påtalemyndighet krav på opplysninger med mindre særlige forhold gjør det utilrådelig. I forarbeidene til bestemmelsen er det uttrykt at adgang til å kreve opplysninger ikke er strengt avgrenset til å gjelde politiets arbeid med straffesaker. Opplysninger kan også innhentes i forbindelse med politiets sivile gjøremål. En sammenligning med politiets adgang til å innhente opplysninger er heller ikke særlig relevant. Departementet vil peke på at ligningsmyndighetene i dag i stor utstrekning kan innhente opplysninger om skattytere fra tredjemann uten at politiet har en tilsvarende adgang. Eksempelvis kan Skattedirektoratet pålegge en bank å gi opplysninger om midler den har til forvaltning også fra ikke navngitt person, jf. ligningsloven § 6-4. Kravet om at det må foreligge mistanke om lovbrudd for å innhente opplysninger om hemmelig nummer, vil innebære et strengere krav for å innhente opplysninger om en skattyter enn det som gjelder i en rekke andre situasjoner.

Departementet forutsetter at vurderingen av hvorvidt kravet om mistanke om lovbrudd er oppfylt, skal foretas av kontrollmyndighetene. Adgang for teleoperatøren til å påklage et vedtak om utlevering av opplysninger, vil ivareta rettssikkerheten til nummerinnehaveren. Ligningsloven § 3-6 nr. 1 og forvaltningsloven § 28 vil gi slik klagerett. Departementet forutsetter at vedtak om å pålegge opplysningsplikt skal begrunnes.

Adgang til å få prøvet pålegg om å gi opplysninger for domstolene, vil avhenge av om vurderingen av hvorvidt kravet om mistanke er oppfylt faller inn under forvaltningens frie skjønn. Departementet legger til grunn at dette er en type vedtak som er underlagt full prøvelsesrett.

Departementet er av den oppfatning at det vil være hensiktsmessig med en begrensning i den personelle kompetansen til å innhente opplysninger. Begrensningen bør imidlertid ikke være så omfattende at det å kreve opplysninger blir en for omstendelig prosess, som innbefatter en uforholdsmessig stor personkrets innad i kontrolletatene. Disse hensynene vil Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet kunne ivareta ved å gi fullmakt til visse underliggende organer, som for eksempel fylkesskattekontorene og tolldistriktene, supplert med retningslinjer for bruken av adgangen til å kreve opplysninger.

Departementet legger til grunn at skatte- og avgiftsmyndighetene skal ha rett til opplysninger om både tidligere og eksisterende nummer dersom vilkårene er oppfylt.

Samferdselsdepartementets forslag innebærer ingen realitetsendring, men bidrar til felles begrepsbruk i lovgivningen på dette området. Ordlyden foreslås endret i henhold til Samferdselsdepartementets forslag.

Det vises til forslag til endringer i tolloven ny § 16 B, ligningsloven ny § 6-13 a og merverdiavgiftsloven ny § 48 a.

Departementet foreslår at forslaget til lovendringer trer i kraft straks.

Departementet antar at forslaget ikke vil innebære noen tyngende arbeidsbelastning av betydning verken for tilbydere av tilgang til telenett og teletjeneste eller for kontrollmyndighetene. Forslaget vil imidlertid føre til en mer effektiv utnyttelse av etatenes kontrollressurser.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag om skatte-, avgifts- og tollmyndighetenes adgang til opplysninger om hemmelig telefonnummer m.v., jf. ligningsloven ny § 6-13 a, merverdiavgiftsloven ny § 48 a og tolloven ny § 16 B.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at det følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 første ledd at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Retten til fri kommunikasjon gir en sentral garanti for den enkeltes integritet. Retten til å ha hemmelig telefonnummer med videre er en del av den beskyttelsen personer har om sin integritet.

Disse medlemmer viser videre til at innsnevring av menneskerettighetene må ha hjemmel i lov, og at loven i så fall må være:

«… nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Disse medlemmer finner det på ingen måte godtgjort at kontrollmyndighetenes adgang til opplysninger om hemmelig telefonnummer m.v. er nødvendig av hensyn til å sikre landets økonomiske velferd og forebygging av kriminalitet.

Disse medlemmer vil fremheve at Telenor, NHO og datatilsynet har uttrykt prinsipiell skepsis til lovforslagene.

Disse medlemmer mener det bør utvises svært stor varsomhet i forhold til spørsmål om å uthule Den europeiske menneskerettighetskonvensjons gyldighet i Norge, og vil derfor stemme imot forslagene til endringer i tolloven ny § 6-13 a og merverdiavgiftsloven ny § 48 a.