4. Opprettelse av et lotteritilsyn
- 4.1 Et sentralt lotteritilsyn for statlige spill og private lotterier
- 4.2 Lotteritilsynets hovedoppgaver
- 4.3 Organisering av Lotteritilsynet
Arbeidsgruppen foreslår at det opprettes et statlig lotteritilsyn. Et flertall mener det bør opprettes et felles lotteritilsyn for både private lotterier og statlige spill, men forutsetter at den overordnede myndighet fortsatt forblir i de respektive departementer. Statskontrollen ved Norsk Tipping AS integreres i Lotteritilsynet sammen med tilsynet for totalisatorspillene.
Arbeidsgruppens mindretall er enig i at det opprettes et sentralt lotteritilsyn, men mener at Statskontrollen bør opprettholdes som eget kontrollorgan under Kulturdepartementet med ansvar for å kontrollere de statlige pengespillene slik ordningen er i dag.
Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget om å opprette et sentralt lotteritilsyn. Et flertall av høringsinstansene har ikke innsigelser til at de statlige spilloperatørene og Statskontrollen underlegges Lotteritilsynet.
Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å opprette et sentralt lotteritilsyn. Departementet er enig med flertallet i at Statskontrollen og Statens kontrollkomité for Norsk Rikstoto bør integreres i Lotteritilsynet fordi dette gir best samordning av tilsynsoppgavene. Kontrollen med de statlige spillene opprettholdes som en egen avdeling. De berørte departementer beholder sitt overordnede forvaltningsansvar, og samordningsbehovet anses tilstrekkelig ivaretatt gjennom Koordineringsgruppen for spill og lotterier.
Opprettelse av Lotteritilsynet vil ikke medføre endringer med hensyn til klageadgang og klageinstans for de statlige spillene. Når det gjelder private lotterier, foreslås en ny klageinstans, men Justisdepartementet vil fortsatt ha det overordnede ansvar for regelverket på området.
Komiteen viser til at departementet i lengre tid har arbeidet med opprettelsen av en sentral lotteriforvaltning. På side 13 i Innst. O. nr. 9 (1994-1995) forutsatte justiskomiteen at spørsmål om slik forvaltning utenfor departementet ble fremmet for Stortinget. På grunn av den aktuelle situasjonen i det private lotterimarkedet mener komiteen at det var riktig å fremme et forslag om opprettelse av et lotteritilsyn for Stortinget, for å få en raskest mulig gjennomføring av en lotteriforvaltning utenfor departementet. Komiteen mener imidlertid at det er viktig at departementet kommer tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang av de statlige og private spill på en dertil egnet måte.
Komiteen er enig i at det bør opprettes et felles lotteritilsyn for både de private lotterier og de statlige spillene, og støtter opprettelsen av Statens Lotteritilsyn (SLOTT).
Komiteen er enig i at Statskontrollen ved Norsk Tipping AS og Statens kontrollkomité for Norsk Rikstoto legges under Lotteritilsynet for å få en bedre samordning med tilsynsoppgavene, hvor også totalisatorspillene er integrert. Komiteen mener at spørsmålet om en egen avdeling for de statlige spillene bør avgjøres av departementet ved etablering av Lotteritilsynet, men at avgjørelsen bør være relatert til kostnadseffektivitet.
Komiteen mener det er viktig at tilsynet skal håndheve felles retningslinjer for alle politikamre og standardiserte kontrollprosedyrer for alle ledd ved gjennomføring av alle typer lotterier.
Komiteen vil be Regjeringen vurdere om det bør være en felles lovgivning for både private og statlige spill, og om det er mest formålstjenlig å samle all overordnet styring i ett departementet. Komiteen ber om at dette blir vurdert og oversendt Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at både de private spill og de statlige spill bør være likestilt og reguleres innenfor samme lov. De restriksjoner som foreslås innført i proposisjonen, retter seg kun mot de private spill, med den følge at risikoen er stor for at det vil skje en endring i markedet der private spill taper terreng i forhold til statlige spill. I utgangspunktet har spilleautomater og statlige spill i hovedsak samme «markedsplass».
Arbeidsgruppen foreslår at Lotteritilsynet skal behandle klage på vedtak fattet av politiet, og treffe førsteinstansvedtak på områder som i dag tilligger Justisdepartementet.
Arbeidsgruppen anbefaler videre at Lotteritilsynet gis adgang til å kjøpe tjenester utenfra, og Lotteritilsynet skal fortsatt benytte eksisterende kompetanse i Kripos. Politiet bør fortsatt ha lotterimyndighet lokalt, for eksempel ved å godkjenne organisasjoner for lokale lotterier og bingo, og gi oppstillingstillatelse for automater. De kontrolloppgaver som krever særskilt kompetanse, foreslås overført til Lotteritilsynet. Arbeidsgruppen foreslår videre at Lotteritilsynet gis myndighet som godkjenningsinstans for såvel organisasjoner som entreprenører i markedet, og at det opprettes et sentralt register over alle lotteriverdige organisasjoner med oversikt over gitte tillatelser.
Det opprettes et automatregister som gjør det mulig å individualisere den enkelte automat i Registerenheten i Brønnøysund. Det innføres videre obligatorisk regnskapsplikt for alle organisasjoner. Statens Innkrevingssentral tillegges oppgaven med å innkreve alle gebyrer som vedtas i forlengelsen av at det opprettes et lotteritilsyn.
Lotteritilsynet skal ikke ha ansvar for behandling av skadevirkninger av spill. Lotteritilsynet bør imidlertid ha en rolle som pådriver for informasjonsvirksomhet.
Høringsinstansene fra politiet peker på at politiet verken har kompetanse eller ressurser til å utføre tilfredsstillende kontroll på saksområdet. Politiet uttrykker tilfredshet med at regnskapskontrollen overføres til Lotteritilsynet og gir sin tilslutning til at Lotteritilsynet oppretter sentrale registre over organisasjoner som er kjent lotteriverdige og andre aktører i markedet, godkjente automater og utstedte lotteritillatelser. Dette vil forenkle politiets kontrolloppgaver. Noen peker på at ansvarsfordelingen mellom Lotteritilsynet og politiet bør konkretiseres nærmere. Aktørene i spill- og lotterimarkedet har i liten grad hatt motforestillinger til Lotteritilsynets mandat slik det skisseres av arbeidsgruppen.
Departementet slutter seg i hovedsak til arbeidsgruppens forslag til mandat for Lotteritilsynet, og mener Lotteritilsynet bør ha adgang til å fastsette omfanget av lotterivirksomhet, hvor det ses hen til organisasjonens samlede andeler i markedet.
Departementet slutter seg til forslaget om at alle aktører i markedet skal godkjennes eller autoriseres og registreres i et sentralt register. Departementet slutter seg videre til forslaget om at det utvikles et register for alle automater i markedet og at det innføres obligatorisk regnskapsplikt for alle lotterier som ikke er unntatt fra krav om tillatelse.
Departementet er enig i at kontrollen med spilleautomater bør styrkes. Departementet har merket seg at Justervesenet anser seg som en aktuell fremtidig samarbeidspartner her, men Lotteritilsynet må også ha egen kompetanse på området. Tilsvarende tilsyn blant annet i Sverige og England har knyttet til seg et eget inspektørkorps som driver oppsøkende kontroll på oppdragsbasis utover hele landet. Lotteritilsynet vil ha behov for å knytte til seg rundt 150 lokale inspektører på landsbasis i deltidsengasjementer.
Det genereres til dels betydelige pengebeløp innenfor spill- og lotterivirksomheten. Lotteritilsynet må etter departementets oppfatning ha vide fullmakter i tilsyns- og kontrollarbeidet.
Lotteritilsynet bør også drive utstrakt informasjonsvirksomhet overfor aktørene i markedet og yte generell service overfor publikum. Justisdepartementet ser for seg at Lotteritilsynet avgir årlig rapport til de berørte departementer om sin virksomhet og om utviklingen på spill- og lotterimarkedet.
Komiteen støtter i hovedsak de oppgaver som er tiltenkt Lotteritilsynet. Komiteen er enig i opprettelsen av et sentralt register over lotterier, og i at tilsynet skal godkjenne organisasjoner, lag og foreninger. Komiteen vil vektlegge at Lotteritilsynet skal ha en plikt til informasjonsvirksomhet, og at tilsynet samtidig skal inneha en rolle som er serviceorgan overfor de som betjenes.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er imot opprettelsen av et eget inspektørkorps med 150 lokale inspektører på landsbasis i deltidsengasjementer. En rullerende avtale med eksterne leverandører og kjøp av tjenester utenfra er å foretrekke. Justervesenet kan være en aktuell samarbeidspartner, bl.a. til teknisk kontroll av automatene.
Arbeidsgruppens flertall anbefaler at Lotteritilsynet formelt sett opprettes som et direktorat underlagt Justisdepartementet, og lokaliseres fysisk atskilt fra departementene. Statskontrollen opprettholdes på Hamar, eventuelt som en egen avdeling av Lotteritilsynet. Arbeidsgruppen finner ikke å kunne anbefale at det opprettes et styre for Lotteritilsynet.
I omtalen av et lotteritilsyn i Ot.prp. nr. 58 (1993-1994) om lov om lotterier m.v. foreslo departementet inntatt en særskilt hjemmel for Kongen til å bestemme at klager kan behandles av en egen klagenemnd. Justiskomiteen gjorde endringer i lovforslaget på dette punkt og forutsatte nærmere utredning av spørsmålet før det eventuelt ble aktuelt med lovfesting. Arbeidsgruppen mener at det ikke er hensiktsmessig å opprette en klagenemnd, men at klagene bør undergis vanlig behandling i de ulike lotterimyndighetene. Klager på vedtak fattet av politiet kan påklages til Lotteritilsynet, og vedtak fattet av Lotteritilsynet kan påklages til vedkommende departement.
Norsk Tipping AS anfører at det vil være betydelige gevinster i å samle Lotteritilsynet, Statskontrollen og Norsk Tipping AS i samme geografiske miljø, mens flere andre høringsinstanser går imot at Lotteritilsynet plasseres på Hamar. Et flertall uttaler at Lotteritilsynet bør organiseres med eget styre, men er delt i spørsmålet om sammensetningen. Flere av høringsinstansene støtter at markedsaktørene får en rådgivende rolle overfor Lotteritilsynet gjennom fagkonferanser, eventuelt i tillegg til et styre m.v. Bare noen av høringsinstansene har uttalt seg om behovet for en klagenemnd, og slutter seg til arbeidsgruppens innstilling.
Departementet er enig i at Lotteritilsynet bør organiseres som et direktorat. Aktuelle alternativer for direktoratets administrative tilknytning bør utredes nærmere og forelegges Regjeringen for avgjørelse. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens anbefaling om at det ikke opprettes et styre for Lotteritilsynet. Hensynet til Lotteritilsynets habilitet tilsier at aktørene i markedet ikke gis direkte innflytelse på Lotteritilsynets avgjørelser gjennom representasjon i et styre.
Departementet har derimot kommet til at det bør opprettes en uavhengig klagenemnd (Lotterinemnda) for vedtak fattet av Lotteritilsynet i første instans. Departementet legger vekt på at ressursene i departementet må frigjøres til mer overordnede oppgaver. Klageomfanget kan stipuleres til 1 000-1 500 saker i året. Lotterinemnda bør ikke underlegges politisk styring i enkeltsaker, men vil bli underlagt departementet i administrative saker.
Lotterinemnda bør fatte avgjørelser i samlet nemnd, men det kan vurderes om leder kan avgjøre enkelte saker alene, eller delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet i kurante saker. Lotterinemndas leder og dennes vararepresentant skal ha juridisk embetseksamen. For øvrig bør Lotterinemnda ha representasjon fra så brede relevante samfunnsområder som mulig. Departementet foreslår at Lotterinemnda oppnevnes med tre medlemmer for 4 år. Nemndas sekretariat lokaliseres i Lotteritilsynets lokaler. Det antas å være behov for to heltidsstillinger i sekretariatet.
Departementet går inn for at Lotteritilsynet lokaliseres utenfor departementet, og uavhengig av Norsk Tipping AS’ slokaler på Hamar, men Statskontrollen opprettholdes som en egen avdeling av Lotteritilsynet på Hamar. Departementet foreslår at lokalisering av Lotteritilsynets administrasjon avklares av Regjeringen når opprettelse av tilsynet er avklart.
Komiteen er enig i at lokaliseringen av Lotteritilsynet avklares på et senere tidspunkt av Regjeringen, under forutsetning av at det velges et lokaliseringssted som ikke påfører aktørene unødige kostnader. Hensynet til tilgjengelighet og effektiv drift må tillegges vekt. Komiteen ser nødvendigheten av en lokalisering uavhengig av Norsk Tipping A/S’ lokaler på Hamar.
Komiteen tar til orientering at Regjeringen vil komme tilbake til plassering av Lotteritilsynet og at Regjeringen mener at behovet for stillinger er om lag 35 heltidsstillinger.
Komiteen er enig i at Lotteritilsynet skal ledes av en direktør som Kongen oppnevner.
Komiteen har merket seg at Regjeringen ikke vil foreslå et eget styre for tilsynet, men en egen klagenemnd for enkeltsaker. Komiteen ser det som viktig at det blir ført en overordnet kontroll med at de overordnede politiske mål følges opp. Komiteen mener Stortinget skal utforme regelverket og at Lotteritilsynet skal komme med innspill og håndheve regelverket.
Komiteen sitt fleirtal, alle utan medlemene frå Framstegspartiet, har ingen merknad til at Lotteritilsynet og klagenemnda vert fullfinansierte med gebyr som vert å leggje på driftsleddet i spele- og lotterimarknaden, men dette stiller krav til effektiv drift av tilsynet slik at det ikkje påfører brukarane for høge kostnader.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er særs viktig at det opprettes et eget styre for Lotteritilsynet. Styret vil være et forum som kan være uavhengig av selve tilsynet, og som kan føre tilsyn med driften. To tredjedeler av styret bør ha en sammensetting av personer rekruttert fra miljøer utenfra, og som er uten tilknytning til Lotteritilsynets daglige drift. Markedsaktørene kan eksempelvis være representert på vegne av sin organisasjon.
Disse medlemmer synes det er svært viktig at lotteritilsynet får et bredt sammensatt styre. Det må søkes unngått en situasjon hvor statlig lojalt innstilte byråkrater tar avgjørelser på bekostning av de private organisasjonene, lag, foreninger og firmaer som opererer i markedet.
Disse medlemmer mener erfaringsmateriale ved et Lotteritilsyn bør foreligge før man oppretter en egen klagenemnd, og vil ikke nå slå fast om klagenemnd er hensiktsmessig eller ikke. Klager på vedtak fattet av politiet bør i første omgang påklages til Lotteritilsynet, og vedtak fattet av Lotteritilsynet påklages til Justisdepartementet. Dette er en ordning som kan fungere til man har fått mer erfaring med tilsynet. Disse medlemmer synes departementets forslag til organiseringen av en Lotterinemnd er for omfattende og kostnadskrevende.