Nærmere om Departementets vurderinger og forslag
- Definisjonen av sponsing
- Identifikasjon av sponsor m.v.
- Utforming av sponsoridentifikasjonen
- Særlig om sponsing i Norsk rikskringkasting
- Forbud mot bruk av visse sponsorer
Departementet foreslo i høringsnotatet følgende definisjon av sponsing:
«Med sponsing forstås direkte eller indirekte tilskudd til produksjon og/eller sending av ett eller flere kringkastingsprogram gitt av fysisk eller juridisk person som ikke selv er engasjert i produksjon eller kringkasting av slike program. Program produsert av andre enn kringkastingsselskapene selv, betraktes som kringkastingsprogram i forhold til bestemmelsene om sponsing av kringkastingsprogram.»
Høringsinstansene slutter seg i det vesentlige til departementets forslag med hensyn til første punktum i forslaget.
Etter gjeldende definisjon skal alle sponsede program - også program produsert av andre enn kringkastingsselskapet selv - identifiseres som sponsede. Det har likevel vært sondret mellom sponsede program der det foreligger forhåndsavtale mellom NRK og programprodusentene om visning, og program der det ikke foreligger en slik avtale. Denne forståelsen har hatt sammenheng med de særlige beløpsbegrensninger som gjelder for NRK.
Bakgrunnen for forslagets andre punktum ligger dermed først og fremst i en relativt langvarig diskusjon om hvilke sponsede program som skal regnes inn i det maksimumsbeløp som NRK kan motta av sponsormidler. NRK har hevdet at den eventuelle innsparing som følger av at et eksternt produsert program er sponset, ikke skal inkluderes i maksimumsbeløpet på 1 pst. av de årlige driftsinntektene. I St.meld. nr. 42 (1993-1994) Kringkasting og dagspresse 1993 m.v. la departementet til grunn at slike program ikke skulle regnes som sponsede med mindre NRK kjøper programmet til «uvanleg låg pris», jf. meldingen s. 19.
Den presiseringen departementet foreslo i høringsnotatet vil være viktig og avklarende dersom en opprettholder et maksimumsbeløp for Norsk rikskringkastings sponsormidler. Når departementet i denne proposisjonen foreslår å oppheve gjeldende beløpsbegrensninger for Norsk rikskringkasting, er det ikke nødvendig med den presisering som ble presentert i høringsnotatet. Departementet viser i denne forbindelse til at gjeldende definisjon av sponsing er entydig mht. krav om identifikasjon. Den omfatter som hovedregel alle program hvor noen har ytt et tilskudd til produksjon eller sending av et program, inkludert program produsert av andre enn kringkasteren selv. Departementet frafaller derfor forslaget i høringsnotatet om et nytt andre punktum i definisjonen av sponsing i lovens § 1-1 femte ledd. Det følger av sammenhengen mellom definisjonen av sponsing i lovens § 1-1 femte ledd og lovens § 3-4 første ledd at samtlige sponsede program skal identifiseres som sponsede.
I høringsnotatet foreslo departementet at gjeldende regler om plassering av sponsoridentifikasjonen skulle opprettholdes. Gjeldende regler innebærer at det skal opplyses om programmet er sponset ved inn- og utannonseringen av programmet. Dette betyr også at det ikke er tillatt å identifisere sponsor inne i et program. Det er ikke tillatt å identifisere sponsorer i programtrailere - dvs. korte utdrag av program.
Gjeldende praksis hos norske kringkastere er å identifisere sponsor både muntlig og ved en særskilt plakat e.l.
Statens medieforvaltning og P4 Radio Hele Norge ASA mener kravet om identifikasjon av sponsor blir vel omfattende ved svært korte program og foreslår at reglene endres, for eksempel slik at sponsor identifiseres enten før eller etter programmene, og ikke både foran og etter, slik kravet er nå.
Departementet er enig i dette. Kravet som følger av lovens § 3-4 første ledd om identifikasjon av alle sponsede program kombinert med et absolutt krav om identifikasjon foran og etter programmet vil med gjeldende praksis føre til omfattende sponsoridentifikasjon. Dette vil i praksis bety økt kommersialisering av norsk kringkasting.
Det er i denne sammenheng i praksis fire alternativer for sponsoridentifikasjon:
Identifisering i form av bilde e.l. både ved inn- og utannonsering av programmet.
Identifisering i form av bilde e.l. enten ved inn- eller utannonsering av programmet.
Identifisering i form av tekst kun i rulleteksten til programmet.
Muntlig identifisering.
Departementet foreslår at det heretter overlates til kringkasterne å avgjøre hvilken plassering av sponsoridentifikasjonen som skal velges.
Etter gjeldende forvaltningspraksis aksepterer Statens medieforvaltning at program hvor kun mindre ytelser er gitt av sponsorer, ikke identifiseres som sponsede. Departementet har ikke hatt innvendinger mot denne praksis. Departementet vil likevel foreslå at Statens medieforvaltning får en formell hjemmel i forskrift til loven til å kunne fastsette en grense for når sponsorytelser skal utløse plikt til å identifisere et program som sponset.
Videre reiser lovens krav om sponsoridentifikasjon spørsmålet om det alltid er mulig for kringkasterne å kjenne til om et program faktisk er sponset. For innkjøpte program vil dette normalt ikke være noe problem, fordi et programs rulletekst vanligvis angir hvem som har vært sponsor. Departementet legger til grunn at dette normalt er tilfredsstillende, og ser det ikke som aktuelt å innføre noen plikt for kringkastingsselskap til å foreta omfattende kontroller av om innkjøpte program er sponset eller ikke, ut over gjeldende rett.
Høringsnotatet inneholdt et forslag om at sponsoridentifikasjonen skal skje muntlig og/eller ved et ikke bevegelig bilde.
Som nevnt er gjeldende praksis hos norske kringkastere at sponsor identifiseres muntlig og ved et bilde e.l. Praksis har utviklet seg slik at det blir mer og mer vanlig å identifisere sponsor i form av korte filminnslag kombinert med muntlig identifikasjon. Dette har bidratt til å skape forvirring om det faktisk er et reklameinnslag som vises. Departementet har mottatt mange reaksjoner på denne praksis - spesielt gjelder dette denne formen for sponsoridentifikasjon i NRKs sendinger.
Departementet er kommet til at det bør gjelde ulike regler for Norsk rikskringkasting og de kommersielt finansierte kringkasterne i Norge. Departementet mener at gjeldende praksis bør videreføres for de kommersielt finansierte kringkasterne, og at det bør gjelde strengere regler for Norsk rikskringkasting. Departementet legger her avgjørende vekt på at Norsk rikskringkasting er en lisensfinansiert allmennkringkaster. Departementet har i andre sammenhenger understreket betydningen av at NRKs allmennkanaler holdes mest mulig reklamefrie.
Dersom det nå skulle innføres strengere regler for sponsoridentifikasjonen for de kommersielt finansierte kringkasterne, ville dette med stor sannsynlighet medføre betydelige inntektstap som trolig vanskelig kan kompenseres gjennom økte reklameinntekter. For de kommersielle kringkasterne frafaller derfor departementet forslaget om at sponsor kun skal kunne identifiseres gjennom et ikke bevegelig bilde. Departementet understreker likevel at det må tilstrebes en praksis som gjør at det skapes et klarest mulig skille mellom sponsoridentifikasjon og ordinære reklameinnslag. Sponsorinnslagene må ikke utformes slik at de kan forveksles med ordinære reklameinnslag, og de bør også for øvrig ha en nøytral utforming. Statens medieforvaltning må følge utviklingen nøye, og om nødvendig ilegge sanksjoner der sponsoridentifikasjonen i praksis fremstår som et ordinært reklameinnslag.
NRKs inntekter fra sponsing skal begrenses til 1 pst. av de årlige driftsinntektene samt at maksimalt 50 pst. av disse midlene skal komme fra næringslivet.
Departementet foreslo i høringsnotatet å oppheve gjeldende beløpsgrenser og i stedet innføre andre former for begrensning. Bakgrunnen for forslaget er en omfattende debatt knyttet til «en-prosent-regelen» og forståelsen av begrepet indirekte sponsing.
Flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag.
Norsk rikskringkasting påpeker at det ikke primært er størrelsen på de økonomiske tilskudd som er vesentlig, men først og fremst selve muligheten for å kunne tilby sponsoreksponering i forbindelse med sending fra visse arrangementer og av visse program.
TV2 mener at NRK ikke bør ha adgang til å innhente ytterligere midler gjennom sponsing fordi disse inntektene relativt sett har liten betydning for NRK, samt betydningen av sponsing for de kommersielle kanalene. TV2 foreslår at NRKs tap dekkes ved økt lisens. Hvis NRK likevel får opprettholde adgangen til sponsing, synes TV2 den må være begrenset som i dag eller med øvre beløpsgrense, lovfestet med kontrollorgan og sanksjoner.
Departementet mener det er nødvendig å videreføre NRKs mulighet til å kunne tilby sponsoreksponering i forbindelse med sending fra visse arrangementer og av visse program. Flere slike sendinger ville trolig vanskelig kunne realiseres uten sponsoreksponering. NRK bør derfor fortsatt kunne motta sponsormidler. Dette er viktig både for at selskapet skal kunne oppfylle sine allmennkringkastingsforpliktelser, og for å opprettholde NRKs konkurranseevne i fremtiden.
Departementet foreslår således at gjeldende begrensning om at maksimalt 1 pst. av NRKs årlige driftsinntekter kan komme fra sponsormidler oppheves. Det samme gjelder begrensningen om at maksimalt 50 pst. av sponsormidlene skal kunne komme fra næringslivet.
I høringsnotatet ble ulike modeller for å avgrense NRKs sponsorinntekter drøftet, og det ble foreslått innskrenkninger i hvilke av NRKs program som kan sponses. Departementet foreslo at NRK bare skulle kunne motta tilskudd til sendinger fra idrettsarrangementer, og til produksjoner fra visse andre arrangementer. For andre typer arrangementer ble det forutsatt at disse helt eller delvis skulle gå i NRKs egen regi og at programmet skulle sendes til flere land eller være av samfunnsmessig interesse eller kulturell betydning, herunder arrangementer i tilknytning til sentrale nasjonale begivenheter. Det ble også foreslått at NRK kan sende visse kategorier eksternt finansierte programmer; et forslag som må ses i sammenheng med gjeldende bestemmelse om beløpsbegrensning for NRKs sponsormidler.
Høringsuttalelsene er stort sett positive til forslaget om å begrense NRKs adgang til å motta sponsormidler knyttet til programtyper. Reklamebyråforeningen anser det som både forståelig og ønskelig at det fortsatt skal være egne bestemmelser for reklamefrie kanaler, som NRK. Bl.a. TV2 mener at bestemmelsene er for vage og for omfattende.
Kringkastingsringen m.fl. påpeker at reglene kan føre til endringer i NRKs programprofil.
Norske film- og tvprodusenters forening uttaler bl.a. at reglene vil gjøre det enklere for de uavhengige produksjonsselskapene å opprettholde en kontinuerlig produksjon, og dermed sikre driften og arbeidsplassene.
Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene har tolket siste ledd i forslaget slik at NRK ikke skal kunne sende andre sponsede program enn det som fremgår av opplistingen. Dette har ikke vært tilsiktet. Departementets forslag innebærer ingen innskrenkning i NRKs adgang til å sende program produsert av andre som har mottatt tilskudd, ut over de generelle reglene. Dette gjelder også der NRK deltar i samproduksjoner hvor kun medprodusenten mottar tilskudd. Om det er inngått en forhåndsavtale om sending av programmet, er ikke avgjørende.
Når det gjelder adgangen til å motta sponsormidler, foreslår departementet for det første at NRK skal kunne motta tilskudd til sendinger fra idrettsarrangement. For det andre foreslår departementet at Norsk rikskringkasting må kunne motta tilskudd til produksjoner fra visse arrangementer helt eller delvis i NRKs egen regi. Dette gjelder program som skal sendes til flere land eller som er av samfunnsmessig interesse eller kulturell betydning, herunder arrangementer i tilknytning til sentrale nasjonale begivenheter. Et typisk eksempel på den første kategorien program er sommerkonserten i Holmenkollen. Antallet slike arrangementer vil trolig være meget begrenset. Eksempel på neste kategori vil være de årlige programmene fra Momarkedet, mens programmene fra filmfestivalen i Haugesund vil være eksempel på arrangement av kulturell betydning.
I høringsnotatet foreslo departementet særlige regler om identifikasjon av sponsor i NRKs sendinger ved at sponsor kun tillates identifisert ved navn.
NRK er svært kritiske til innføringen av særskilte regler for NRKs sponsoridentifikasjon. Andre høringsinstanser har også kritiske merknader til dette punktet, selv om flertallet av høringsinstansene støtter forslaget. NRK viser til at selskapet stadig oftere opplever at de som har attraktive senderettigheter knytter tilbudet om salg av rettighetene opp mot krav om sponsoreksponering.
Normalt vil betingelser om eksponering av sponsor være knyttet til sendinger fra sportsarrangementer. For sendinger fra De olympiske leker er det eksempelvis slik at et antall sponsorer gir tilskudd til avvikling av selve arrangementet. I de land det er aktuelt med sponsing av sendinger fra arrangementet, er det en forutsetning at sponsoreksponering da tilbys vedkommende sponsors nasjonale avdeling, selskap e.l. Eksponeringen av sponsor vil da naturligvis måtte skje innenfor de rettslige skranker som følger av det enkelte lands lovgivning. Tilsvarende kan gjelde i forhold til andre større internasjonale arrangementer, men forholdene varierer.
En innskrenkning i NRKs adgang til å eksponere sponsor vil ikke få betydelige konsekvenser for sending fra større, internasjonale idrettsarrangementer. Etter EUs reviderte fjernsynsdirektiv skal senderettighetene til større arrangementer av betydning for Norge tilbys riksdekkende kringkastere. Departementet kommer tilbake til implementering av direktivet. For enkelte andre arrangementer som ikke omfattes av det reviderte direktivet, kan departementets forslag i praksis bety at senderettighetene blir dyrere enn om dagens praksis videreføres.
Departementet fastholder at det bør være ulike regler for sponsoridentifikasjon i NRK og de kommersielt finansierte selskapene. Reklame er ikke tillatt i NRK. Derfor er det særlig viktig å synliggjøre grensen mellom reklame og sponsing i NRK. Finansieringsgrunnlaget for NRK tilsier også en snevrere adgang til å identifisere sponsorer så lenge dette ikke går ut over den informasjon publikum bør få. Departementet foreslår etter dette at NRK kun tillates å identifisere sponsor i et ikke bevegelig bilde der kun sponsors navn fremkommer. Departementet vil i forbindelse med revisjon av forskriftene til loven innføre en overgangsordning slik at inngåtte sponsoravtaler kan videreføres ut over det tidspunkt de nye reglene trer i kraft.
Departementets forslag for så vidt gjelder Norsk rikskringkasting er følgende:
a) I NRK skal sponsor kun identifiseres ved et ikke bevegelig bilde med sponsors navn. De generelle regler om plassering av sponsoridentifikasjonen vil gjelde for NRK, slik at selskapet kan velge mellom å identifisere sponsor foran og etter program, foran eller etter program, i rulletekst, eller ved muntlig identifikasjon. Kombinasjonen av muntlig identifikasjon og identifikasjon gjennom et bilde med sponsors navn vil kunne benyttes.
b) Det innføres regler som begrenser hvilke program Norsk rikskringkasting skal kunne selge sponsorplakater i tilknytning til. Dette vil først og fremst være sendinger fra idrettsarrangementer. Videre vil dette gjelde produksjoner fra arrangementer helt eller delvis i NRKs egen regi under forutsetning av at programmet skal sendes til flere land eller er av samfunnsmessig interesse eller kulturell betydning, herunder arrangementer i tilknytning til sentrale nasjonale begivenheter.
c) Det innføres ingen former for begrensninger med hensyn til NRKs adgang til å sende innkjøpte, sponsede programmer.
d) Gjeldende forutsetning om at sponsorinntektene ikke skal kunne overstige 1 pst. av NRKs årlige driftsinntekter oppheves. Også forutsetningen om at maksimalt 50 pst. av sponsorinntektene skal kunne komme fra næringslivet oppheves. Dette betyr at det ikke lenger vil være noen form for øvre grense for NRKs sponsorinntekter.
Departementet foreslår at de særskilte reglene om sponsoreksponering og programbegrensninger fastsettes i forskrift til loven.
Forskrift om kringkasting § 3-11 tredje ledd lyder:
«Politiske partiorganisasjoner kan ikke sponse kringkastingsprogram.»
I høringsnotatet foreslo departementet å opprettholde gjeldende forbud.
Høringsinstansene er i hovedtrekk positive til forslaget.
Departementet ønsker å klargjøre hjemmelen for forbudet mot at politiske partiorganisasjoner kan sponse kringkastingsprogram, og foreslår derfor at forbudet fremgår direkte av kringkastingsloven, jf. forslag til § 3-11. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å samordne forbudet mot politisk sponsing med regelen om politisk reklame, fordi reglenes rekkevidde og begrunnelser ikke er parallelle. I motsetning til regelen om politisk reklame retter ikke forbudet mot politisk sponsing seg mot meningsbærende utsagn, men regulerer adgangen til å bidra med tilskudd til produksjon av kringkastingsprogram.
Reklamebestemmelsen gjelder både politiske partiorganisasjoner og livssynsorganisasjoner. Departementet har vurdert en utvidelse, men på bakgrunn av at praksis ikke har vist et slikt behov, avgrenses forslaget til å omfatte politiske partiorganisasjoner. I en egen proposisjon er det foreslått at forbudet mot politisk reklame i fjernsyn opprettholdes, men at politisk reklame tillates i radio. Hensynet til den redaksjonelle frihet og integritet tilsier ikke parallelle regler, og departementet foreslår ingen oppmykning for politiske organisasjoners adgang til å sponse radioprogram.
Forslaget om forbud mot at politiske partiorganisasjoner kan gi tilskudd til produksjon av kringkastingsprogram strider ikke mot Grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet eller menneskerettskonvensjonene.