3. Systemer for betalingstjenester
- 3.1 Innledning
- 3.2 Behovet for lovregulering - avgrensninger og definisjoner
- 3.3 Kobling av betalingskort
- 3.4 Kostnader knyttet til betalingskort
- 3.5 Tilsyn
Betegnelsen betalingssystemer brukes i denne proposisjonen som en fellesbetegnelse for interbanksystemer og systemer for betalingstjenester. Denne begrepsbruken er også benyttet av Banklovkommisjonen. Interbanksystemer er som nevnt angitt som systemer basert på felles regler for avregning og oppgjør av de fordringsforhold som oppstår bankene imellom ved formidling av betalingsoppdrag mellom kunder som har konti i ulike banker. Systemer for betalingstjenester relaterer seg til den kunderettede delen av denne overføringsprosessen. Systemer for betalingstjenester vil således være systemer for betalinger mellom kunder basert på ulike typer betalingsinstrumenter, som for eksempel sjekker, giroblanketter, betalingskort og koder i kombinasjon med terminaler som gir adgang til å generere betalingsoppdrag.
Banklovkommisjonen har definert systemer for betalingstjenester som systemer for overføringer av betalinger når overføringen bygger på bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon utstedt til en ubestemt krets. Tradisjonelle papirbaserte betalingsinstrumenter som sjekker og giroblanketter vil etter Banklovkommisjonens forslag ikke omfattes av denne definisjonen. Definisjonen omfatter både betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak og betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i slike institusjoner.
De fleste av dagens systemer for betalingstjenester som vil falle inn under Banklovkommisjonens definisjon er basert på bruk av kort. Slike systemer er dels drevet av banker og deres underleverandører og dels av selskaper utenfor bankvesenet. Oljeselskapenes betalingskort og kredittkortselskapenes systemer er nevnt av Banklovkommisjonen som eksempler på systemer utenfor bankvesenet. Systemer basert på kort er det mest vanlige i dag, men systemer basert på andre typer selvstendig brukeridentifikasjon er under utvikling, for eksempel tjenester hvor kundene kan initiere betalinger fra datamaskiner.
I proposisjonen gjennomgås i korte trekk ulike typer av bankdrevne systemer for betalingstjenester. Gjennomgangen er basert på Banklovkommisjonens redegjørelse i NOU 1996:24 på s. 35-36.
Det er i proposisjonen redegjort for gjeldende rett når det gjelder adgangen til å etablere eller drive systemer for betalingstjenester i Norge.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurdering og høringsinstansenes merknader når det gjelder behovet for lovregulering, herunder avgrensninger og definisjoner når det gjelder systemer for betalingstjenester.
Departementet viser til at Banklovkommisjonen foreslår en lovregulering både av systemer for betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak, og av systemer for betalinger som ikke er knyttet til slike konti.
Departementets forslag til lovregulering omfatter bare systemer for betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak. Slike tjenester vil på grunn av tilknytningen til kundekonti i banker og finansieringsforetak bare kunne utføres av banker eller finansieringsforetak.
Systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak er ikke omfattet av departementets forslag til lovregulering. Banklovkommisjonen har vist til oljeselskapers og varehuskjeders kortsystemer som eksempler på slike systemer. Departementet legger til grunn at de systemer for betalingstjenester Banklovkommisjonen omtaler er systemer for yting av kundekreditter og systemer for forskuddsbetaling av varer og tjenester, herunder betalinger med forhåndsbetalte kort.
Departementet antar i likhet med Banklovkommisjonen at et behov for å lovregulere systemer for betalingstjenester kan være begrunnet i en samfunnsmessig interesse i å ivareta hensynet til sikker og effektiv betaling og til rasjonell og samordnet utførelse av betalingstjenester. Etter departementets vurdering vil systemer for yting av kundekreditter og for forskuddsbetaling av varer og tjenester foreløpig ikke ha stor betydning i forhold til disse formålene. Departementet viser til at det for slike systemer ikke vil kunne foretas en belastning av kundens frie midler på konto i kontoførende enhet og kreditering av brukerstedets konto, uten at det er inngått avtale om dette med bank eller finansieringsforetak.
I sin høringsuttalelse har Kredittilsynet påpekt at en etter hvert vil kunne oppleve et økende press mot innskuddsmonopolet, ved at systemer for forskuddsbetaling ønskes utvidet i retning av mer innskuddsbasert virksomhet. Også systemer for forhåndsbetalte kort reiser spørsmål i forhold til innskuddsmonopolet. Departementet viser til at Banklovkommisjonen har drøftet den nærmere avgrensningen av innskuddsvirksomhet i sin fjerde utredning, NOU 1998:14 «Finansforetak m.v.». Departementet finner det derfor mest hensiktsmessig at systemer for forskuddsbetaling m.v. vurderes i forbindelse med departementets behandling av Banklovkommisjonens fjerde utredning. Det vises for øvrig til at det i EU arbeides med et direktiv om elektroniske penger, noe som tilsier at en må komme tilbake til en nærmere vurdering av dette spørsmålet.
Departementet vil etter dette vurdere spørsmålet om regulering av systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak i forbindelse med behandlingen av Banklovkommisjonens fjerde utredning.
Departementet viser til at Forbrukersamvirket i sin høringsuttalelse har tatt opp spørsmålet om samvirkelagenes adgang til å etablere og drive systemer for betalingstjenester. Departementet finner det hensiktsmessig å vurdere også dette spørsmålet i tilknytning til Banklovkommisjonens fjerde utredning.
Departementet viser i denne sammenheng også til lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) § 11 annet ledd, hvor det heter at bestemmelser om innskudd og betalingsoppdrag ikke skal gis anvendelse for forhåndsbetalte elektroniske kort dersom kortet ikke kan brukes til å disponere en innskuddskonto. Det er uttalt i merknadene til bestemmelsen at ytterligere erfaring med slike kort kan komme til å vise et behov for en viss regulering. Det vises til Ot.prp. nr. 41 (1998-1999) på s. 97. Det er på denne bakgrunn inntatt en forskriftshjemmel i finansavtaleloven § 11 annet ledd.
Departementet foreslår etter dette at systemer for betalingstjenester defineres som systemer basert på standardvilkår for overføring av penger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak når overføringene bygger på bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon utstedt til en ubestemt krets. Det er kun ved disse systemene at det gjennom bruk av kort eller annen selvstendig brukerlegitimasjon i seg selv kan gjennomføres en belastning av kundens frie midler på konto i kontoførende enhet og tilsvarende kreditering av brukerstedets konto. Slike systemer kan som nevnt bare drives av banker og finansieringsforetak. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at det innføres meldeplikt for banker og finansieringsforetak som vil drive slike systemer. Det foreslås at melding skal gis til Kredittilsynet.
Som følge av at departementet ikke nå ser grunn til å utvide definisjonen av systemer for betalingstjenester til betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker eller finansieringsforetak, er det nå heller ikke grunn til å la andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak omfattes av lovens regulering av systemer for betalingstjenester. En foreslår likevel en beredskapshjemmel slik at departementet kan fastsette nærmere regler for systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak.
Departementet viser til at sjekker og girosystemer ikke er ment å omfattes av loven. Det vises til at sjekker er underlagt egen lovgivning. Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at det ikke kan ses å være behov for å underlegge girotjenesten meldeplikt i henhold til loven. Departementet legger imidlertid til grunn at øvrige systemer hvor identifikasjon skjer ved hjelp av signatur, eventuelt i kombinasjon med andre identifikasjonsmåter, vil omfattes av meldeplikten.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder kobling av ulike tjenester til betalingskort.
Departementet antar at Banklovkommisjonens forslag om en særskilt bestemmelse om kobling særlig tok sikte på kortbruk i forbindelse med betalingssystemer som ikke er knyttet til kundekonti i banker eller finansieringsforetak. Slike betalingssystemer faller etter departementets forslag utenfor lovens virkeområde. Departementet ser derfor ikke noe behov for at det tas inn en særskilt bestemmelse om kobling av betalingskort i lovforslaget. Departementet vil vurdere en slik eventuell bestemmelse i forbindelse med den nærmere vurdering av betalingskort generelt, jf. Banklovkommisjonens fjerde utredning.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder kostnader knyttet til betalingskort.
Departementet viser til at det i finansieringsvirksomhetsloven § 2-13 er gitt hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om prisfastsetting og kostnadsberegning for tjenester som ytes av finansinstitusjoner. I medhold av denne bestemmelsen er det gitt en forskrift om finansieringsforetaks virksomhet med kontokort (forskrift 5.10.1989 nr. 1025). En har således allerede i dag hjemmel til å regulere finansinstitusjonenes fordeling av kostnader ved bruk av betalingskort. I og med at det bare er finansinstitusjoner som foreslås omfattet av virkeområdet for kapittel 3, er det etter departementets syn ikke nå behov for en generell bestemmelse om kostnadsfordeling som foreslått av Banklovkommisjonen. Også på dette punktet vil departementet komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med den generelle vurderingen av betalingskort, jf. Banklovkommisjonens fjerde utredning.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder tilsyn med systemer for betalingstjenester.
Departementet viser til at systemer for betalingstjenester etter departementets forslag bare kan drives av banker og finansieringsforetak, jf. forslaget til definisjon av systemer for betalingstjenester i § 1-1. Disse institusjonene er allerede underlagt tilsyn av Kredittilsynet. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se noe behov for at det tas inn en egen tilsynsbestemmelse for systemer for betalingstjenester. Departementet foreslår, i samsvar med Banklovkommisjonens forslag, en bestemmelse om at Kredittilsynet kan gi den institusjonen som driver systemet pålegg om retting av forhold dersom Kredittilsynet finner at systemet ikke er innrettet eller drives i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser under kap. 9 i denne innstillingen.