2. Interbanksystemer
- 2.1 Innledning
- 2.2 Generelt om behovet for lovregulering
- 2.3 Avgrensninger og definisjoner
- 2.4 Nærmere om søknad, vilkår og meddelelse av konsesjon
- 2.5 Adgang til å delta i interbanksystemer
- 2.6 Meldeplikt for endringsavtaler og nye avtaler
- 2.7 Suspensjon av deltakere
- 2.8 Tilsyn
Det er i proposisjonen generelt redegjort om interbanksystemer, Verdipapirsentralen (VPS) og Norsk Oppgjørssentral (NOS), og om grensekryssende betalinger.
Det er i proposisjonen redegjort for gjeldende rett, Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder behovet for lovregulering av interbanksystemer.
Departementet viser til at dagens ordning hvor de såkalte interbanksystemene har vært regulert ved avtaler mellom de deltakende bankene i all hovedsak har fungert tilfredsstillende. Hensynet til finansiell stabilitet, herunder behovet for å motvirke risiko som følge av likviditets- eller soliditetssvikt hos deltakere i interbanksystemet, tilsier likevel etter departementets vurdering en lovregulering av interbanksystemene. Departementet viser til at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot et slikt utgangspunkt. Når det gjelder den nærmere definisjonen av et interbanksystem vises det til punkt 4.3 i proposisjonen.
Banklovkommisjonen har foreslått en forholdsvis omfattende konsesjonsordning for interbanksystemer. Som påpekt av Norges Bank kan et alternativ til kommisjonens forslag være regler om tilsyn samt en generell inngrepshjemmel. Norges Bank har likevel sluttet seg til kommisjonens forslag. Det er i denne forbindelse vist til at en inngrepshjemmel kan være mer fleksibel for myndighetene, men kan gå på bekostning av stabile rammebetingelser for operatørene av systemene. Den norske Bankforening har påpekt at en meldepliktsordning burde være tilstrekkelig. Hensett til områdets viktighet vil Bankforeningen likevel ikke gå imot den konsesjonsordning som Banklovkommisjonen foreslår.
Departementet legger til grunn at en forsvarlig organisering og drift av interbanksystemer vil kunne være av stor samfunnsøkonomisk betydning. Det vises til Banklovkommisjonens begrunnelse for sitt forslag, slik dette er gjengitt foran. Banklovkommisjonen viser bl.a. til at dersom forstyrrelser i enkeltinstitusjoner forplanter seg til andre deler av det finansielle system eller samfunnsøkonomien uten at forstyrrelsene dempes tilstrekkelig, vil dette kunne påføre det finansielle systemet og derved samfunnsøkonomien stor skade. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til Banklovkommisjonens forslag om å lovfeste en konsesjonsordning.
Departementet finner det mest hensiktsmessig at konsesjonsmyndigheten legges til Norges Bank. Det vises til at Norges Bank har et lovbestemt ansvar for å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet, jf. sentralbankloven § 1. I tillegg har Norges Bank en sentral rolle som oppgjørsbank. Norges Bank har således allerede et utstrakt ansvar og en betydelig kompetanse innenfor dette feltet.
Departementet antar at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlings- og klageregler i tilstrekkelig grad vil avhjelpe eventuelle betenkeligheter knyttet til at en av aktørene i systemet også er konsesjonsmyndighet. Finansdepartementet vil være klageinstans for Norges Banks vedtak.
Departementet slutter seg til det syn som er fremhevet av Banklovkommisjonen og som er støttet av flere høringsinstanser, om at lovforslaget skal utfylle, og ikke erstatte, dagens selvregulering. Det er et mål at lovreguleringen ikke skal svekke incentivene til selvregulering. Det er videre en klar forutsetning at ansvaret for systemene ligger hos konsesjonshaver, og at en konsesjonsbehandling ikke innebærer at myndighetene innestår for egenskaper ved systemets drift eller lignende.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, øystein Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen, og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar Bastesen, slutter seg til departementets vurderinger.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder avgrensninger og definisjoner av interbanksystemer.
Departementet viser til at avregnings- og oppgjørsfunksjonen kan være delt mellom selvstendige institusjoner. Dette er tilfellet bl.a. for systemet der avregning foretas av BBS mens Norges Bank er oppgjørsbank. Etter departementets vurdering er det behov for å klargjøre at definisjonen av et interbanksystem ikke skal begrenses til systemer som inneholder alle funksjonene mht. avregning, oppgjør og overføring av penger mellom banker. Også systemer som bare utfører en eller noen av disse tjenestene bør anses som et interbanksystem og omfattes av loven. Departementet foreslår at dette kommer til uttrykk i definisjonen ved at «systemer for avregning, oppgjør eller overføringer av penger mellom banker», skal regnes som interbanksystemer. Departementet legger til grunn at en ved konsesjonsbehandlingen av et system som f.eks. bare omfatter avregningsfunksjonen, påser at systemet har tilfredsstillende avtaler, rutiner m.v. for tilknytningen til en oppgjørsenhet.
Etter departementets syn er det ikke nødvendig å la lovforslaget om krav til konsesjon for interbanksystemer omfatte aktører som i dag driver avregning eller oppgjør i medhold av særskilte regler i annen lovgivning. Dette gjelder for det første Norges Bank. Videre gjelder det oppgjørssentraler som driver oppgjørsvirksomhet i medhold av tillatelse etter verdipapirhandelloven (lov 19. juni 1997 nr. 79) kapittel 6. Som oppgjørsvirksomhet i verdipapirhandelloven regnes «yrkesmessig virksomhet som består i å tre inn som part eller på annen måte garantere for oppfyllelse av avtaler som gjelder handel med finansielle instrumenter som nevnt i (verdipapirhandelloven) § 1-2 annet ledd nr. 4 til 7 (opsjoner og terminer på verdipapirer) og forpliktelser vedrørende lån av finansielle instrumenter». Videre gjelder det Verdipapirsentralen som har enerett til å foreta registreringer av verdipapirer med de virkninger som er omtalt i lov om Verdipapirsentral (lov 14. juni 1985 nr. 62). Den avregningsvirksomheten som er en naturlig del av Verdipapirsentralens virksomhet bør fortsatt kunne foretas i medhold av lov om Verdipapirsentral uten særskilt konsesjon etter det lovforslaget som nå fremmes. Departementet viser for øvrig til at det er oppnevnt et lovutvalg som skal gjennomgå verdipapirsentralloven med sikte på revisjon. I den grad utvalgets arbeid skulle tilsi endringer i gjeldende regler om avregning og oppgjør knyttet til verdipapirhandel, vil det unntak som foreslås i denne proposisjonen måtte vurderes på nytt.
Departementet foreslår etter dette at lovteksten utformes slik at kravet til konsesjon for interbanksystemer etter lovforslaget ikke skal omfatte oppgjørssentral med tillatelse etter verdipapirhandelloven kapittel 6, Verdipapirsentralen eller Norges Bank.
Departementet viser for øvrig til at lovens regler om rettsvern og sikkerhet for avregnings- og oppgjørsavtaler, som foreslås tatt inn i lovens kapittel 4, på nærmere angitte vilkår skal gjøres gjeldende også for verdipapiroppgjørssystemer. Dette følger av forpliktelsene i henhold til Rådsdirektiv 98/26/EF om endeleg oppgjer i betalingssystem og i oppgjersystem for verdipapir.
Departementet viser til at både Norges Bank og Bankforeningen har påpekt at det ikke er behov for at den foreslåtte lovgivningen omfatter interbanksystemer av mindre omfang som ikke har betydning for den finansielle stabilitet. Departementet slutter seg til dette. Departementet foreslår at Norges Bank kan gjøre unntak fra kravet til tillatelse for systemer som har et så begrenset omfang at det ikke antas å ville ha betydning for den finansielle stabiliteten. Etter departementets syn er det heller ikke behov for at slike systemer underlegges tilsyn.
Departementet viser til at Banklovkommisjonen har definert avregning som en formalisert ordning for motregning av betalingsforpliktelser som oppstår mellom to eller flere banker eller mellom bankene og oppgjørsbanken eller sentral motpart. Både Bankforeningen og Sparebankforeningen har påpekt at begrepet motregning forutsetter at det er etablert et fordringsforhold mellom bankene. Det påpekes at dette ikke nødvendigvis vil være tilfelle i et avregningssystem. Dersom kreditering av kundekonti først skjer etter at oppgjøret er gjennomført, vil det ikke oppstå noe fordringsforhold mellom bankene før oppgjøret har funnet sted. For å presisere at også denne formen for avregning skal omfattes av definisjonen foreslås det at begrepet motregning tas ut av definisjonen. Departementet foreslår at avregning defineres som omregning av ordrer mellom to eller flere deltakere til en samlet nettoforpliktelse eller nettofordring.
Både ved bilateral og multilateral avregning skjer det et etterfølgende oppgjør mellom bankene i interbanksystemet. Oppgjør foreslås definert som endelig overføring av penger eller finansielle instrumenter mellom deltakere i interbanksystemer etter verdipapiroppgjørssystemer. Departementet foreslår at oppgjørsbank defineres som kontobank for deltakere i et interbanksystem eller verdipapiroppgjørssystem.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder søknad, vilkår og meddelelse av konsesjon for interbanksystemer.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at et interbanksystem skal ha en operatør som er ansvarlig for etableringen og driften av systemet. Departementet slutter seg videre til at operatøren kan være en av de deltakende bankene eller annet selskap, selveiende institusjon eller forening. Det anses viktig at ansvaret for driften fullt ut påhviler én institusjon. Sparebankforeningen har bedt om at det «for ordens skyld presiseres at også de to bankforeningene i fellesskap skal kunne være operatør for et interbanksystem». Lovforslaget vil ikke være til hinder for dette, men vil forutsette at slikt samarbeid må etableres ved at de to foreningene etablerer et eget rettssubjekt som kan stå som operatør.
Departementet foreslår i samsvar med Banklovkommisjonens forslag at daglig leder og styremedlemmene hos operatøren skal oppfylle nødvendige krav til hederlig vandel og erfaring. Det vil tilligge konsesjonsmyndigheten å vurdere om disse kravene anses oppfylt. Departementet legger til grunn at kravene må vurderes på bakgrunn av formålet med lovbestemmelsene som etter forslaget bl.a. er å bidra til at interbanksystemer organiseres slik at hensynet til finansiell stabilitet blir ivaretatt.
Det foreslås i samsvar med Banklovkommisjonens forslag at det kan fastsettes nærmere krav til virksomheten, herunder kapitalkrav til operatør, oppgjørsbank eller sentral motpart. Det foreslås også at det kan settes krav om at deltakerne i interbanksystemene stiller sikkerhet overfor operatør, oppgjørsbank eller sentral motpart. Ettersom kompetansen til å gi tillatelse foreslås lagt til sentralbanken, foreslås også adgangen til å fastsette nærmere vilkår lagt til Norges Bank. Kravene vil måtte variere utfra hvilke aktører som er deltakere i det aktuelle interbanksystemet og omfanget av virksomheten. I lovforslaget er Norges Banks kompetanse ikke begrenset til å treffe enkeltvedtak. Departementet antar imidlertid at det på bakgrunn av bl.a. omfanget av ulike interbanksystemer kan være mindre praktisk å fastsette vilkår som nevnt i forskrift.
Departementet slutter seg i det alt vesentligste til Banklovkommisjonens forslag til hvilke opplysninger m.v. som skal fremgå av søknaden eller av vedlegg til denne. Departementet har kun foretatt mindre endringer av mer teknisk karakter i forhold til Banklovkommisjonens lovforslag. Departementet anser det ikke nødvendig med en særskilt bestemmelse om at Norges Bank kan kreve ytterligere opplysninger og kan gi nærmere regler om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde. Det vil følge av alminnelig forvaltningsrett at Norges Bank kan kreve de opplysninger som anses nødvendig for å vurdere om konsesjon bør gis.
Departementet viser til at det ved lov 25. juni 1999 nr. 47 om endringer i forvaltningsloven er tatt inn i en ny § 11 b) i forvaltningsloven som gir hjemmel for Kongen til på bestemte områder å fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. Det er uttalt i motivene at det tas sikte på å delegere myndigheten til å gi frister til det departement som er fagansvarlig på det aktuelle saksområdet, jf. Ot.prp. nr. 52 (1998-1999) kapittel 9. Departementet har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å fastsette regler om tidsfrister for behandlingen av saker om konsesjon til interbanksystemer. Det vises til at forskjeller i sakenes kompleksitet og omfang gjør det vanskelig å skulle fastsette en bestemt tidsfrist for saksbehandlingen. Det legges til grunn at sakene behandles i tråd med forvaltningslovens alminnelige regler, herunder lovens § 13 a) om at saker skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder adgang til å delta i interbanksystemer.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å innta en bestemmelse om at banker som hovedregel skal ha rett til å delta i interbanksystemer og til å bruke disse i samsvar med fastsatte tariffer og alminnelige forretningsvilkår. Departementet foreslår at en slik rett gis til kredittinstitusjoner som har adgang til å drive virksomhet i Norge. Det vises i denne sammenheng til at Norge som følge av EØS-avtalen er forpliktet til å gi kredittinstitusjoner fra andre EØS-land tilgang til norske betalingssystemer, jf. annet bankdirektiv. Selv om konkurranseloven § 3-10 gir Konkurransetilsynet hjemmel til å gripe inn mot adferd i strid med konkurranselovens formål, anses det mest hensiktsmessig at en lovfester prinsippet om tilgang til interbanksystemene. Dette synspunktet støttes også av Konkurransetilsynet i deres høringsuttalelse.
Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonens forslag om at den alminnelige retten til tilgang til systemet ikke skal gjelde dersom konsesjon for systemet er gitt og avtaleverket fastsetter at det skal gjelde særlige vilkår for tilknytning til eller deltakelse i systemet. Det forutsettes her at Norges Bank vurderer vilkårene for tilknytning til eller deltakelse i systemet i forbindelse med konsesjonsbehandlingen slik at ikke enkelte avtalevilkår (f.eks. om tilslutningskostnader) vanskeliggjør tilslutningen for nye. Departementet viser til at dagens sentrale oppgjørssystem med Norges Bank som oppgjørsbank, er åpent for alle banker som har adgang til å drive bankvirksomhet. I praksis antas derfor unntaksregelen i første rekke å være aktuell for interbanksystemer med oppgjørsbanker på lavere nivåer enn det sentrale oppgjørssystemet.
Banklovkommisjonen har videre foreslått at Kongen kan forby tariffer og andre forretningsmessige vilkår som anses ubetryggende eller urimelige. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget. Departementet finner grunn til å påpeke at deltakerne i et interbanksystem må anses som såkalt profesjonelle aktører. Det er derfor vanskelig å se at det i utgangspunktet skulle være et særskilt behov for regler som sikrer at de forretningsmessige vilkårene ikke er urimelige. Det vises i denne sammenheng også til forslaget om at alle kredittinstitusjoner med adgang til å drive virksomhet i Norge, skal ha rett til å delta i et interbanksystem i samsvar med fastsatte tariffer og alminnelige forretningsvilkår. Norges Bank vil for øvrig ved konsesjonsbehandlingen kunne påse at det er rimelighet i inntredelsesavgiften for nye medlemmer. Departementet viser videre til forslaget om at Norges Bank skal kunne fastsette nærmere krav til interbankvirksomheten, herunder kapital- og sikkerhetskrav. Departementet legger til grunn at denne bestemmelsen i tilstrekkelig grad bør kunne forhindre bruk av ubetryggende vilkår og tariffer. Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke noen bestemmelse om adgang til å forby tariffer og andre vilkår slik Banklovkommisjonen foreslår.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder meldeplikt for endringsavtaler og nye avtaler.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at operatøren skal gi melding til Norges Bank om endringer av betydning når det gjelder eier-, organisasjons- og driftsforhold som nevnt i lovforslagets §§ 2-3 til 2-5. I departementets lovforslag vil de tilsvarende bestemmelsene være §§ 2-4 til 2-5. Til Sparebankforeningens merknad vil departementet vise til at meldeplikten foreslås å gjelde endring «av betydning». Departementet antar en slik avgrensning i tilstrekkelig grad vil begrense meldepliktens omfang. Det vises til Banklovkommisjonens nærmere drøftelse på dette punktet. Departementet anser det ikke nødvendig med en bestemmelse om at Kongen i tvilstilfelle avgjør om endringer er av en slik art at det kreves ny konsesjonsbehandling. Det vil være opp til Norges Bank som konsesjonsmyndighet å vurdere om en endring er av en slik art at forutsetningene for konsesjonen må anses bortfalt.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder suspensjon av deltakere i interbanksystemer.
Departementet viser til at det ut fra hensynet til finansiell stabilitet vil kunne være behov for en bestemmelse om suspensjon av deltakere fra et interbanksystem. Departementet antar det kun vil være aktuelt å beslutte suspensjon i situasjoner hvor en banks fortsatte deltakelse i systemet, pga. likviditets- eller soliditetsproblemer, vil kunne utgjøre en risiko for den finansielle stabilitet. Det antas at suspensjon ut fra forhold som nevnt i § 5-3 vil være mindre aktuelt, og departementet foreslår derfor å sløyfe henvisningen til denne bestemmelsen.
Departementet legger i likhet med Banklovkommisjonen til grunn at det må foreligge konkrete omstendigheter som gir grunn til å frykte at systemet ikke vil virke i samsvar med formålet i § 2-1.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at saker om suspensjon såvidt mulig skal forelegges Norges Bank før vedtak treffes. Departementet antar i likhet med kommisjonen at det bare unntaksvis vil være tilfelle at slik foreleggelse ikke kan gjennomføres.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser under kap. 9 i denne innstillingen.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader når det gjelder tilsyn med interbanksystemer.
Departementet viser til at myndigheten til å gi konsesjon til interbanksystemer foreslås lagt til Norges Bank. Departementet finner det ut fra dette naturlig at Norges Bank også tillegges ansvaret for tilsyn overfor interbanksystemene. På den annen side ser departementet de motforestillinger Bankforeningen gir uttrykk for. Departementet anser imidlertid på bakgrunn av Norges Banks særskilte ansvar for betalingssystemene, at det ikke er hensiktsmessig at tilsynet med interbanksystemene tillegges Kredittilsynet. Som nevnt i punkt 4.1 antar departementet at eventuelle betenkeligheter ved at Norges Bank både er oppgjørsbank og konsesjonsmyndighet i tilstrekkelig grad vil avhjelpes av forvaltningslovens alminnelige saksbehandlings- og klageregler. Tilsvarende gjelder etter departementets syn enkeltvedtakssaker i tilknytning til tilsynet.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering om at Norges Bank bør ha hjemmel til å kunne kreve de opplysninger fra konsesjonshaver som anses nødvendige for å påse at systemet innrettes og drives i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Videre bør Norges Bank gis hjemmel til å gi de pålegg som er nødvendige for å rette på forholdet dersom en finner at systemet ikke er innrettet eller drives i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Etter departementets syn vil Norges Bank gjennom disse påleggs- og inngrepshjemlene kunne foreta nødvendig tilsyn og kontroll med interbanksystemene. Departementet anser det på denne bakgrunn ikke nødvendig at interbanksystemene ut over dette underlegges alminnelig tilsyn.
Departementet foreslår videre en bestemmelse om tilbakekall av konsesjon i samsvar med Banklovkommisjonens forslag. Etter forslaget kan Norges Bank trekke en tillatelse helt eller delvis tilbake dersom nærmere angitte vilkår er til stede. Det vises til § 2- 10 i lovforslaget.
Komiteen slutter seg til departementets vurderinger og viser for øvrig til merknader til de aktuelle bestemmelser under kap. 9 i denne innstillingen.