Vedlegg 2
- Brev fra Finans- og tolldepartementet v/statsråden
til finanskomiteen, datert 16. november 1999.
- Prising i kontanthåndteringen
- Vedlegg til brev fra Finans- og tolldepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 16. november 1999.
- Vedlegg til brev fra Finans- og tolldepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 16. november 1999.
- Prising i kontanthåndteringen
Det vises til brev fra finanskomiteen 24. oktober 1999 med spørsmål om prising på Norges Banks kontanthåndtering. Det vises videre til svar til finanskomiteen 1. november 1999.
Norges Bank har i brev med vedlagt notat 5. november 1999 orientert om Norges Banks rettslige vurdering av spørsmålet om prising av bankens tjenester i kontanthåndteringen. Finansdepartementet har tatt brevet til etterretning. Brevet med vedlagt notat oversendes med dette til finanskomiteen til orientering.
Brev fra Norges Bank til Finansdepartementet, datert 5. november 1999:
Vi viser til finansministerens brev 1.11.99 til stortingsrepresentant Terje Johansen om «gebyr på kontant betaling.»
Til departementets orientering oversender vi et eksemplar av notat 22.9.99 fra bankens juridiske avdeling sammen med noen supplerende kommentarer om de rettslige forhold omkring prising av bankens tjenester i kontanthåndteringen.
Gjennom det nevnte notatet fra Juridisk avdeling har Norges Bank foretatt en rettslig vurdering av bankens plikter etter sentralbankloven i forbindelse med håndtering av sedler og mynt. Hvilke prisingsprinsipper som banken vil legge til grunn fremover innenfor denne rettslige ramme, er gjenstand for nærmere vurdering i bankens organer.
Et utgangspunkt for de rettslige vurderinger har vært at man ikke trenger spesielle holdepunkter i sentralbankloven for å kunne ta seg betalt for bankens tjenester. Det som trenger særlige holdepunkter, er at banken ikke kan prise den aktuelle tjeneste. Et utslag av dette syn er for eksempel at departementet i merknadene til § 14 om tvungent betalingsmiddel i lovproposisjonen s 92 uttaler: «Departementet mener at det ikke er grunn til i loven å ta inn regler om kostnadene ved bankens forsendelse av sedler og mynter. En antar imidlertid at slike omkostninger bør dekkes av bankens kunder.»
Hovedpunkter i bankens juridiske vurderinger slik de fremgår av notatet er ellers:
Banken må etter sentralbankloven utstede og forsyne samfunnet med sedler og mynt i det omfang det er behov for det. Denne primære forsyningsplikten antas det at banken må oppfylle uten å kunne ta seg dekket for kostnadene ved produksjon av sedler og mynt.
Ombytte eller innløsning av defekte eller utgåtte sedler iht sentralbankloven §§ 14 og 15 må som utgangspunkt skje kostnadsfritt.
For andre tjenester som banken yter i forbindelse med behandlingen og omfordelingen av sedler og mynt i samfunnet, kan banken som utgangspunkt ta seg betalt. Norges Bank har et ansvar for at det skjer en tilfredsstillende kvalitets- og ekthetskontroll av kontanter som er i omløp, men hvilke krav dette stiller til kontanthåndteringen er av utpreget skjønnsmessig karakter.
Utviklingen internasjonalt mot mer prising av sentralbanktjenestene i kontanthåndteringen, er av direkte betydning også ved tolkingen av sentralbankloven.
På linje med dette kan man si at det er en ren sentralbankoppgave å sørge for produksjon av sedler og mynt, og eventuelt også å distribuere disse ut til bankens avdelinger. Det samme gjelder ren ombytting ved innløsning eller ved annen innlevering for destruksjon. Den mellomliggende behandling og omfordeling mellom bankene er mer vanlig næringsvirksomhet. Det er ikke tale om å ta seg betalt for eller å gebyrlegge kontantene som sådanne, men for tjenestene omkring distribusjonen. Prising av tjenestene bidrar til mer rasjonell bruk av tjenestene og samlet mer effektiv kontanthåndtering.
At Norges Banks sedler og mynter er tvungne betalingsmidler i Norge, betyr at debitor har rett til å betale med disse og at kreditor på sin side kan kreve kontant oppgjør med sedler og mynter. I praksis påberopes retten eller plikten til å gjøre opp med kontanter i stadig mindre utstrekning, og den kan også vært bortfalt gjennom avtale, etablert praksis, handelsbruk eller annen sedvane. Sentralbankloven legger slik vi ser det ikke spesifikke føringer på prisingsspørsmålene i kontanthåndteringen ut fra kontantenes funksjon som tvungent betalingsmiddel. I den forbindelse viser vi også til følgende uttalelse i merknadene til sentralbankloven § 14 i NOU 1983:39 s 402:
«… Utviklingen har ført til at pengesedlenes betydning ved betalingsoppgjør er redusert i forhold til bankenes og postvesenets betalingsformidling. Verken gjeldende lov eller utvalgets lovutkast er til hinder for en fortsatt utbygging og eventuell rasjonalisering av betalingssystemet med den følge at pengesedler i større eller mindre grad blir gjort overflødige. Den eneste legale grense framgår av utkastets § 13 første ledd om Norges Banks enerett til å utstede pengesedler.»
Vi viser til tidligere notater om Norges Banks oppgaver i kontantforsyningen, herunder spørsmål om gratisnivå. Norges Bank har tradisjonelt lagt til grunn at som et utgangspunkt antas vi å være rettslig forpliktet til å holde et gratisnivå når det gjelder utlevering av sedler og mynt.
Vi skal nedenfor først presentere de rettslige rammebetingelser knyttet til kontanthåndteringen. Deretter skal vi se nærmere på forhold rundt gratisnivå, herunder praksisen i de øvrige nordiske land og en fornyet rettslig vurdering av Norges Banks plikter i denne sammenheng.
Etter den alminnelige formåls- og virkeområdebestemmelsen i sentralbankloven (sbl) § 1 skal banken utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands mv. Den kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank.
Disse oppgavene er nærmere angitt i lovens kap. III. Sbl § 13 omfatter utstedelse av sedler og mynter, og etter sbl § 14 fremgår hva som er tvungent betalingsmiddel. Tilbaketrekking av betalingsmiddel behandles i sbl § 15, og i sbl § 16 er det bestemmelser om utgivelse av jubileums- og minnemynter.
Bankens oppgaver vedrørende sedler og mynt er ikke begrenset til hva som er angitt i sbl kap III. Det vil si at banken også kan utføre andre oppgaver, så fremt disse ligger innenfor bestemmelsen i sbl § 1. Henvisningen til tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank gir rom for å legge vekt på utviklingen i andre sentralbanker. Det er heller ikke slik at banken selv må utføre alle de oppgaver som er angitt under, eller som er en forutsetning for bruken av betalingsmidler etter sbl kap III. Bankens overordnede oppgave er å sørge for at betalingssystemet innenlands fungerer effektivt. Det nærmere innhold av de enkelte bestemmelser gjennomgås kort nedenfor.
Selve utstedelsen av sedler og mynt kan ikke foretas av andre enn banken, jfr også sbl § 1 hvor dette er uttrykkelig presisert. Utstederplikten og seddelmonopolet innebærer en primær forsyningsplikt for sentralbanken. Sentralbankloven og finanssystemet forutsetter at det utstedes sedler og mynter i det omfang det er behov for det, jfr NOU 1983:39 s 243. Det er ingen begrensning i utstedelsesretten mht seddelmengden, jfr Ot prp nr 25 (1984-85) s. 91.
Produksjonen av sedler og mynt foregår i Norges Bank, men en foreslått lovendring vil klargjøre at det ikke er noe i veien for at produksjonen foretas av andre på Norges Banks vegne, jfr Ot prp nr. 96 (1998-99).
Sentralbankens sekundære forsyningsplikt innebærer at Norges Bank skal påse at den utstedte seddel- og myntmengde i tilstrekkelig grad finnes tilgjengelig i samfunnet. Dette kan foretas gjennom systemer administrert av Norges Bank, men det er ikke nødvendig at Norges Bank utfører oppgaven selv. Det er tilstrekkelig at Norges Bank påser at det er tilfredsstillende systemer administrert av andre, for eksempel det private bankvesen.
Det er hittil lagt til grunn at det må være et gratisnivå for forsyningen, jfr pkt 3 nedenfor.
Den primære forsyningsplikten i en monopolsituasjon innebærer også en vekslingsplikt, jfr Per Christiansen i Norsk Pengerett s 203-204. Denne plikten gjelder ombytting av pengesedler og mynter til andre norske pengesedler og mynter av samme eller annen valør. Christiansen uttaler: «En må nok også si at det følger av det å drive bankvirksomhet at forretningsbanker og sparebanker ikke med rimelighet kan nekte å ombytte norske pengesedler og mynter med andre norske pengesedler og mynter av samme eller av annen valør … Også sentralbanken må sies å ha en slik ombyttingsplikt. Ombytting av pengesedler og mynter til andre pengesedler og mynter bør kunne skje i ethvert praktisk omfang i sentralbanken.» Christiansen uttaler seg ikke om vederlag her, og det kan i det hele vanskelig utledes noe om manglende adgang til å kreve vederlag ut fra vekslingsplikten når det gjelder Norges Banks engrosfunksjoner overfor bankene.
Etter sbl § 14 annet ledd er sterkt skadde sedler og mynter ikke tvungne betalingsmidler. Norges Bank har således en fornyelsesplikt til å holde en viss minste kvalitet på sedler og mynt i omløp. Dette innebærer en plikt til å motta sedler for destruksjon, men i utgangspunktet neppe noen plikt til å selv å innhente sedler for destruksjon. Inngangen fra bankene vil kunne påvirkes gjennom prising eller andre tilbud til bankene. Fornyelsesplikten innebærer ikke noen plikt til å foreta kvalitetssortering for bankene.
Destruksjonen kan også foretas av andre banker enn Norges Bank, men det forutsetter betryggende kontrollrutine. Vi kjenner ikke til noen sentralbanker som ikke foretar destruksjonen selv.
Ved destruksjon vil fornyelsesplikten bety en plikt til kostnadsfritt å utlevere sedler og mynt av gangbar kvalitet til erstatning for det destruerte. Utleveringsplikten omfatter ikke plikt til å utlevere sedler av bedre kvalitet enn gangbar kvalitet. I den grad vi må foreta kvalitetssortering for bankene, kan vi ta betalt for dette.
I sbl § 15 andre ledd fremgår at Norges Bank har en innløsningsplikt innen ti år etter at seddel og mynt er satt ut av omløp. Norges Bank må tilrettelegge for at slik innløsning kan skje kostnadsfritt, enten gjennom private banker eller Norges Bank dersom det private bankvesen ikke har tilstrekkelige systemer.
Norges Bank har ikke plikt til å motta innskudd fra andre banker, jfr sbl § 20. Norges Bank bestemmer vilkårene for innskudd. Banken har adgang til å motta innskudd fra andre i særlige tilfeller etter sbl § 22, eventuelt supplert av sbl § 1. Innskudd og uttak fra en konto kan gebyrlegges.
Plikten til å fremme et effektivt betalingssystem inneholder elementer av de oppgaver som er nevnt ovenfor. Et annet forhold vil være ekthetskontroll av sedler. Av hensyn til tilliten til betalingssystemet, har Norges Bank også ansvar for å påse at det foreligger et system for å ha kontroll med og ta ut falske sedler og mynt, enten i Norges Bank eller i de private bankene. I tillegg kommer en del oppgaver som ligger utenfor området behandling av sedler og mynt.
Vi har neppe hjemmel til å kunne pålegge innlevering av sedler for ekthetskontroll, men vil kunne påvirke inngangen gjennom prisingen eller andre tilbud til bankene.
Norges Bank har anledning til å ta seg betalt for tilknyttede tjenester. Dette gjelder f eks sortering av sedler i ulike kvaliteter ved fornyelse, utlevering av pakket mynt etc.
Spørsmålet om plikten til å opprettholde et gratisnivå er ikke umiddelbart klart. Ingen sentrale rettskilder - som sentralbanklovens ordlyd eller lovens forarbeider - berører spørsmålet på noen måte som gir særlig veiledning om saken. Som nevnt foran gir sbl § 1 også rom for å legge vekt på utviklingen i andre sentralbanker. Løsningen beror derfor på et skjønn, som også kan gi rom for vesentlige hensiktsmessighetsvurderinger. For fremtiden kunne man tenke seg en klarere lovregulering av adgangen til å kreve vederlag, slik som delvis er gjort i Finland og Sverige.
Som bakgrunn for tolkingen av at det må være et gratisnivå, har Norges Bank lagt til grunn vår utstederrolle og forsyningsplikt i en monopolsituasjon.
Et annet moment er hensynet til kontantenes pålydende. Dersom utleveringen kan kostnadsbelegges vil dette kunne anses som at de utleverte kontanter får mindre verdi enn pålydende. Hvis Norges Bank innfører en slik praksis, kan det også medføre at bankene vil følge opp med en tilsvarende praksis overfor publikum, hvor det blir ilagt gebyr for uttak av kontanter fra kasse.
Det er også klart at Norges Bank vil kunne ta seg betalt for særlige tjenester. Et kjernepunkt er hvor langt dette moment rekker i forhold til den primære forsyningsplikten. Et synspunkt kan være at denne plikten ikke går utover å forsyne samfunnet som helhet, og ikke legger bestemte begrensninger på prisnivå av bankens leveranser til de enkelte banker ut over ombytting i forbindelse med utgåtte eller defekte sedler.
Det er ikke uvanlig at offentlige monopoler gebyrlegger sine tjenester. Det er noe uklart i hvilken grad dette kan skje ved utøvelser av offentlig myndighet i en monopolsituasjon. Men også her er det flere eksempler på prising av tjenester, f.eks ved utstedelse av pass og førerkort, og for de fleste typer rettsforretninger må det betales rettsgebyr. Vi legger for øvrig til grunn at avgjørelsen om prising av tjenester i kontantforsyningen som utgangspunkt må anses å være av forretningsmessig karakter, og ikke forvaltningsvedtak i forvaltningslovens forstand.
Det kan også tenkes at det foreligger en plikt til å prise noe utlevering av kontanter ut fra konkurranseregler. Dette kan i alle fall være tilfelle utenfor sentralbankenes monopolområde, for eksempel der sentralbankene driver kontanthåndtering som også drives eller kan drives av private aktører.
De nordiske land har forskjellige systemer for sin kontanthåndtering, og derfor ulik praksis når det gjelder gratisnivå.
Sverige hadde inntil nylig et gratisnivå på samme måte som i Norge. Etter organiseringen av det nye kontantforsyningsselskapet PSAB - som er et datterselskap av Sveriges Riksbank, og hvor distriktsavdelingene er innlemmet - er det innført prising på all kontantforsyning fra PSAB. Riksbankens primærforsyning skjer gratis til PSAB.
I Danmark er det bare primærforsyning av sedler og mynt som skjer i regi av Danmarks Nationalbank. Dette omfatter utstedelse av nye sedler og mynt, og mottak og utlevering i forbindelse med makulering. Denne primærforsyningen skjer gratis til egne depotbanker. Omfordelingen av sedler og mynt i omløp skjer i regi av depotbankene. Det er ikke noe gratisnivå i kontanthåndteringen mellom bankene.
Finland har et system med volumbasert prising, hvor prisen fastsettes med utgangspunkt i at sentralbanken skal betale for et visst antall behandlinger av sedler i omløp.
På Island tilbys et gratisnivå på linje med dagens system i Norge.
Med forbehold for kostnadene ved produksjonen av sedler og mynt og ved mottak og utlevering i forbindelse med makulering, forstår vi det slik at verken Danmark, Finland eller Sverige anser at det ligger spesielle begrensninger på adgangen til å dekke kostnader gjennom prising av tjenester i kontantforsyningen. De grunnleggende regler i de nordiske sentralbanklovene om utgivelse og innløsning av sedler og mynt synes i hovedsak parallelle. Den finske sentralbankloven § 25 har en generell bestemmelse om at banken kan beregne «avgifter» for sine prestasjoner. Den svenske riksbankloven kap. 5 § 3 har en uttrykkelig bestemmelse om at riksbanken skal svare for landets forsyning med sedler og mynt, samtidig som kap. 8 om øvrige oppgaver § 5 bestemmer at banken kan mot betaling utføre tjenester som har tilknytning til bankens virksomhet som sentralbank. Oppfatningen i den islandske sentralbanken synes å ha vært på linje med den tradisjonelle norske med plikt til å holde et gratisnivå.
Praksis i sentralbankene utenom Norden synes å være svært varierende. I store kontinentale land som Tyskland og Frankrike er kontantforsyningen i stor grad gratis, mens land som England og Canada priser i vesentlig utstrekning.
Norges Bank må som minimum etter sentralbankloven utstede og forsyne samfunnet med sedler og mynter i det omfang det er behov for det (den primære forsyningsplikten). Denne forsyningsplikten antar vi banken må oppfylle uten å kunne ta seg dekket for kostnadene ved produksjonen av sedler og mynt. At sentralbanken forutsettes å skulle dekke produksjonskostnadene kan også sies å ligge i seignioragebegrepet, som tradisjonelt knytter seg til at sentralbanken tilfaller provenyet ved utstedelsen uttrykt gjennom differansen mellom pålydende og de samlede produksjonskostnader. Det samme synes også å følge motsetningsvis av § 16, som har en uttrykkelig hjemmel for at jubileums- og minnemynter kan besluttes satt i omløp til en kurs over pålydende verdi.
Innløsning av defekte og utgåtte sedler iht §§ 14 og 15 må også som utgangspunkt skje kostnadsfritt.
Med de forbehold som er tatt ovenfor, og som må anses å følge av sentralbankloven, må Norges Bank på samme måte som andre offentlige myndigheter som yter en form for tjenesteyting overfor samfunnet, kunne kreve en kostnadsdekning, også i en monopolsituasjon. Her vil Norges Bank være i samme stilling som private aktører som kan utføre den samme tjenesten. Selv ikke der monopolsituasjonen forhindrer private aktører på samme marked, kan det være noe rettslig til hinder for at Norges Bank priser sine tjenester. En slags parallell til ordningen i Danmark og Sverige vil være at Norges Bank ikke tar seg betalt for transporten til distriktsavdelingene.
Ellers kan som nevnt tidligere kontantforsyningen i samfunnet foretas gjennom systemer administrert av Norges Bank, men det er ikke nødvendig at Norges Bank utfører oppgaven selv. Det er tilstrekkelig at Norges Bank påser at det er tilfredsstillende systemer administrert av andre, for eksempel det private bankvesen. På samme måte gjelder at selv om Norges Bank har enerett på å utstede sedler og mynt, er det ikke nødvendigvis slik at Norges Bank selv må forestå produksjonen, noe som vil bli klarere etter den nylig foreslåtte lovendring. Norges Bank har videre et ansvar for at det skjer en tilfredsstillende kvalitets- og ekthetskontroll. Men hvilke krav dette stiller til kontanthåndteringen er av utpreget skjønnsmessig karakter. Det vil i første rekke være opp til bankens egne vurderinger i hvilken grad banken skal påvirke slik kontroll gjennom prisingen eller andre tilbud til bankene.
Økt prising av utlevering av sedler og mynt fra Norges Bank vil kunne føre til tilsvarende prising av kontantuttak i banker. Et slikt forhold vil kunne bli oppfattet negativt hos publikum. Dette er et policyspørsmål snarere enn et rettslig spørsmål, og drøftes ikke videre i denne sammenheng.
Norges Bank er ikke rettslig forpliktet til å tilby gratisnivå i kontanthåndteringen uten i forbindelse med ren ombytting ved innløsning eller innlevering for destruksjon. I hvilken grad vi ellers tar oss betalt for ytelser innen kontanthåndteringen, er i første rekke et hensiktsmessighetsspørsmål hvor bl.a spørsmålet om inngang av sedler og mynt for kvalitets- og ekthetskontroll kan tillegges vekt.