5. Kompetanse- og saksbehandlingsregler
Etter departementets oppfatning er det behov for nærmere kompetanse- og saksbehandlingsregler i fjerningsutgiftsloven, blant annet fordi en i stor grad mangler regulering på dette punkt, samt at forholdet mellom de ulike myndigheter ikke er tilstrekkelig avklart.
For det første er det nødvendig å ha klare regler om hvilket organ som skal ha endelig kompetanse til å fastsette hva som skal anses som en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven. I dag kan henholdsvis ligningsmyndighetene og Olje- og energidepartementet i prinsippet komme til motstridende resultat på dette punkt i medhold av petroleumsskatteloven og fjerningsutgiftsloven. Departementet antar at det i utgangspunktet er mest hensiktsmessig å ha klare regler om at ett organ skal ha kompetanse til å avgjøre spørsmålet, og at avgjørelsen skal legges til grunn både i forhold til fjerningsutgiftsloven og petroleumsskatteloven § 3 g.
Departementet har vurdert hvilket organ som bør ha denne kompetansen. Det antas at det ikke er aktuelt å opprette en ny instans for dette formål, men at kompetansen bør legges til et eksisterende forvaltningsorgan, f.eks. Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet eller Finansdepartementet/Oljeskattekontoret (Oljeskattenemnda). Problemstillingen blir dermed om Olje- og energidepartementets avgjørelse i henhold til fjerningsutgiftsloven, dvs. tilskuddsmyndighetens avgjørelse om utbetaling, skal binde ligningsmyndighetene, eller om ligningsmyndighetenes avgjørelse ved ligningen, jf. petroleumsskatteloven § 3 g, skal være avgjørende i forhold til tilskuddsmyndigheten. Spørsmålet om hva som skal anses som en fjerningsutgift kan i prinsippet oppstå på alle stadier i en fjerningssak, herunder i forbindelse med at fjerningsvedtak treffes, ved utbetaling av statens andel av fjerningsutgiftene og under ligningsbehandlingen.
Et argument som taler for å legge kompetansen til Oljeskattekontoret/Oljeskattenemnda er at oljeskattemyndighetene har erfaring med å kontrollere utgifter. Selskapene kan ha incentiver til å medta eller unnta kostnader fra fjerningsutgiftsloven, avhengig av selskapets tilskuddsandel i forhold til verdien av fradrag ved ligningen. Oljeskattekontoret kan sammenholde fjerningsutgiftene med selskapenes øvrige kostnader, og har gode forutsetninger for å kontrollere slike forhold. Det vises også til at tilskuddsordningen har nær sammenheng med spørsmålet om fradrag ved ligningen. Oljeskattekontoret vil også ha fordel av å kunne sammenholde behandlingen når det gjelder fjerningsutgifter for ulike selskaper.
En ulempe er imidlertid at ligningsbehandlingen først skjer etterskuddsvis, og at det dermed kan gå lang tid fra utgiftene pådras til en får tatt endelig stilling til avgrensningen av fjerningsutgiftene.
Dessuten vil det uansett være nødvendig å ta fortløpende stilling til hva som skal anses som en fjerningsutgift, f.eks. når staten skal dekke sin andel etter hvert som utgiftene påløper. For Oljeskattekontoret/Oljeskattenemnda vil det være administrativt krevende å ta stilling til hva som skal omfattes av fjerningsutgiftsloven på et tidlig tidspunkt. På et slikt stadium måtte det i tilfelle innhentes opplysninger spesielt for dette formål, og en ville ikke ha fordelen av å sammenholde påståtte fjerningsutgifter med øvrige selskapsopplysninger, som først innkommer i selvangivelsen for det aktuelle pådragelsesår.
Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet er ansvarlig for spørsmålet om avslutning av produksjon/disponering av innretninger, og må på et tidlig tidspunkt vurdere et eventuelt fjerningsalternativ, jf. behandlingen av avslutningsplan i henhold til petroleumsloven. Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet har videre erfaring bl.a. når det gjelder de tekniske sider ved fjerningen, og må i forbindelse med fremleggelsen av en konkret fjerningssak for Stortinget ta stilling til de ulike kostnader som må antas å påløpe. Spørsmålet om hvilke utgifter som etter sin art skal anses som fjerningsutgifter ligger nær opp til beslutningen om fjerning. Nevnte momenter kan etter departementets oppfatning tale for å la Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet ha en kompetanse til å avgjøre hvilke kostnader som etter sin art skal anses som fjerningsutgifter. På den annen side har ikke nevnte organer særlige forutsetninger for å gå detaljert inn og ta nærmere stilling til om en konkret utgift i det enkelte tilfelle skal anses som en fjerningsutgift eller ikke. For å kunne vurdere slike forhold, måtte Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet for det første innhente ytterligere opplysninger fra selskapene, og dessuten opparbeide en egen faglig kompetanse på dette punkt.
Etter en avveining av ovennevnte hensyn antar departementet at en hensiktsmessig kompetansefordeling vil være at avgjørelsen av hva som er en fjerningsutgift ved ligningen, jf. petroleumsskatteloven § 3 g, i utgangspunktet skal være bindende også i forhold til utbetaling av tilskudd etter fjerningsutgiftsloven. Det innebærer at Olje- og energidepartementets løpende utbetaling av fjerningstilskudd i henhold til krav fra operatøren er foreløpige, og betinget av det endelige resultatet ved ligningsbehandlingen.
Ettersom en får mer erfaring med konkrete fjerningssaker kan det imidlertid over tid være behov for å utforme retningslinjer i forskrifts form. Helt unntaksvis kan det også være behov for å fatte enkeltvedtak om hvilke grupper av utgifter som etter sin art er fjerningsutgifter. Når et vedtak om fjerning treffes, kan det tenkes at en ikke har detaljert oversikt over alle sider av fjerningsoperasjonen. Det kan derfor være behov for at Olje- og energidepartementet har kompetanse til senere å presisere omfanget av fjerningsvedtaket, f.eks. i et tilfelle hvor det treffes et fjerningsvedtak i kombinasjon med vedtak om gjenbruk. Det understrekes at en slik kompetanse til å treffe vedtak i enkelttilfelle bare skal benyttes helt unntaksvis der departementet selv ser særlig behov for det, og at avgrensingen av hva som skal anses som en fjerningsutgift i størst mulig grad skal avgjøres i henhold til en alminnelig fortolkning av de generelle regler. Et eksempel på en situasjon med behov for å gjøre enkeltvedtak kan være at Oljeskattekontoret i sin ligningsmessige vurdering av fjerningsutgifter kommer over prinsipielle spørsmål som de ønsker at Olje- og energidepartementet tar stilling til. Når en over tid får mer erfaring med konkrete fjerningssaker, kan det også fastsettes nærmere retningslinjer i forskrift med hensyn til hva som skal anses som en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven. Det foreslås derfor at Olje- og energidepartementet (eventuelt delegert til Oljedirektoratet) skal ha kompetanse etter fjerningsutgiftsloven til å fastsette hvilke grupper av utgifter som etter sin art er fjerningsutgifter.
Eventuelle enkeltvedtak eller forskrifter fastsatt av Olje- og energidepartementet i medhold av fjerningsutgiftsloven, vil måtte legges til grunn av ligningsmyndighetene ved ligningsbehandlingen etter alminnelige tolkningsprinsipper.
På grunnlag av ovennevnte foreslår departementet at Olje- og energidepartementet gis kompetanse til ved enkeltvedtak eller forskrift å fastsette hva som skal anses som utgifter ved fjerningen. Videre foreslår departementet at avgjørelse ved ligningen om hva som er utgifter ved fjerningen, jf. petroleumsskatteloven § 3 g, er bindende for utbetaling av tilskudd etter fjerningsutgiftsloven.
Dersom avgjørelse ved ligningen skal legges til grunn for utbetaling av tilskudd, kan en tenke seg tilfeller der ligningsmyndighetene kommer til at utgifter som kreves fradratt ved ligningen, er å betrakte som fjerningsutgifter. I et slikt tilfelle må operatøren fremlegge et nytt krav overfor Olje- og energidepartementet. Dersom ligningsmyndighetene ved å sammenholde fjerningsregnskapet mot selvangivelsen fastslår at utgifter som er delvis kompensert gjennom tilskudd er fradragsberettigede, må det skje en tilbakebetaling av statens tilskudd.
Når det gjelder den nærmere fremgangsmåte i forbindelse med utbetaling av statens tilskuddsandel, foreslår departementet at en bygger videre på de saksbehandlingsregler som er utviklet i praksis på grunnlag av gjeldende regler. Det foreslås at Olje- og energidepartementet gis kompetanse til å fastsette nærmere regler til utfylling og gjennomføring av loven, herunder selve utbetalingsordningen og spørsmål om renter.
Det foreslås at ovennevnte forslag trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Det vises til forslag til § 1 nytt annet og tredje ledd og ny § 8 i fjerningsutgiftsloven.
Komiteen er enig i at det er nødvendig å ha klare regler for hvilket organ som skal ha den endelige kompetanse for hva som ansees som fjerningsutgifter etter fjerningsutgiftsloven. Det vil etter komiteens mening ikke være hensiktsmessig å opprette et nytt organ for dette, og deler etter en totalvurdering det syn Olje- og energidepartementet skal tillegges denne myndighet. Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til § 1 nytt annet og tredje ledd og ny § 8 i fjerningsutgiftsloven.