Sammendrag

Etter fjerningsutgiftsloven § 6 kan Kongen gjøre vedtak om en annen tilskuddsandel for staten dersom tilskuddsandelen beregnet etter hovedregelen i § 2 utvilsomt må anses som vesentlig for lav i forhold til en rettighetshaver. Herunder kan Kongen bestemme om, og i hvilken utstrekning, rettighetshaverens forventede inntekts- og skatteforhold i fremtiden, eller inntekts- og skatteforholdene til andre rettighetshavere, skal tas i betraktning.

På grunnlag av lovens ordlyd og forarbeider har det derfor vist seg svært vanskelig å praktisere loven, både når det gjelder spørsmålet om vilkårene for å anvende § 6 foreligger, og hvilken alternative tilskudds­andel som i tilfelle skal anvendes.

Gjeldende hovedregel for beregning av statens tilskuddsandel er valgt etter en avveining av ulike hensyn. Det er ikke tilsiktet at tilskuddsformelen skal gi et resultat som fullt ut svarer til verdien av et fradrag for fjerningsutgifter ved ligningen, men gi en akseptabel fordeling av utgiftene mellom staten og oljeselskapene ut fra noe mer sjablonmessige kriterier, og der også provenymessige og administrative hensyn er tillagt vekt.

I forarbeidene til gjeldende § 6 er det uttalt at det kan tenkes spesielle tilfelle der fordelingsformelen i § 2 vil kunne lede til resultater som isolert sett virker sterkt urimelige. Det er vist til at det kan skyldes at fordelingen, i likhet med beskatningen, skjer på selskapsbasis, mens selve fjerningen foretas felt for felt.

Når gjeldende petroleumsskattesystem er basert på selskapsbeskatning, og ikke feltvis beskatning, innebærer det at et selskap ved skattleggingen kan føre letekostnader og investeringer fra ett felt til fradrag i inntekter fra et annet felt. Dette er en fordel som følger av skattesystemet, og kan ha medført redusert skatt i en periode (f.eks. bruksperioden for en innretning). Derigjennom vil selskapets tilskuddsandel etter formelen i § 2 bli lavere for denne perioden. Etter departementets oppfatning er det ikke uten videre riktig at selskapet deretter automatisk skal gis «kompensasjon» gjennom tilskuddsordningen ved at det fastsettes en høyere tilskuddsandel for etterfølgende fjerningsutgifter i medhold av unntaksregelen i § 6.

Unntaksregelen i § 6 kommer dessuten bare til anvendelse i tilfelle der § 2 gir urimelige resultater overfor en rettighetshaver. Derimot kan ikke staten påberope seg noen unntaksregel dersom fordelingen etter § 2 virker urimelig overfor staten. Det kan være tilfellet f.eks. ved endringer i skattesystemet.

På den annen side antar departementet at det kan forekomme situasjoner der hovedregelen gir en slik fordeling av fjerningsutgiftene at det er behov for en unntaksregel. Det kan tenkes at tilskuddssatsen etter § 2 gir et så lite representativt bilde av den effektive tilskuddssatsen for selskapet over en lengre tidsperiode, at det ville være urimelig å anvende hovedregelen. Etter departementets oppfatning vil det i hovedsak være tilfellet der selskapet kort tid etter bruksperioden kommer i skatteposisjon, mens selskapet for tidligere år ikke har betalt skatt.

Den erfaring en hittil har hatt når det gjelder praktiseringen av § 6 har imidlertid vist at det er et svært komplisert skjønnstema å vurdere om tilskuddsandelen fastsatt etter § 2 utvilsomt må anses som vesentlig for lav i forhold til en rettighetshaver. Bestemmelsen forutsetter at en må bygge på usikre forutsetninger om fremtidige forhold for å ta stilling til om tilskuddsandelen etter § 2 er lite representativ for selskapets skattebetalinger vurdert i et lengre tidsperspektiv. En må blant annet gjøre antakelser om når selskapet kommer i (sær)skatteposisjon mm. Resultatet av vurderingen kan variere svært avhengig av hvilke forutsetninger om fremtidige forhold som skal legges til grunn (f.eks. med hensyn til oljepris, diskonteringsfaktor osv.).

Manglende retningslinjer og usikkerheten knyttet til vurderingstemaet, kan medføre fare for vilkårlige avgjørelser. For eksempel kunne en rettighetshaver som først omfattes av unntaksregelen i § 6, få fastsatt en alternativ tilskuddsandel som er høyere en tilskuddsandelene for øvrige rettighetshavere fastsatt i medhold av § 2, selv om sistnevnte selskaper har hatt høyere effektive skattesatser i bruksperioden for innretningen.

På bakgrunn av ovennevnte problemer med praktiseringen av § 6, antar departementet at det er hensiktsmessig med en unntaksregel som i stedet for gjeldende skjønnsmessige vilkår, oppstiller sjablonmessige kriterier for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. Departementet foreslår at § 6 skal komme til anvendelse dersom tilskuddsandelen beregnet etter § 2 er lavere enn en nærmere angitt sats. Etter departementets oppfatning kan det være nærliggende, jf. nedenfor, å sette satsen lik skattesatsen for alminnelig inntekt (dvs. 28 pst. pr. i dag).

Det er svært få retningslinjer i loven eller i forarbeidene også når det gjelder den alternative beregningsmåten som gjeldende § 6 gir anvisning på, f.eks. med hensyn til hvilken metode en skal benytte ved fastsettelsen av en alternativ sats. Også ved fastsettelsen av en annen metode må en dessuten bygge på usik­re antakelser om fremtidige forhold som når selskapet kommer i skatteposisjon osv.

Etter departementets oppfatning taler like sterke hensyn for å anvende en sjablon ved fastsettelsen av alternativ tilskuddssats, som når det gjelder spørsmålet om vilkårene for å anvende unntaksregelen foreligger. Etter departementets oppfatning er det videre hensiktsmessig å benytte samme sats, dvs. skattesatsen på alminnelig inntekt. Det foreslås derfor at den alternative satsen etter § 6 settes lik skattesatsen på alminnelig inntekt. En regel som foreslått innebærer dermed at et selskap alltid vil kunne kreve et minstetilskudd lik satsen for alminnelig inntekt, dersom tilskuddsandelen etter fjerningsutgiftsloven § 2 er lavere enn nevnte sats.

Hvis det går lang tid før selskapet kommer i skatteposisjon, bør verdien av tilskuddet reduseres tilsvarende. Dette vil sikre at selskapet ikke kommer vesentlig gunstigere ut enn om det ble gitt fradrag gjennom skattesystemet. På denne bakgrunn foreslår departementet at det gis en regel om at selskapet ikke vil få utbetalt tilskuddet, men at tilskudd som overstiger beregnet tilskudd etter § 2, må avregnes (krone mot krone) mot fremtidig ilignet skatt - både skatt på alminnelig inntekt henført sokkeldistriktet og sær­skatt.

Endringen bør først gis virkning ved fastsettelse av tilskudd der vedtaket om fjerning er truffet etter vedtagelsen av lovendringen. Det foreslås at endring i fjerningsutgiftsloven § 6 trer i kraft med virkning fra den tid Kongen bestemmer.

Det vises til forslag til § 6 i fjerningsutgiftsloven.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til Regjeringens forslag i fjerningsutgiftsloven § 6 om innføring av sjablonmessige kriterier for unntak fra beregningsregelen i lovens § 2. En vurdering etter sjablonmessige kriterier vil etter flertallets mening virke mindre vilkårlig enn den skjønnsmessige praktiseringen eksisterende lov legger opp til.

Flertallet er videre enig i Regjeringens forslag om å sette tilskuddsprosenten lik alminnelig skattesats, slik at selskapene er sikret en minste tilskuddssats.

Når det gjelder forslag til § 6 fra komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, viser flertallet til statsrådens bemerkning i brev av 5. november 1999 til Siv Jensen, hvorav hitsettes:

«For øvrig bemerkes at utvinningsselskaper ofte kan være i alminnelig skatteposisjon i et betydelig antall år før de begynner å betale særskatt. Det er heller ikke utenkelig at enkelte selskaper aldri vil komme i særskatteposisjon. Et minstetilskudd på 50 pst innebærer en forutsetning om at selskapet i fremtiden vil komme til å betale særskatt. Imidlertid skal tilskudd etter § 6, som overstiger beregnet tilskudd etter § 2 og som derved ikke kommer til utbetaling, avregnes krone mot krone mot fremtidig skatt selv om dette bare er skatt på alminnelig inntekt. Dersom minstetilskuddet fastsettes til 50 pst, vil selskapet dermed være garantert fordelen av en slik tilskuddsandel selv om selskapet fremover bare kommer til å være i posisjon til å betale alminnelig inntektsskatt.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at proposisjonen representerer en skattemessig innstramming som forverrer oljeselskapenes fiskale rammebetingelser. Disse medlemmer vil påpeke at oljeindustrien har fremsatt synspunkter knyttet til fordelingsformel for fjerningstilskudd, som ikke er hensyntatt av departementet. Departementets forslag fører til at fordelingen av utgiftene vil representere en systematisk underdekning for oljeselskapene sammenlignet med et ordinært inntektsfradrag.

Disse medlemmer mener det er urimelig at tilskudd etter den skjønnsmessige bestemmelse om unntak, § 6, ikke settes høyere enn 28 pst., noe som innebærer en klar forskjellsbehandling mellom selskaper som ikke har vært i særskatteposisjon som følge av betydelige investeringer, i forhold til selskaper som har vært i særskatteposisjon. De førstnevnte selskaper vil komme urimelig ut når de kommer i særskatteposisjon i forhold til utgiftsføring når fjerning skjer. Når det samtidig legges inn begrensning om at tilskuddet ikke vil bli utbetalt, men skal avregnes mot fremtidig ilagt skatt, er det ingen grunn til å sette tak på 28 pst. For å nøytralisere denne potensielle forskjellsbehandling vil disse medlemmer foreslå at satsen heves til 50 pst.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«§ 6 skal lyde:

Dersom statens tilskuddsandel fastsatt etter § 2 er lavere enn 50 pst., kan tilskuddssubjektet likevel kreve at staten dekker en slik andel av fjerningsutgiftene. Tilskudd fastsatt i medhold av denne bestemmelsen som overstiger beregnet tilskudd etter § 2, kommer ikke til utbetaling, men avregnes mot fremtidig skatt etter petroleumsskatteloven §§ 3 og 5 ilignet tilskuddssubjektet.»